脱欧时间轴：欧盟鹰派紧逼，英国骑虎难下
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2016年6月24日是欧洲统合灾难日，英国以110多万的多数票，公投支持脱欧，顿时之间，
英国、欧洲与世界陷入一片慌乱。令人失望的是，才不到三个礼拜，脱欧第一战将强森（
Boris Johnson）突然宣布放弃角逐首相大位，而以英国脱欧为志业的英国独立党（UKIP
）党魁法拉吉（Nigel Farage）亦毫无预警地宣布辞去党魁职位，使得脱欧阵营顿失大将
，陷入群龙无首的窘境。
至今，脱欧阵营仍然没有办法提出英国脱欧后的政绩计划，以及未来与欧盟谈判退出的策
略，这让许多投票支持脱欧的英国人开始有选错边，押错宝的焦虑与懊悔。而选择不再低
声下气容忍英国的欧盟，亦在一旁紧盯英国，等待英国的下一步。
▎木已成舟，欧盟的鹰派路线
木已成舟，欧盟目前祭出的是鹰派路线——“退出就退出”（Out is Out）——定调了与
英国分手的决心。在7月1日卡麦隆参加最后一次28国欧洲高峰会后，欧盟正式启动28-1之
英国脱欧讨论会，英国正式被欧盟踢出门外，27会员国展现尽速稳定欧盟的决心。
从这些言词与行动来看，欧盟未来对英国的谈判策略，应该会走鹰派路线，英国要从中勒
索欧盟或重复“二月协议”的特殊待遇，恐怕难以覆见。而目前可预知欧盟谈判的基调，
大致有三：
首先，为了减少不确定性，欧盟会采取速战速决，要求英国尽速提出“退出文件”，起动
退出机制；再来，过去欧盟为了维持欧盟的完整性，处处放软身段慰留英国在欧盟，但在
公投结果出炉后，欧盟高层与欧盟主要领导国皆不约而同地在公开场合表示“希望英国快
速退出，让欧盟尽快恢复稳定”，决定“去英，求稳”。欧盟这种“求稳”策略，无形中
亦会增加英国的谈判压力；最后，欧盟用“退出就退出”来界定对英国脱欧的立场，充份
展现欧盟“接受事实，向前看”，以及不让英国脱欧影响欧洲统合动力的决心。同时，欧
盟27国在最近几周密集会议、交叉会谈，全心聚焦经营欧盟，让Brexit问题成为英国内部
问题，使Brexit对欧盟的影响降到最低。
但解铃还需系铃人，问题还是得回到英国的退出计画。在后脱欧时期，想要尽快恢复正常
生活的老百姓，以及想要重新布局英国投资的企业家们，心中最关心的事情不外乎就是
Brexit什么时候会发生？有没有时间表？这些问题的答案都在欧盟条约第50条“退出条款
”。
▎ 退欧三大程序： 告知、谈判、终止
根据欧盟条约第50条“退出条款”，任何想要退出欧盟的会员国都必须遵照第50条所规定
之三大程序——告知、谈判、终止——办理退出手续：
在第一步骤，决定退出欧盟的会员国必须先将其退出意愿“告知”欧洲高峰会（
European Council）。知会之后，双方进入谈判程序的第二步骤。根据欧洲高峰会的指示
，欧盟理事会（Council of the EU）会任命一名欧盟谈判代表与拟退出会员国谈判退出
细节，并签订协定以界定该国与欧盟的未来关系。这项协定将由欧盟理事会代表欧盟，以
条件多数决（QMV）经欧洲议会同意后，决议通过。
最后一个步骤则是终止程序。在英国与欧盟顺利谈判签订“退出协定”后，欧盟所有条约
将会即刻失效，但如果“退出协定”难产，两年时间一到，如果双方并未达成延长谈判的
共识，英国可以直接要求停
止适用欧盟所有条约。这项“2年自动终止条约适用”机制，会有很大后遗症，因为如果
有许多项目未完成谈判就贸然结束谈判，宣布终止条约关系，那么英国与欧盟的未来关系
将不清不楚，届时全球金融恐怕会再经历一次地震。
▎ 内忧不断：英国的下任首相在哪？
退出条款虽然简易地列出退出欧盟的三大程序，但每个阶段都还有细腻的时间哲学，环环
相扣的时间安排，让人感受英国脱欧的时间好像不可能落在今年或明年。
首先最暧昧的是“告知程序”的时间点。欧盟的退出机制是一种“自愿退出”机制，其精
神在于“尊重主权国家意志”，因此纵使某会员国做了明显违反欧盟基本精神的行为（例
如：波兰政府限制宪法法院功能与侵犯媒体自由，已违反欧盟法治国原则），或某会员国
采取不合作政策而导致欧洲政策难以推行（例如：欧盟东欧会员国以财政困难等理由，拒
绝执行欧洲执委会的难民配额政策，使得难民问题陷入困境），欧盟都不得为了报复、抵
制或不信任某会员国，强制勒令某会员国退出欧盟。
总而言之，只有在会员国自由意志下，并根据各国宪政程序通过退出欧盟的决议，并知会
欧洲高峰会后，欧盟才得以启动退出机制，受理退出案件。换句话说，英国脱欧公投的结
果，虽然是赞成脱欧，但这并不等于脱欧成功，也不等于正式启动退出机制，因为截至目
前为止，欧洲高峰会仍然还没收到英国官方的“退出欧盟意向书”。
很明显地，在“自愿退出机制”的规范下，退与不退的发球权都在英国手中，欧盟完全处
于被动；亦即，如果英国不表示退出，那欧盟就无从审理。就目前的情势来看，英国要完
成第一阶段“告知程序”的时间，还是个谜，有两个点值得观察：一、下任首相是谁？二
、英国国会对脱欧的意向。
脱欧公投后的保守党正陷入新首相难产的窘境，也因此提交“告知文件”的时间令人难以
捉摸。玩火自焚的首相卡麦隆没有承担英国退欧历史罪名的勇气，不愿在第一时间由他亲
自向欧盟递交“退出欧盟意向书”，反而是逃避式地、技巧性地宣布辞职，打算由继任首
相来启动退欧程序。
卡麦隆给自己三个月的时间，来物色继任首相人选，因此希望在今年10月产生新政府。而
疑欧阵营的强森日前遭脱欧战友戈夫（Michael Gove）背叛，背后捅刀，狼狈地被迫宣布
退出首相选举；上周在经过第一轮淘汰赛后，最终出线的两位候选人，是留欧派的现任内
政部长德蕾莎．梅伊（Theresa May）跟脱欧派的能源事务大臣利安德莉亚．李德森（
Andrea Leadsom）。
然而，英国国会才是通过“告知文件”的重要关卡。不管是谁继任首相，都必须经过英国
国会这一关，才能够执行其脱欧或留欧意志。悉知，公民投票是人民参与政治表决的方式
之一，但通常不具有法律约束力，仅拥有咨询性功能，在英国也不例外。英国是一个标榜
“国会主权”的国家，国会拥有至高无上的权威，得以制定或变更任何法律与政策；换句
话说，在决策过程中，英国国会拥有绝对的权威与自由，不受任何因素影响。
理论上，留欧势力占上风的英国下议院是可以拒绝接受脱欧公投结果，而让英国继续留在
欧盟，化解目前纷纷扰扰的局面。但是，不容忽略的是，英国也是一个标榜“民主至上”
的国家，所有合乎民主程序的政治结果都应该被尊重，这当然包括这次由3280多万英国人
热情参与的脱欧公投。是故，卡麦隆首相亦呼吁英国人与英国国会，应该接受脱欧公投结
果，以示尊重民主政治，以及维护英国优良的民主传统。由此可见，英国国会的态度如何
，将是另外一个影响英国脱欧时间的重要因素。
▎ 繁冗复杂，退殴谈判至少要七年
谈判阶段是最花时间的退欧程序，也是最难掌握的阶段。欧盟条约第50条虽然默认两年的
时间来完成英国与欧盟的退出谈判，但两年的时间应该是不够用的。举例而言，格陵兰（
Greenland）在1982年与欧盟谈判脱欧，前后花费了三年时间才在1985年才完成所有程序
；一个人口大约只有5万人，唯一产品是鱼类的格陵兰就得用三年的时间来完成脱欧谈判
，那拥有6500万人口，经济与欧盟紧密融合的英国，要以两年的时间完成脱欧谈判，那是
完全不可能的。
但英国脱欧谈判之所以费时，也不只是因为其国家之大，与欧盟合作过于紧密而已。欧盟
本身复杂的政体亦是让所有国与国的谈判加倍耗时又拖泥带水的原因之一。
从欧洲层面来看，“谈判程序”进行的快与慢，受制于欧盟复杂的政策结构，以及因应而
生的三大谈判结构，亦即英国、欧洲执行委员会（European Commission）与欧盟27会员
国。原因在于，欧盟政策分为“共同体化政策”与“政府间合作政策”——前者是指由欧
盟主导的政策，其精神在于“会员国充份让渡主权给欧盟，由欧盟制订相关的共同政策，
这些共同政策对会员国具有约束力”，会员国若不遵守，就属违法，会受到欧盟的处罚；
后者则指由会员国主导的政策，这些政策包括外交、安全与防卫等涉及主权核心部份的高
阶政治（high politics），是会员国不愿意让欧盟插手管理的高敏感性政策。
未来英国与欧盟的脱欧谈判内容，最起码有两条轴线，一为“共同体化政策”的谈判，二
为“政府间合作政策”的谈判。很明显地，“共同体化政策”的谈判比较单纯，只要欧洲
执行委员会同意即可，例如共同农业政策，因此所花的时间应该比较少；而“政府间合作
政策”的谈判就比较复杂，因为27会员国各有各的国家利益考量，因此这个部份的谈判是
个挑战，要花的时间比较多。
譬如，欧盟会员国共同推展的“A400M长程战略运输机”，从运输机的研发、试飞、定价
与行销皆由参与该计划的会员国（包括英国）一手包办；有鉴于此特殊性，当欧盟要与第
三国签订外交、安全与防卫协定时，就必须经过会员国的同意才可以签署与施行。如果英
国脱欧后，仍然想要继续参加A400M计划，那就必须再与其他27个会员国重新谈判，英国
能不能继续参与？参与的条件如何？都需要冗长的谈判时间才能确定。
除此之外，在其他由执委会专属负责，但必须辅之以“政府间合作途径”才能确定内容与
执行方法的政策（如：反恐合作、人权条款），也同样会让谈判变得复杂。根据欧洲高峰
会主席图斯克在今年六月初，于公投前预警跟估算的，英国的谈判，至少需要五到七年！
▎ 不适用“挪威模式”，英国骑虎难下
英国与欧盟要谈判的核心议题不外乎是“内部市场法规”的适用问题，而欧盟内部市场的
内容包罗万象，到底有多少需要谈判的内容，谁也说不准。有人建议，英国可以采取“挪
威模式”与欧盟建立内部市场关系，这当然是一个省时、省力的合作方案，但未必合乎英
国利益。
悉知，挪威是“欧洲自由贸易协会”（EFTA）的会员国，该协会于1994年与欧盟签订“欧
洲经济区域协定”，建立一个融合两大经济组织的“欧洲经济区域”（EEA）；在此架构
下，挪威同意完全接受欧盟内部市场法规，并且承诺放弃决策参与权，也就是说，欧盟制
订的内部市场法规，挪威必须完全照单全收。
英国脱欧之后，如果能够委屈求全，接受放弃内部市场决策参与权的条件，那就能够像挪
威一样，享受人员、商品、劳务、资金四大自由流通的内部市场，在这种情况下，英国与
欧盟的谈判时间预计会缩短很多。不过，英国至今仍以大英帝国的光荣傲视全球，爱面子
已经是大不列颠人的习惯，尤其在整个脱欧宣传中，脱欧派主打的就是“从欧盟夺回主权
”，因此这种“零决策权”的合作条件，恐怕只是自打嘴巴。
其实，英国所要的内部市场合作办法，在脱欧公投期间，强森已经说得很清楚了，他说：
英国脱欧后，英国人与英国劳工还是可以自由地前往欧盟会员国居住、求学与就业，但整
场脱欧宣传中，强森却不断强调英国需要限制欧盟移民进入英国。这种“英国本位主义”
的说词完全显露强森高傲的作风；在其他27会员国眼中，这是不公平的要求，也是不平等
的待遇，特别是罗马尼亚、保加利亚等东欧会员国更有一种被歧视为“二等公民”的感觉
。强森这种内部市场战略，是一种“只享权利，不尽义务”的搭便车心态，欧盟27国是不
会接受的。
在完成脱欧程序之前，英国与欧盟的关系将进入“尴尬时期”：英国仍是欧盟会员国，但
却是一个逐渐被边缘化的会员国，其在欧盟的影响力将会渐渐减少，最后变成“欧盟内部
植物人”，可运用的手段大幅受到限制。就算有人认为现在英国掌控发球权，可以拿公投
结果要胁欧盟，但疑欧主义者如果不调整谈判策略，那人员自由流通问题将成为英欧谈判
的主要障碍因素之一，届时，英国只会骑虎难下。