(香港民报评论) 从香港地铁看台湾的轨道预算大乱斗
台湾政府现在正讨论一个“前瞻计画”。8,000多亿的预算，4,200亿都在“轨道建设”上
。为了在这个轨道建设上分一杯羹，各个县市长参加立法院在4月17日举办的公听会，多
在争取这个轨道建设的经费。没分到的哀怨自己是蚯蚓，抬出区域平衡；分到不少的，也
说区域平衡，说不能“再”空转十年，要别人别抢给他们的经费。其中，桃园的郑文灿市
长讲到重点：轨道建设的门槛很高。“地方政府要盖却门槛很高，要负担40%、自偿率要
25%”。但他的意思其实是说，为什么以前台北市不用这样？抱怨厚此薄彼。没有出席也
没有争取经费的台北市长柯文哲，倒是在脸书上喊话，说轨道建设不应该沦为政治喊价。
都市经济学与公共经济学里有一个“亨利乔治定理”（Henry George Theorem）[1]。大
意是说对于地方公共财（local public good），地方政府应该从土地征税，而这些税就
足以支应所有公共建设所需的经费，而不须额外课税，即不须动用到所得税或货物税或资
本税。当然，这么美妙的定理也不是没有条件的。但是，其基本精神并不难懂：地方性的
公共建设为地方所受益，其益处会反映在土地价格上，从土地收税，既有“自偿性”，也
不会造成对其他资源配置的扭曲。
我之前也写过一篇文章，讲新加坡的土地与公共住宅政策，如何某种程度上实践了亨利乔
治的理想。今天写这文章的目的，是要以香港地铁的例子说明其如何实践亨利乔治的理想
，也映照这轨道预算大乱斗之荒谬。
▋为什么香港地铁自偿率这么高？
香港有发达的地铁系统，名为MTR（Mass Transit Railway），它是由一家公司独占经营
，股票有上市。政府持股达75%，但基本上是以商业原则经营。香港的地铁系统不但经营
与维修完全不需要政府补助，其自偿率经常超过50%。所谓自偿率，按台湾国发会的定义
，是指：“营运评估年期内各年现金净流入现值总和／营建期间工程建设经费现金流出现
值总和。”
换句话说，就是扣除营运与维修等种种成本之后的现金流的现值，能够分摊兴建成本的比
例。严格说起来，不赔本的生意必须有100%的自偿率。但是地铁有其分散道路拥挤的公共
性（或正外部性）或其“绿色效益”，所以理论上可以接受没有100%的自偿率。香港地铁
盖法有两种。一种是港铁几乎全权负责的ownership approach，如果不够钱，政府还是可
以补助。另一种是政府出资并拥有资产，但是港铁等于是政府租借资产运转的
concession approach。无论是哪种方法，都可以算出某种自偿率。以其机场快线或最近
开通的南港岛线而言，其自偿率皆超过50%。这比例超过郑文灿市长讲的25%甚多。
而柯文哲市长则直言：“机场捷运线由桃园捷运公司在经营，将来淡海轻轨线是新北市要
经营，每一条路线的自偿性都很有问题。事实上，台北市跟新北市为了环状线中环段（第
一阶段）已经开始有些争执，因为这条捷运线通车后，它的现金流量预期会是负的，但这
笔亏损到底要由谁负责？”也就是说，柯市长担心的甚至是负的自偿率，也就是营运收入
根本无法支应营运与维修成本，更不用谈摊还兴建成本。
香港地铁之所以能够高度自偿，乃至到许多其他城市经营其地铁（北京、深圳、杭州、墨
尔本、斯德哥尔摩等），最大的关键在其与地产发展结合的模式，即所谓的Rail +
Property Model（轨道与地产模式）。
香港几乎所有的地铁站，上面都是住宅与商场的复合体。民众当然有动机住在地铁站上方
，因为交通非常方便。不但地铁网络发达，而且与公共汽车系统结合，每个地铁站也都有大型
的公共汽车站。每天上下班坐地铁，还会经过商场，不论是购物买菜、上餐馆等等都可以在短
时间之内解决。香港政府收取一定金额而授与港铁MTR公司土地开发的权利。而MTR与地产
商合作开发，分得一部份的地产开发利润，这些利润便足以支应种种轨道建设所需。
请注意，土地“本身”并没有市场价值。其市场价值来自于人的聚集。而人会在什么地方
聚集，是一个大学问。港铁是透过提供公共建设（地铁）来创造聚集，透过回收聚集而产
生的土地收益，来支应公共建设本身的成本。课土地税虽是亨利乔治对公共建设财源的主
张，但其实重点并不是政府课税。因为亨利乔治定理的真义是公共建设的成本可以用土地
收益来完全补偿。相较于世界各都市几乎都是政府负担兴建成本的情况，港铁的经营基本
上已经相当接近了亨利乔治的主张。
▋运输、居住、生活多合一的经营模式
港铁既是一个规划者也是一个公司。轨道建设作为一个公共财，除了使用者付费（车资）
之外，其所带来的庞大外部性，也完全被港铁MTR公司给内生化。也就是因为MTR能够攫取
土地开发的利益，它大有动机完善其轨道建设、站体设施、与公共汽车的搭配以及与住宅和商
场的配套。也因为这些整体机能的完善，使得人们更有动机住得离地铁站近些。
当然，港铁的模式不是完全没有问题。特别是，港铁作为一个轨道运输的独占者，政府必
须对其有某种规管。对这种独占者，通常管票价就足够了，港铁虽是个民营公司，其票价
调整有一套机制，这机制必须经过香港立法会的同意。然而，港铁其实每年都赚很多钱。
这一方面或许意味着政府对港铁票价的管制不够，另一方面也意味着其实其自偿率可以更
接近100%，于是能更接近亨利乔治的理想。港铁毕竟是个独占，而且与政府关系密切。我
们很难期待完美的独占者。我比较担心的问题是港铁可能利用其在土地上的在地独占力（
local monopoly power）使得空间过度拥挤。但这个并不容易判断。
总结来说，香港的整体公共运输系统是四通八达而非常有效率的。有这么好的系统并有这
么高的自偿率，这点非常值得台湾的政治人物深思。就算要多花政府的钱，事实上我们的
土地税法，已经提供足够多的税源让“地方政府”来提供“地方公共建设”。比方说已大
幅低估的公告地价、公告土地现值可以大幅度上调。这些土地税法的根源一方面是抄美国
的，一方面也是因为孙文先生是亨利乔治的粉丝。一个都市的公共建设本无须中央的资助
。
▋在台湾推行轨道建设可行吗？
轨道建设必然会牵涉到庞大的固定资产，也因而有庞大的“规模效益”与“密度效益”。
人口密度越大，会去搭车的人越多，会进一步降低轨道的成本分摊，也就更有自偿性。台
北都会区有足够的密度，这是为什么台北捷运能够相对顺畅地经营。高雄虽然是台湾的第
二大都市，但是其人口密度已经无法让高雄捷运不赔钱运转。如果一条轨道赔钱运转很久
，久而久之，人们往轨道附近去居住，这可能可以让捷运系统转亏为盈。但这需要赔多久
？房屋是耐久财（durable good），于是人口密度在空间上的重组需要拆房子与盖新房子
的时间。除非使用港铁模式透过住房来创造集聚，否则这种人口密度的空间重组非常耗时
。而港铁模式也不是每个地方都能够成功复制的。一个都市要有足够的经济动能与人口密
度，港铁模式才能成功。否则像中国那样，在很多三四线城市盖出一堆堆鬼城。在那样的
地方盖地铁谁坐呢？
另外，台湾过去三、四十年所创造出的高密度、超方便的公路建设已经使得非台北都会区
的地方，都市型态在空间上非常的展开（urban sprawl）。而我们如何能够期待一两条轨
道建设打败公路的吸引力，使得空间上的人口重组到够快能够让轨道运转到能够满足某种
自偿要求的地步？台湾的都市化程度（urbanization rate）早已经到达已开发国家的水
准（80%以上）。而台湾的人口即将步入负成长。我们要画多大的饼？要给谁吃？
再者，许多民进党地方首长的言说中，好像台北都会区的独大都是党国体制重北轻南的后
果。仿佛“区域平衡”后，每个都市都能够跟台北一样。这种把政治力无限放大的想像，
实在是一种对经济运转机制的无知。我们还要多少个故宫南院、多少个高铁彰化站，还要
多少个高跟鞋教堂才能清醒？
▋与其急着抢预算，不如想想你的轨道会不会赔钱
轨道建设听起来好像很酷：环保、绿色、还兼具促进地方发展功能。但是这些背后，都是
钱，都是资源。轨道建设的前提还是人口密度。没有足够密度或者没有在短时间内重组人
口密度的可能，就无法达到高度自偿。能够高度自偿才是真正有意义的轨道建设。否则挖
了个钱坑，你下台了，谁来负责？最后如果亏太久而关闭了，这些浪费谁负责？如果最后
证明是场浪费，这样还称得上环保与绿色吗？
只有柯文哲市长说出了清醒的话：“台北市在过去30年发展捷运，有三个问题做得不好，
第一是TOD（Transit Oriented Development，以交通为导向的都市建设）失败。……第
二点是商业化失败。……第三点是产业化失败。”人口密度高，捷运的自偿性也相对高的
台北，还能够反省整体台北捷运的缺失。我希望其他的地方首长，不要只是为了选票，证
明自己能够争取建设。而是要想清楚（或请人算清楚），为什么我的地方需要轨道，我能
不能让轨道系统在短时间内不赔钱运转。不行的话，就打消念头吧。
最后，要怎么算呢？我建议每个有意发展轨道建设的地方，请与港铁MTR联络。MTR对于海
外的生意很有兴趣。如果你联络了MTR，但是MTR在台湾政府这么低的自偿率要求之下都不
想帮你做，那表示你这个地方连中央政府补助之后都没搞头的。这样的话，就不用搞了。
另外一个可能性是，可以让有经验的台北捷运公司来做评估甚至经营。因为有政治动机的
扭曲，且首长下台后不用负责（想想苗栗刘政鸿的例子），由地方政府做的自偿性评估完
全不可信。所以，像港铁这样，由一个自负盈亏的公司来做评估与经营，才是真正有效的
解方。
http://www.peoplenews.tw/news/2c24e248-5e7c-40f5-b32b-4b7c30142835