新竹轻轨如何永续经营？借镜日本富山轻轨经验
https://opinion.udn.com/opinion/story/7885/2902071
邱秉瑜 29 Dec, 2017
新竹或将成为下个轻轨城市，而财务永续性是轨道运输建设的主要挑战。新竹可借镜日本
的富山轻轨，采公私部门合伙让民间业者承担营运盈亏，并为确保稳定的搭乘人口而规划
轻轨接驳公共汽车、提供诱因鼓励市民移居轨道沿线以及建设新的公共空间聚集人潮。
继高雄与新北之后，新竹将成为台湾第三个有轻轨的城市？新竹市政府提出的新竹环线轻
轨计画，2017年7月获行政院纳入前瞻轨道计画第一期特别预算，得到了台币1,200万元的
可行性评估规划费。可行性评估预计在2018年完成，内容将包括路网规划、兴建型式评估
、运量预测、财务分析、附属事业规划等。
新竹轻轨的建设目的，是希望提供稳定的运输系统，将新竹旧城区、新竹科学园区、高铁
新竹站特定区、竹北生活圈四个区域连结起来，让大新竹地区生活更加便利，特别是清华
大学、交通大学、竹科等地的联外交通便捷性将提高，光复路（连接新竹旧城区与清大、
交大、国道一号高速公路、竹科的交通要道）长期以来的交通壅塞也可望纾解。
然而，目前在新竹市居在野地位的中国国民党，力表反对新竹轻轨的立场，于2017年12月
更在新竹市议会成立新竹市前瞻建设监督小组，获得前总统马英九执政时期的交通部长陈
建宇及国发会主委林祖嘉发言支持，前者指出新竹轻轨恐运量不足而“债留子孙”，后者
则表示新竹轻轨的营运与维修支出恐变成“钱坑”。
新竹轻轨应如何财务永续？
新竹轻轨是否将因运量不足导致亏损？营运与维修支出是否又将造成市府财政负担？为回
应上述质疑，我们可试着思考：“新竹轻轨，在成本面上，是否能设法降低成本？在收益
面上，又应如何维持足够的收益？”
先谈成本面，成本可分为固定成本（即兴建成本）及变动成本（即营运与维修成本）：
1. 采平面型式兴建最能节省固定成本
轻轨的可行性评估包括兴建型式（高架、地下或平面）的评估，若从节省成本的出发点来
看，采平面型式兴建是成本最低的。平面轻轨或将引发“占用部分车道导致塞车加剧”的
担忧，这种担忧显然忽视了轻轨的建设目的：让一部分汽机车驾驶人改搭轻轨以减缓塞车
。
2. 营运与维修可交给民间业者以让其负担变动成本
轻轨完工后的日常营运与维修，是变动成本，若仍由“纳税人的钱”来承担，自然容易遭
致批评。若能让民间业者来负责轻轨完工后的营运与维修并承担盈亏，变动成本就能脱离
市府财政。
再谈收益面，收益可分为业内收益（即车资收入）与业外收益：
1. 以多种方法确保运量稳定
在吸引经常性人流的地点设轻轨站（如大型购物商场），并经营接驳公共汽车让民众便于在住
处与轻轨站之间来往，同时增强新竹旧城区的吸引力使竹北与竹科的人潮有充分理由频繁
搭乘轻轨前来，以及设法提供诱因鼓励新竹地区的人口逐渐移往轻轨路廊周边聚居。
2. 从轨道周边土地取得容积回馈
新建的轻轨势必引发周边地价上涨及都市更新，市府可运用“土地增值回馈”（land
value capture）的机制，从受益者——也就是轨道周边的地主与开发商——取得容积回
馈，来挹注轻轨的财源。
借镜富山市的“紧密都市”发展策略
关于新竹轻轨应如何永续经营的问题，日本富山市因推行“紧密都市”（compact city）
发展策略而衍生出的轻轨发展经验，或许可为我们带来一些启发。
富山市（Toyama City）位于日本的北陆地区，滨临日本海，是富山县的首府，人口约42
万人（占全县四成），面积则为1,240平方公里左右，可说是地广人稀。
2000年代早期，富山市的空间趋势是市中心空洞化、住宅向郊区扩散，交通趋势则为越加
依赖汽车（1999年占市民出行方式比例72.2%）、公共运输衰落（从1989年到2004年各种
轨道运输的每日使用人次减少了两成至四成，路线公共汽车的每日使用人次更大跌67%）。
对富山市政府而言，上述趋势意味着城市交通系统的管理成本提高，同时也增加了温室气
体排放。 为处理这些问题，富山市政府在2002年成立“紧密都市发展研究会”（コンパ
クトなまちづくり研究会），拟定了富山市的“紧密都市”发展策略。该策略的三大支柱
是：
公共运输的复兴
鼓励市民搬迁至公共运输所经路廊
为市中心注入能量
复兴公共运输：公私部门合伙的富山轻轨
轻轨是富山市公共运输复兴的要角。富山轻轨（Toyama Light Rail）于2006年开始营运
，使用的路线是原属JR西日本的一条铁路，全长7.6公里，设有13个车站。富山轻轨的建
设获得日本中央政府的补助款，由铁路转化为轻轨的工程中也整合轻轨与周遭空间，借机
美化市容。
如何确保轻轨的营运能有持续的财源？富山轻轨采取了“公私部门合伙”（
public-private partnership，简称PPP）的开发模式，即：轨道、车站与列车由政府提
供，营运则由民间业者来负责。同时，为维持轻轨的载客量，富山轻轨更兼营连结自家车
站的接驳公共汽车，班距为平日每30分一班、假日每60分一班。
富山轻轨的优点多，对老人尤具吸引力。除了营运时间长（首班车5:30发车，末班车
23:30发车）、班次频繁（晨峰每10分一班，其余每15分一班）、票价低廉（不分里程均
一价，大人200日圆、刷交通卡打八折，儿童及65岁以上老人则为100日圆，以上若为搭接
驳公共汽车换乘轻轨者则减为半价）等优点，富山轻轨的低地板车辆与无障碍车站都是对老人
及行动不便者的友善设施。
富山市也致力于整合各种轨道运输系统。富山市继轻轨之后，又在2009年开通了市内轨道
环状线。轻轨与环状线原本被JR的铁路隔绝开来，但因北陆新干线于2015年开通，JR富山
站随之高架化，轻轨与环状线得以在JR富山站下方的地面上衔接起来。
鼓励市民聚居轨道周边，建设公共空间吸引人潮
为从根本上确保轻轨有足够的运量，富山市试图透过补贴来改变人口的地理分布。如果一
座城市的市民能集中居住在公共运输所经路廊，他们对汽车的依赖自然就会降低。
富山市指定了面积约4.36平方公里的“市中心区”，再沿着公共运输路廊指定了面积合计
约30平方公里的“住宅鼓励区”，并补贴这些区域内的新住宅开发案，鼓励市民搬迁至这
些区域。这是“公共运输导向的都市发展”（transit-oriented development，简称TOD
）理念的实践。
让市中心变得更吸引人进出，也是提高轻轨载客量的另一种方法。富山市在市中心建造了
一座大型的公共广场，广场内有巨型萤幕与架高舞台，上方有玻璃顶盖，无论雨天、雪季
或酷暑仍可使用，借此聚集人潮 。
富山轻轨带来多重效益
富山市的轨道运输路网，让市民的出行方式脱离以往高度依赖汽车的习惯，进而带来诸多
面向的效益：
社会效益：老年人口踊跃搭乘轻轨与环状线，其活动力与健康状态得以增强，富山市的医
疗及照护支出因此降低。
经济效益：市中心的人口停止下滑，从2008年起恢复正成长，市中心经济活动也更加活络
，旧产业振兴、新产业勃发，就业机会与政府税收皆增加。
环境效益：富山市的温室气体排放减少，如在2014年即减少了317.5吨的二氧化碳排放，
相当于40.7公顷的森林所能吸收的量。
值得我们注意的是，富山市的紧密都市发展策略，是市府跨部门的全面规划，而非单一部
门（交通）的规划；其结果，则是在环境面、社会面与经济面皆创造了效益。
新竹轻轨的挑战：财务永续与社会支持
盖轻轨不难，要如何永续经营才是难题。“财务永续性”是任何轨道运输建设皆需面对的
挑战。我们可以看到，富山轻轨采取PPP模式，由政府兴建、由民间营运，更透过各种方
法提高运量，如轻轨接驳公共汽车的营运、鼓励市民聚居轨道沿线的补贴、市中心新公共空间
的创造，以确保财务的可持续性，这些措施皆值得新竹市政府借镜。
新竹轻轨是否能采某种程度的公私部门合伙？新竹的公共汽车路网能否配合轻轨的设站位置而
重整，或者新竹轻轨的事业内容能否包括轻轨接轨公共汽车？新竹轻轨的路线规划，以及新竹
的住商人口分布，这两件事能否合并考量，甚至以政策诱因促使两者逐渐迈向高度整合？
新竹旧城区的站前广场、护城河、东门城等公共空间，应如何透过硬件整备与软件策划来
吸引更多人潮？以上这些问题，都攸关新竹轻轨的财务永续，新竹市政府不能不加以审慎
思考。
财务面的永续经营之外，对于轻轨来说同等重要的，是社会面的永续经营：新竹市政府应
在轻轨的规划阶段，就将轻轨可以带来的社会、经济与环境等多重效益，以潜在受益者—
—也就是全体市民——所能理解的方式（例如换算成货币价值）明确呈现出来，新竹轻轨
才能拥有最大的社会支持。