台湾的选择－电业自由化 宜分阶段进行
2016年06月14日 04:10 梁启源中央大学管理讲座教授
国际上推动电业自由化的目的有三。
首先，透过自由竞争，带来效率及较低电价。
其二，自由化可解决长期供电瓶颈问题，特别是国营综合电业受到约束较多，
要盖新电厂及输配电设施并不容易，若能开放民间兴设，较具弹性。
其三，透过民营业者参与，可带来投资、就业及经济成长。
(这应该才是蔡政府的主要目的 而同时可望能解决缺电危机)
电业自由化的一个重点在于将具竞争性的发电市场与具垄断性的输配电市场加以分割，
作法有二，
一是实质的分割，如将台电公司分成发电、输电、配电、售电四个独立公司；
二是功能性的分割，如不分割台电，但开放发电业并成立一个独立的系统调度机构（
Independent System Operator，ISO），来负责公、民营业者的输电调度，避免台电优先
输送自家电力，以增进发电业的竞争性。
台湾电业自由化的讨论迄今已超过20年，1999至2014年行政院送立法院的版本所采行的
是“功能性分割”作法，即开放发、输、配电及综合电业并成立独立系统调度机构（ISO）
的做法，其优点是透过发、输、配及综合电业的全面开放可引进民间力量来解决建置发
输配电的供电瓶颈。
马政府行政院版（2015）电业法修正草案则拟开放发电业，并采“厂网分离”，将台电
分拆为发电公司及输配电公司，惟输配电业仍维持国营。
民进党版本更主张“发、输、配、售分离”，将电业分为四家公司，以上两个版本皆采
“实质分割”作法，也即综合电业将不再存在。
环顾各国电业自由化的作法，
日本开放发电业及售电业，唯目前零售端只针对大于50瓩的企业用户开放。
韩国电业自由化则以开放发电业为重点，并建立电力交易所独立进行系统调度，
唯进一步分拆韩电公司遭工会强力抗争而停止。
新加坡也开放发电业并导入独立系统调度机构（ISO）。
美国50州中有19州选择电业自由化，但由于开放竞争也相对增加投资风险及投资意愿，且
影响供电稳定，特别是受加州电业自由化失败的警示，2003年之后没有更多州加入自
由化。
总之，各国电业自由化的实施，大都容许综合电业的存在，而就各国电业自由化的结果
来看电业自由化不一定导致更低的电价。
就台湾而言，长期以来台湾皆是世界电价最低的国家之一，2014年台湾家庭用电为世界第
三低、工业用电为第四低。鉴于燃料成本高占供电成本65％，燃料费用占发电成本的比重
更高达八成，97％的能源来自进口，属“不可控制成本”，透过自由化的竞争带来的效率
改善及降低空间有其侷限，再者，台电目前经营效率和其他国家相比仍属中等以上，因此
电业自由化的推动实无法保证在未来燃料成本谷底反弹并大量增设再生能源下，仍可维持
目前低廉的电价。其最大的优点实是可缓解长期供电的瓶颈。
鉴于美国加州电业自由化的失败，是由于发电端的趸售价格交由自由竞争市场决定，但零
售端则受政府管制，2001年当趸售价格大幅上升时，负有对零售端供电义务的综合电业公
司因价格无法反映成本而走向破产，致产生电力危机。事实上，加州电业自由化的失败，
实是影响2001年后世界各国包括台湾电业自由化停滞不前的主因之一。
美国有跨州电网缺电可以跨州供电，台湾是独立电网缺电无法外求，电力自由化更应考虑
稳定电力供应的重要。因此笔者认为台湾电业自由化，宜分阶段进行不宜躁进。
建议分三阶段进行，
第一阶段为将台电发、输、配、售进行会计分离，
第二阶段，采功能性分割作法，开放发、输、配及综合电业，
并成立独立系统调度机构（ISO）。
其优点是透过对发、输、配及综合电业的全面开放，
能引进民间力量来纾解建置发、输、配电及综合电业的供电瓶颈，
就如1990年代国内开放民间电厂的原因，容许综合电业的存在尚可保有规模经
济及范畴经济的效率。
第三阶段参考日本作法，以母公司持股方式分拆综合电业为发、输、配、售四子公司。
总之，电业自由化虽不是解决电业问题的万灵丹，在分阶段实施的前提下，仍可积极进行
。