民国一〇五年四月五日
学生法官：陈成晔（首席）、陈冠中、庄季凡、陈姿颖、吴翰升、张郁质、陈冠玮、王世安
【解释文】
国立台湾大学学生会自治规程（下称“规程”）第15条第1项规定会长与行政部门有报告施政方针之义务，其功能为建立行政及立法两部门间政策沟通管道，学生代表得以透过监督行政部门促使会长对本会会员负责。故就本会之施政方针，会长与行政部门负有报告义务，不因政策内容及其所采之手段形式有别。而会长与行政部门之报告义务除应于会期初提出施政方针外，对于尔后有施政方针之重大变更时，有再为报告之义务。再者，报告义务之时点，除因情况紧急、不能于事前预知或学生代表大会事实上无法听取者外，均应于事前为之。所谓事前，系指政策执行前，即行政댊〞蠽峖足F策之阶段。若行政部门于政策执行已近完毕时，方提出报告，为实质上架空报告义务之功能。若会长或行政部门违反报告义务，其政策决定虽非无效，惟仍应尽速补行报告，以恢复规程秩序。又依权力分立原则，行政部门执行其政策毋庸学生代表大会事前授权，但学生代表大会另得依第13条立法权及预算审查权，或第19条监察权予以监督制衡。行政部门透过对外募集活动所需资源，或与其他单位合办，以不动用本会所编制预算之方式举办活动，此等无预算活动作为一独立具体之政策，实与其他使用本会预算之政策并无不同，仍应依规程第15条第1项为施政方针报告
。至于本会政策之附属性执行手段，应视其与政策之实行是否具有重要关联，而依附于相关政策之施政方针报告中受学生代表大会监督。
【解释理由书】
国立台湾大学学生会学生法院法（下称“学生法院法”）第44条第1项第3款规定“学生代表现有总额六分之一以上声请，就其行使职权，适用规程疑义或适用法律有发生有牴触规程之疑义”时得向本院声请解释。此不以具体个案发生为前提，而为抽象规范审查，目的在于以健全之规范审查机制排除违反规程之法规。依此，因学生代表对法令的行使及运作有密切关系，基于职权地位，只要学生代表到达一定人数，足以表示学生代表之声请并非恣意，即可就其“行使职权，适用规程发生疑义，或适用法律有发生有牴触规程之疑义”向本院声请规程解释。本件声请人王纪翔等共有
15位学生代表，已达当时学生代表总额（65位）六分之一以上，符合上开少数学生代表声请解释之门槛。
由本件声请书所载，可得知本件声请人所行使之职权为规程第15条第1项──学生代表大会听取行政部门施政方针及施政报告。学生代表大会虽为合议制机关，集会集体行使职权为其常态，惟此并非行使职权之唯一型态。学生代表行使规程第15条第2项之质询权时，即系以个别行使之方式为之。又，规程第15条第1项明文规定行政部门有向学生代表大会提出施政方针及施政报告之义务，此亦指学生代表大会具有听取该报告义务内容之权限。申言之，其行使方式与决议不同，无须如决议之作成须由学生代表大会召开集会集体行使，而系由学生代表个别行使其职权，听取行政部门갊I政方针及施政报告，并依同条第2项规定向行政部门提出质询。故本案声请人就学生法院法第44条第1项第3款声请规程解释，合乎学生代表应基于行使职权提起之要件。
依学生法院法第44条第1项第3款前段规定，凡学生代表“行使职权，适用规程发生疑义者”即可声请解释规程，并不以发生法律牴触规程之疑义为限。再者，本条源自于司法院大法官审理案件法第5条第1项第3款前段规定，而参照司法院大法官至今依据该条规定所受理之声请，学生法院法第44条第1项第3款前段“其行使职权，适用规程发生疑义者”，应系指对于学生代表行使职权之规程规定、在行使规程所定职权时所应适用之其他规程规定之具体意涵有所争执时（司法院大法官释字第632号解释许玉秀大法官协同意见书参照）。本件声请人提起规程解释，乃针对规程第15条第
1项，就学生代表听取行政部门施政方针及施政报告之范围，是否及于行政部门无预算活动、对外交涉、协商、缔约、募款等行为，为学生代表就其对行政部门行使监督权限所适用之规程发生疑义。又，学生代表依学生法院法第44条第1项第3款声请规程解释，应基于行使职权适用规程或适用法律有所疑义，且与“适用规程或牴触规程”之疑义间具备因果关联，方符合本条之规定（本院不受理决议第1号参照）。本件声请人依规程第15条第1项，行使职权听取行政部门施政方针及施政报告，对其所得听取之范围有疑义，且“行使职权”与“适用规程发生疑义”间具有因果关联性ꄊA故本院依照学生法院法第44条第1项第3款有权作成解释。惟本案声请人亦就规程第15条第2项学生代表之质询权，及第19条监察权声请释疑，皆与本案中声请人听取行政部门施政方针及施政报告之职权行使无涉，故不受理。
再者，诚如一般诉讼须具备“权利保护必要”之不成文要件后法院方得受理，司法资源之利用应受到“权利滥用之禁止”此一基本、普遍之法理限制，解释声请案中，权利滥用禁止之具体展现即为以“声请解释之必要”作为学生法院受理要件，避免司法权过早介入规程相关之争议，而有违反权力分立意旨之疑虑（本院不受理决议第1号参照）。本案之疑义为学生代表依规程第15条第1项所得行使之职权范围，系属规程层次之争议，尚无如由声请人提出立法案、法律修正案或其他更便捷、有效之途径足使声请人厘清系争规程条文之内涵，从而应肯认此部份具备解释之必要性。另
需述明者系，依学生法院法第44条第1项之规定，规程疑义解释之提起均有特定具体事件背景，惟规程疑义解释系指对规程之意涵作成一般性、原则性之阐释，故本院谨守抽象解释之原则：解释客体为个案争议抽象化之规程疑义，且解释之结果并不会具体指摘特定机关行为违反规程。
　　我国司法院大法官先前之解释曾采所谓“政治问题原则”，即基于权力分立之考量，司法不应介入审查高度争议之政治案件，以尊重立法及行政之政治决定。惟有鉴于“政治问题”本质之模糊、过于简化宪法与政治之关联等原因，是否、如何适用此一原则，于司法院稍后之解释及学界间皆抱持较谨慎之态度。从而，为平衡司法自制与本院规程秩序守护之任务，宜认案件之“规程争议性”为本院介入与否之考量基础之一，即于案件具“规程争议性”时需予以审查，则纵认系“政治问题”，亦不宜规避司法权捍卫规程秩序之义务，方符机关忠诚之精神。
　　本件争议经抽象化后，性质为行政部门权力之范围及其与立法部门行使职权对其监督之互动关系，且未明文见于当前规范。盖监督行政部门之权力为立法部门核心功能之一、对外交涉亦属行政部门无可避免之业务，其间互动如何，此争议之规范层级属规程层次，即规程第15条第1项之内涵疑义，故具备规程争议性，则本院自不宜以政治问题原则避而不阐释当前规程下应有之秩序，以尽本院之职责，于争议发生时，指引符合规程基本秩序之权力运作方式。
　　纵关系人认规程之政府体制规定未臻完善，并将影响本争议之认定，惟政府体制与对外交涉权之监督方式未有绝对之关联，且本院所职掌者乃对于当前规程之解释，不得以尚待由立法行政互动或修改规程为由而舍弃解释，否则形同规程之自我放弃，并予述明。
　　关于规程第15条第1项之解释方法，除单纯文义解释外，由于规程抽象性及其组织法之性质，尚须从制度面与功能面理解规范所系之文本，并搭配既存于现实之制度典范加以研析、比较（本院第6号解释理由书参照），据此，应考察规程对于权力制衡与分立的设计与结构、行政部门与学生代表大会实际运行状况，以厘清系争规程之制度与功能。
　　按总统制之基本原则在于行政权由人民透过普选，直接赋予其民主正当性，而不向立法权负责。本会规程第7条规定本会行政首长为会长，亦为本会对外代表，任期固定，又规程第14、26、27条规定会长及学生代表由会员分别选出，故会长施政并不以学代会信任为正当性基础，且学生代表与会长及行政部门之干部间亦不得互相兼任（本院释字第1号解释文参照），行政立法两部门人事严格区分。再者，规程无内阁制不信任投票及解散国会之设计，学代会的弹劾权并不能当作倒阁权行使（本院释字第6号解释理由书参照），学代会不得以不信任投票使会长去职或行政部门总쌊耤A故可认本会规程之权力分立基本架构为总统制之设计，本院释字第1号解释亦采此见解。
　　次按本会规程于民国79年制定并通过，第15条行政部门之报告义务与学生代表之质询权，系考量学生自治之特性，恐总统制下官吏不能出席议会发言、议员无质询权之特征可能造成行政权专擅，人民不知政府施政方向，故规程兼采内阁制之优点，规定行政部门有报告施政方针及施政报告之义务，学生代表有向行政部门质询之权，给予本会会长双重限制以对全体会员负责并受学生代表监督（本院释字第4号陈鋕雄学生法官补充意见书、〈台大学生会自治规程释义—立法〉参照）。故规程第15条系为使本会权力分立之制度得以遂行所为之特别设计，在条文解释时则应考量相쌊鬗坐狱旍蹎諯哄C
　　会长与其领导之行政部门向学代会报告并接受学生代表质询，非等同行政向立法负责。盖本会之责任政治，是会长与其领导之行政部门就施政成果向本会全体会员负责，其政治责任除选举时不予连任外，会员可透过规程第29条罢免权使会长去职负责。但实际上，本会学生自治从未有会长连任，亦长年未有会长罢免案，前述责任政治机制略显空洞。又，政党政治对于以定期改选为核心之代议民主体制诚属重要，盖行政首长或民意代表虽有任期之限制，然政党为获得长久执政之地位，代表政党而获选之行政首长或民意代表，亦受到政党意志之影响，在施政上无法一意孤行，
而须寻求党内同志之合作，以遂行国家政策。反观本会运作现况，受到学生就读年限的自然限制，难以期待校内学生形成互相竞争、制衡之政党，会长一旦获得选举胜利，实无如国家行政首长有连任或遂行政党宗旨之压力，此时学代会即是少数现实上有效的监督机制。因此立法部门透过规程第15条第1项监督行政部门之机制，在本会实际运行状况更显必要。
　　行政部门为本会三权之中掌握最多资源与政治机会之部门，其所拥有之会务资讯于大多数状况亦为三者之冠，学生代表未有如同真正国会议员之政治资源及助理人力以掌握政府资讯；又学代会对行政部门系分立抗衡，又系合作向校方争取学生权益，其关系比总统制下之立法行政部门更密切，非完全对立，故基于规程对于权力分立之设计与结构、台大学生自治实际运行状况之综合考量，规程第15条第1项系缓和总统制下立法与行政之对抗关系，作为两部门间政策资讯流通的沟通桥梁，行政部门有义务透过各项报告与学生代表分享其资讯，共同完成学生自治之使命，实现本뜊|宗旨与增进学生权益。
综上所述，本会规程第15条第1项之功能在于建立行政及立法两部门间政策沟通管道，使学生代表得以透过监督行政部门促使会长对本会会员负责，亦为学代会进一步行使制衡权力，如立法、预算审查、弹劾纠正等权之重要资讯基础；故行政部门履行报告义务之方法，应落实上述功能，方合乎规程意旨。
　　本条既取内阁制之长补总统制之短，则行政部门向学生代表大会报告、受学生代表质询之方法，应近于内阁制国家中内阁与国会之互动，而内阁对国会之报告义务，并不侷限于特定部门，亦不分内政或外交领域，皆应向国会报告。再者，从第15条第1项之宪政功能而论，行政部门自不得隐瞒部分施政方针与结果，以规避学生代表监督权能，破坏两部门沟通合作之基础。故就本会之施政方针，会长与行政部门负有报告义务，不因政策内容及其所采之手段形式有别。惟所谓施政方针，并非列举政策执行过程之个别行为，而系指政策之重要构成概念，如目的、目标、主要手段딊央A能使学生代表初步了解并得要求进一步就细节详细报告或质询揭露澄清之机会。因此，行政部门负担事前提出施政方针之义务，并非要求其对政策执行所涉行为须一一向学代会报告，使行政部门负担过苛之报告义务而陷于瘫痪。又为贯彻规程第15条第1项之功能，会长与行政部门之报告义务除应于会期初提出完整之施政方针外，对于施政方针报告后有重大变更或其他既有重要政策有所变更时，皆有再为报告之义务。
　　本会规程第15条第1项所定施政方针报告，以及前述因施政方针报告后又有重大变更或其他既有重要政策有所变更，其报告义务之时点，除因情况紧急或不能于事前预知者外，均应于事前为之（司法院大法官释字第520号解释理由书参照），又学代会事实上无法听取之情形，自不在此限。而所谓事前，系指政策执行前，即行政部门形成政策之阶段。政策之执行除达成政策目标之各种主要手段外，亦包含若干前阶段之准备行为，如活动举行所需之契约协议、缔结契约、宣传活动、募款、采购、租借等等以本会名义所为法律或事实行为。故“事前”不仅指政策之主要手段执行
之前，亦应于前阶段准备行为开始前；若行政部门得于政策执行已近完毕时，方提出报告，将使学生代表因长期不知有此政策存在，而对该政策陷于无从监督、参与之处境，实质上架空报告义务之功能。至于行政部门就政策成败、是否将停止执行之风险预估，与报告义务之时点判断无关，非谓成功机会不高之政策即不能报告，纵一政策有半途而废之可能，学生代表仍有权得知。
　　基于权力分立之原则，行政部门贯彻执行其政策毋庸学生代表大会事前授权，否则形同立法部门实质上为行政部门决定政策，将生错乱本会责任政治之宪政危机；若学代会针对行政部门依规程第15条第1项所提出之报告做成决议表明立场，该决议仅带有建议或声明异议之性质，无从否决、取代或变更行政部门之政策。惟学代会得透过第13条立法权及预算审查权事前制衡行政权力，或以第19条之监察权提出弹劾或纠正，或基于上开权力享有之调查权进行监督。然而规程第15条第1项仍有其宪政意义与重要功能，若会长或其行政部门违反此一报告义务，虽非无效，但应尽速补
行报告，以恢复规程秩序（司法院大法官释字第520号解释理由书参照）。
　　在我国宪政实务，立法院有透过预算案审查参与行政院决策之权力。按司法院大法官释字第520号解释，预算制度乃行政部门实现其施政方针并经立法部门参与决策之宪法建制，对预算之审议及执行之监督，属立法机关之权限与职责。在代议民主之宪政制度下，立法机关所具有审议预算权限，不仅系以民意代表之立场监督财政支出、减轻国民赋税负担，抑且经由预算之审议，实现参与国家政策及施政计画之形成，学理上称为国会之参与决策权。立法部门审查预算案之权限，不仅在于监督行政部门财政支出，更有透过预算审议而参与决策之宪政重要性。在学生自治下，本뜊|行政部门得透过对外募集活动所需资源，或与其他单位合办，以不动用本会所编制预算之方式举办活动。此等无预算活动如作为一独立具体之政策，例如举办议题宣导讲座、参与社会议题之声明或连署（学生法院释字第八号解释参照）等，实与其他使用本会预算之政策并无不同，仍应依规程第15条第1项为施政方针报告，不因是否使用本会预算而有别，以尊重学代会之参与决策权；而若无预算活动仅为本会政策之附属性执行手段，例如为宣传特定活动而发起活动专页或召开记者会，则应视其与政策之实行是否具有重要关联，而依附于相关政策之施政方针报告中受学生代表大
会监督。
　　至于基于缔约目的所为之对外交涉、协商等行为，应属对外缔约之过程。盖所谓对外缔约行为，系指本会与非隶属于本会之个人或公私团体，为基于一定目的设定特定权利义务关系，而从接触、磋商直至合意成立契约之过程。而对外募款则系指本会对外向企业组织或个人进行劝募之募款行为，亦须以对外缔结缔约之方式达成。依照规程第7条规定，会长对外代表本会，因此，应认为作为行政部门首长之会长对外有接触、磋商、缔结契约之权限。惟对外缔约权限虽由会长所掌，并不妨碍三权分立体制下，立法部门参与、监督行政权运作之正当性。
　　而以执行政策为目的之对外交涉、协商、缔约、募款等行为，属于政策之附属性执行手段。此附属性执行手段并不具有独立之施政方针或政策之地位，自非属前揭报告义务之范畴，无须独立于政策之外为报告。不过，由于其属政策执行阶段之准备行为，而会长或行政部门就施政方针向学代会报告时，不可能全然不提及其中执行政策所需之重要规划，否则将使报告内容流于空洞，而减损学代会透过规程第15条监督行政部门、沟通本会政策之宪政功能。若行政部门认为特定缔约行为与政策之实行有重要关联而产生报告之必要时，应于施政方针报告中说明其内容，以落实立法
监督行政部门之机能；若立法部门认为此报告内容不足以监督其施政时，则可再透过规程第15条第2项质询权要求行政部门为进一步报告，以合乎制衡监督之精神。
　　本会立法部门听取关于缔约行为之政策报告职权虽无涉于各国国会审查条约案权限，其仅作为行政部门与立法部门间良性沟通之管道，与各国元首或行政机关对外缔约后必须经由国会批准方得于国内生效之实践无关。是故，学生会行政部门纵未报告，亦不生契约本身无效之结果。然而，此报告义务对于第15条第2项学代会质询权之影响，代表了制宪者于制度设计上容许象征多元声音、不同于行政部门民主正当性来源之立法部门能参与涉及重要事项之契约缔结行为，以发挥良好之监督制衡功能，避免沦为橡皮图章之形骸化空壳。因此，行政部门违反报告义务虽不生特定法ꬊ蒏芦G，然究属违反规程第15条而破坏宪政体系之作为，必须承受一定政治风险。对此，学代会得以弹劾、纠正、调查等其他手段控制行政部门执行政策、履行契约之方式，以求能于具体履行之过程中发挥制衡力量。
　 另外，契约中涉及财政事项者，涉及本会成员权益甚钜，应由来自各选区之学生代表加以议决，始能实践立法部门参与决策权之精神。因此，立法部门得透过立法程序、预算审查程序事前划定行政部门之缔约空间与权限，以此作为本会对外缔约之基础。然学代会所通过之法案或预算案并不得作为否认该契约效力与履行义务之依据，并此叙明。