石之瑜：中美对局南海的虚实，小国不能误判
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华府与北京在南海博弈，随着美军不断出入，解放军除了尾随之外，就是自己实弹演习，
但实际不能如之何。同一时间，华府更强化在菲律宾的海军基地建设，并如火如荼筹谋进
一步组织东京、新德里、坎培拉等地盟友，共同巡航南海。加上首尔同意布置“萨德”反
导系统，对大陆全境监控，华府似乎大居上风。包括港、台在内的周围观察家，尤其是甫
执政的民进党，在北京俨然遭到压制的气氛中，若决定选择倒向华府，毫不为过。
然而，华府在南海的战略图谋究竟是怎么勾勒的？北京真的是哑巴吃黄莲吗？检视双方的
发言与相互批评后，值得省思的是：华府及北京在解读彼此的战略意图时，出现了的严重
落差。不论这个落差是角度不同所造成，或刻意误导，但纵然都已在双方各自阵营的内部
累积了火气，却还到不了因此就误判对方战术手段，甚至擦枪走火的地步。反倒是想要利
用超强博弈的周边行为者，才是真正的火药库所在。
简单说，华府念兹在兹的是海上航行自由，中国领海主权的主张日益具体而强硬，等于缩
小公海的范围，就必然增加对航行自由的潜在影响，也挤压美国的影响范围，因此在心理
产生威胁航行自由的效果。北京关心的是维护领海主权，因此在其占据的领海岛礁上构筑
防御工事，而美军出没在岛礁附近，必然影响其他声索国对中国岛礁的觊觎与妄动，因此
在事实上间接但有力的挑战中国的主权主张。
华府对中国的领海主张没有采取立场，但希望中国失去主张岛礁的权利，以削弱其对美国
海上霸主的潜在挑战。华府是战略考量，不是主权考量。相形之下，北京对航行自由没有
染指之意图，但对于美军鼓舞了河内、马尼拉，以及力谋裹挟其他声索方，颇有微词，认
为华府居心叵测。北京是主权考量，不是战略考量。
然而，在北京眼里，华府是利用各国来挑战中国主权；而在华府眼里，中国的主要动机就
是控制更大片的海洋。他们彼此误解，或就算知道对方意图不是针对自己，也仍不能掉以
轻心，而不做最坏打算。
华府从航行自由解读北京
华府历次针对南海问题的发言，都集中在航行自由的问题上。包括如民主党总统候选人希
拉莉（希拉蕊），在任职奥巴马（欧巴马）的国务卿时，就与当时中共外交部长杨洁篪当
面激烈辩论。她指控南海争议影响公海航行自由，杨洁箎提出七点回应，强调绝无公海航
行受影响之实例。不过，终奥巴马八年任期，从来没有放弃在这一点上着墨。至今，华府
派遣军舰与轰炸机穿越中国主张的领海领空时，仍然是以维护公海航行作为理由。
美国是全球性的海权国家。任何其他国家增强海上实力，对美国就是挑战。华府的战略参
考依据中，没有关于主权领海的立即关切，因此未必能够直觉体会，主权领海在中国及其
他声索国的情感中有多敏感，也就对于他们在领海问题上造成彼此多大的威胁，很难将心
比心。其结果，华府自然而然采取了相对抽象的逻辑分析，来评判北京填海造岛频繁之举
，对于美国独占全球海洋势力范围的挑战有多重要。
事实上，在美国的国际战略学界，大有提及中国即愤愤不平者。三月份在亚特兰大召开的
世界最大规模的国际研究学会研讨会上，几位知名的战略家齐聚一堂。他们谈到中国才是
真正不断扩张与投射海权的国家，美国只是采取防守的一方，甚至有学者干脆主张，美国
现在唯二的战略挑战，就是中国与北韩，而本质上可以视为同一挑战。在大战略家的眼中
，伊斯兰国或恐怖主义对于美国的势力范围没有挤压作用，但北京与平壤却有。
这基本上是一个古典地缘政治的思维模式，北京与平壤威胁到的，是华府的战略信用与战
略影响力，因此事关美国在全球的领导地位。所以，无论北京如何重申自己没有干预公海
航行的政策，也没有任何这样的证据，却不能取信于华府。因为华府是以客观力量的消长
当指标，而不是对北京意图或动机的推断，因此奥巴马与北京八年沟通，都是鸡同鸭讲。
而愈是无法沟通，愈是形同挑战美国。是可忍孰不可忍，北京的做法等于是迫使华府必须
卷起袖子回应，与其说是给北京看拳头，不如说是给全世界看。
北京从维护领海解读华府
北京在南海问题上的发言，强调的就是维护领海主权，近年主要的对象集中在日本、越南
与菲律宾。而北京考量的问题，类似于华府考量的问题：南海对华府而言是战略信用，到
了北京则是国格或面子问题。最重要的，是北京没有打算处理或解决领海主权划分的问题
，只要能达到我说我的，你说你的，实际上解决不了的困扰，就算搁置不解决也无妨。北
京可以接受的是，双方都不要用领海主权问题在双边关系中说事，让双边关系所建立的其
他轨道主导，而把领海问题留到将来。
北京在钓鱼台的领土主权上，就是采取这样毫不明确的立场，只主张东京回到早年邓小平
及田中角荣为了推动关系正常化所达成的默契，亦即承认存在争议。据此，北京在当前对
东京的立场，恰恰是回到这个默契上。对北京而言，事情发生变化，是因为东京突然国有
化钓鱼台，使争议状态在日本的法律中消失。北京其后各种大小舰艇巡逻钓鱼台外海，进
进出出12海哩，最后升高到宣布设立“东海防空识别区”，这些在华府看起来是争霸的作
为，对北京而言，不过是维护国家立场不得不然的措施，否则岂不遭到天下耻笑？
北京不但对实际上没有占领的钓鱼岛如此，对看似较为对己有利的南海主权之争亦复如此
。北京虽在南海岛礁建筑工事，实为起步最晚的一方。至于领海的谈判，也不是总是坚持
己见，比如在东京湾／北部湾的划界问题上，基本按照河内的愿望归给越南大半。在北京
签订的南海各方行为准则宣言中，与钓鱼岛雷同的，是都主张搁置争议，共同开发。问题
是，各方都认为，对方总想要搁置我方所占的岛礁的争议，共同开发，而把对方已经占的
岛礁垄断给对方自己开发。
无论如何，北京只占领岛礁与建立防卫工事，而没有任何政策干预海上航行。在海上临检
、驱离、逮捕较积极的，主要是东京、马尼拉，以及近两年戮力恢复海权的的雅加达新政
府。随着时间，北京的军事工事后来居上。对华府而言，这是阻断海上航行自由能力提升
的证据，但在北京看来，则是支援对抗声索国来犯时所用的建设。由于这些设施本不是针
对美国，结果华府却将之描述为破坏公海航行自由，北京当然判断华府别有用心。
两强对峙有其极限
两强虽有推挤姿态，但其他声索方（尤其是马尼拉、东京与台北），不应以为华府会在领
海主权问题升高到军事冲突时，站在北京的对立面来支援自己。倘若有任何一方因为误判
，而在军事上冒进，这将有违华府维持海上航行自由的初衷，反而阻碍海上航行自由。
因此，华府没有任何敦促解决领海争议的愿望，只有确保华府在全球海上战略威信的愿望
。华府真正的期盼，是北京停止建立任何有利于自身取得南海主宰性的军事工程，从而确
保没有任何新兴海权，足以干预海上航行自由。
对北京而言，也没有打算推动任何领海主权的解决方案。这立场不仅体现在钓鱼台上（北
京最多仅仅是要求东京，只要承认有争议，北京就会默许东京正在占有的事实，全面恢复
中日关系），北京在南海也一样采取这个立场。假如北京竟然强行解决，就算华府不干预
，解决一个岛以后的短暂庆祝，很快就会被接踵而来的抗争、全世界的批判所困扰，这些
困扰固然不能影响北京在南海巩固势力，但其他方面的成本不但算不清楚，甚至旷日持久
。
北京不打算与华府在南海争霸，但也不能因为华府不断巡逻进出，就停止防御工事，以免
其他国家错判而采取激进行动，陷华府于不义。因此即使工事尚称充分，仍不能停止。这
就是解放军说的，华府少派军舰来，南海布置的红旗飞弹就会少些。华府北京彼此不信任
，因为他们用自己关切的事看对方，就不能体会对方关切的事。但他们在一步步推进自己
的利益时，都小心翼翼，不会碰到对方的身体，只在自己关切的事情上加强实力。对方固
然愈来愈强，愈来愈讨厌，但都没有针对自己的利害。
简言之，超强双方并不是卷在所谓“修昔底德陷阱”（Thucydides Trap）中打转，因为
中国维护领海主权的思维，没有挑战美国的霸权；而美国维护海上航行自由的霸权秩序，
也没有压制中国对领海主权的主张与维护。但是，华府以为北京在挑战公海秩序，北京则
认为华府鼓励各国挑战中国主权主张。华府卖力把不是直接争议方的新德里、东京与坎培
拉拽进来，让他们共同参加海上演习，就是表达自己不是在针对主权划分问题。这不但是
压制中国而已，也是提醒其他声索国，不要过度解读华府的战略意图。
中美项庄舞剑，志在威慑周边
现在，大举用兵的双方看似来势汹汹，主要还是威慑周边各国不要选错边。北京进行了前
所未有的海上演习，华府则进行前所未有的海上集结，生怕一旦示弱，或被其他国家解释
成示弱，就会发生对自己不利的骨牌效应，连带影响所有其他方面的影响力。这恐怕是杞
人忧天，因为经济影响力与价值影响力更长远。不过，双方却不能不做最坏打算。值得注
意的是，他们确实安排得恰到好处，分开行动。就算出现擦枪走火，也自有控管机制。
历史上，充满对华府捏造假证据以便用兵的指控──制造北部湾事件以发动越战、制造学
生家长请愿以入侵格林纳达（格林纳达）、制造海滩运毒照片以侵略巴拿马及逮捕其总统
、制造大规模杀伤武器的宣传以入侵伊拉克，等等不及备载。从这推估，华府应有能力决
定何时何地以何种方式，制造与中国的接触。但是华府的动机何在？简单说，华府若关心
的是解放军能安份守己，那没必要制造事件；但若华府关心的，是如何在世人面前展示自
己压制中国的能力，那就必须有冲突才能获得表现的机会。而即使是后者，也必须与北京
先有默契。
急着找到解决方案的是心理居于弱势的一方，如马尼拉新政府已表态不太愿意再耗费下去
。因为弱者担心强者为所欲为，不按规则，所以急着确认。华府要的是北京的战略保证，
北京必须想出办法，就像北京要求台北要想出办法确认一中原则那样。然而，北京不愿意
做城下之盟，担心影响其他声索国的判断。只要解放军没有干预别国船只海上航行，美军
也没有卷入南海主权争议，双方充其量是项庄舞剑。希望他们剑拔弩张的第三方，必须自
己想办法。
（石之瑜，台大政治系教授）