【今天广州南方都市报评论版／撰文：廖元豪 台湾政治大学法学院副教授】7月14日
，因涉嫌受贿，台湾高等法院法官陈荣和、李春地、蔡光治及板桥地方检察官丘茂荣
等被台北地方法院裁定羁押禁见，随即台湾高等法院院长黄水通辞职，台湾司法院院
长赖英照亦向马英九提出辞呈并获通过。
此案立刻被台湾媒体称为“史上最大司法官贪渎案”。在岛内各界呼吁台湾加快
司法改革的声音中，有一种声音力主应进一步提高台湾的司法独立性。然而，台湾司
法腐败真是因为司法不够独立吗？
在台湾，由于长期的政治干涉专业，许多人对各种“独立”组织，有着不切实际
的遐想。对于各种政治、经济、社会的问题，很容易归因于主管机关不“独立”，进
而幻想以一个独立、自主、去政治化的机构来解决问题。在此同时，却污名化了“政
治”，也美化了“独立”！
在“独立”的大旗下，司法要独立、媒体监理要独立、公共电视要独立、肃贪机
关要独立，甚至公共性极强的“教育”也被认为应该杜绝“政治黑手”。当审判不公
、公务员受贿、媒体乱象、教科书内容不妥、公共广播电视集团内部斗争时，就有一
种声音说“都是政治干预的错”，所以应该“强化独立性”。反之，如果“行政院”
、执政党甚或“立法院”对这些乱象表示关切，或要出手整顿，就很容易被说成“政
治黑手”介入。
然而，去政治化真的就能解决问题吗？为什么可以容许一种“权力”，排除政府
的监督，以独立之名不向公众负责？当这些“独立”的组织乱搞，做出不合公众期待
的事情，又能怎样处理呢？
台湾司法乱象丛生
就以一般被认为该享有最高“独立”的司法体系来说，台湾民众、学界，甚至政
治人物，早就对它有着诸多不满。让人诟病的现象不胜枚举。例如：同样案件碰上不
同的法官、检察官，会有截然不同之结果，让人觉得诉讼似乎在赌博；各种诉讼程序
往往拖延经年，相同的争议点在不同审级反复拉锯；许多检察官起诉草率，或在侦查
阶段动辄以“缓起诉”逼迫无辜被告认罪；行政法院总是过度尊重行政机关，驳回人
民的诉讼，因此被称为“驳回法院”；许多新颖、专业的法律案件，法院却做出令专
家跌破眼镜的外行判决；最需要司法保护的弱势群体，鲜少获得胜诉判决……至于不
肖司法人员与贪腐的警员、议员、黑道人物勾结的极端案例，更是令人震惊。
许多人以为民主化、现代化的台湾早已应该摆脱了这种现象，但最近却又在新闻
事件中闹得沸沸扬扬。这些现象，有的是众所周知，有的则是圈内人心知肚明，但却
一直没有人有胆子去整顿。
民众不禁要问：台湾争取司法“独立”不是很多年了吗？现在应该够独立了吧，
怎么还有这么多问题？司法体系在台湾，受民众信任的程度并不高，而相信司法公正
的比率，甚至曾低于10%。公众信任度这么低的司法，怎能担当“正义最后一道防线
”的功能？人们如何能将无法解决的争议，诉诸这个不受信赖的机关来裁决？这样的
体制，就算做出了裁判，有人会真正服气吗？
这么严重的问题，鲜少看到台湾政府部门认真地去思索、处理；也没看到热爱直
接民主的公投倡议者，用公投来对付千疮百孔的司法。其中很重要的原因，就在于政
治人物不愿意硬碰硬，去处理任何与司法人员(包括检察官与法官)有关的事务，以免
被指控为“干涉司法”、“黑手深入司法体系”。这些年来的改革，大致上都只在“
维护司法独立”，而非“提升司法质量”或“监督司法滥权”。前述提出的问题，几
乎从未出现在媒体报道的焦点中，也很少成为司法改革的优先项目。
然而，司法独立只是手段。它是为了达成服务人民，维护法治之目的。如果没有
一个良好完善且令人信任的制度，“独立”只是增加滥权的机会而已。法界人士大概
都同意，政治的直接、不当干预，在台湾解严以至于政党两次轮替之后，大致已烟消
云散──“法务部”及“司法院”对于检察官与法官的办案，早已不敢囉唆。因此现
在拼命讲“独立”，其实颇有乱打稻草人的味道。如何防止个别司法人员怠于职务或
滥权，怎样改变目前运作不甚理想的司法制度才是当今重点。
而要达成改善台湾司法的目标，不是靠“去政治化”，是要靠着良好的政治规划
与政治魄力才能做到，畏畏缩缩不敢碰司法制度，懦于处理司法人员的话，根本不可
能让司法朝向服务人民的方向发展！
司法独立被无限上纲
“司法独立”在台湾已被无限上纲，扩张到完全没有道理的地步。台湾“宪法”
只规定“审判独立”以及法官的“身份保障”。审判独立系指个案的专业审理不受干
涉，但依然要“依据法律”。而法官的终身制虽然是“宪法”明定，但“宪法”第81
条同时也规定法官“非受刑事或惩戒处分或禁治产之宣告，不得免职。非依法律，不
得停职、转任或减俸。”亦即法官若受惩戒处分，仍可免职；若有“法律”依据，仍
可停职、转任或减俸。依此，“司法院”作为最高司法行政机关，当然可以而且应该
针对有违法失职之虞的法官，进行惩戒或其他纪律处置。
至于功能、角色其实与法官有相当差距的检察官，还受到独立光环的照耀，就更
奇怪了。台湾“宪法”有关司法的规定，整章均只论法院与法官，与检察官并无关联
。检察官的身份保障与职权独立性，只是法律、政策所赋予。
还有个怪异制度：在台湾现行制度下，法官与检察官的人事调动，都有很大部分
要由“同侪自治”的机制来处理。也就是说，法官的升迁、检察官的调动，是司法官
社群内部关门决定。“法务部长”、“司法院长”的决定权都相当有限。“宪法”上
有“地方自治”、“大学自治”，但从来没有“法官自治”或“检察官自治”的原则
：司法官的位置是公共名器，除非有宪法规定或重要的政策考虑，岂可内部私相授受
？政治部门的“撤手”，其实不是尊重司法，而是玩忽职守。
更重要的，除了“人”以外，“宪法”对于司法制度大致是留给政治部门来处理
的。要不要实行参审或陪审制度？怎样减少最高法院一再发回重审而不自为裁判的陋
习？是否让优良法官尽量留在一审？法官是否应定期接受评鉴、考核、训练？行政法
院对败诉却赖皮的行政机关，难道不该有更有效的强制执行制度？诸如此类的制度改
革，虽然会涉及现有法官的升迁、官威、工作量，但与宪法上的审判独立全然无关。
这是政治人物应该认真去处理的。尤其“司法院”在司法行政部分，其实是首长制。
“司法院”院长对于司法制度，具有一言九鼎之分量。他完全没有理由把“司法独立
”、“法官自主”当成咒语，当作不作为的借口。
台湾的现行制度，其实是比世界大多数地区更能确保“独立”。审判独立虽然是
普世原则，然而在司法行政与政策上，绝大部分国家都是由政治部门来解决。美国法
官不是选举产生，就是政治任命，确保了起码的政治负责性。而法院内部事项以及诉
讼程序虽然由法院自主，但司法政策百分之百由议会与行政首长来处理。大陆法系的
德国，司法行政与政策均由内阁掌理：司法部管普通法院，劳工部管劳工法院，内政
部管行政法院……鲜少听说哪个地方如台湾这样，专门设一个“司法院”来掌管司法
行政。
由“司法院”掌管司法行政，拟定司法政策，那也可以。然而“司法院”在这方
面做得好不好，谁来监督？相比之下，同样拟定政策与执行的“行政院”，其官员必
须上“立法院”备询，“行政院院长”还是由“总统”任免的。行政官员做错事，可
能有公务员惩戒，且部长、院长得等著挨舆论的骂、上级的刮，还有“立法委员”的
吼。政策说服力不够，预算可能要被删，法案可能会被退回。
然而，法官乱判一通，不用被惩戒，“司法院院长”也都无须到“立法院”备询
。在这样的结构下，谁有“改变”的意愿及动机？行政官员讨好“人民”唯恐不及；
司法人员却可以不把付他们薪水的纳税人当老板看。独立？独立就是割据，就是坐地
为王？
司法界如何才能负责？
其实，台湾“司法改革”从1946年以来，就一直在法官、检察官的“抵抗”下走
得很辛苦。当年制定1946年“中华民国宪法”，是要把国民政府时期的司法体制，大
幅改成类似美国的体制。尤其最高法院要被裁并，“司法院”将成为类似美国联邦最
高法院的审判机关。然而，这样的更动，遭到既有最高法院法官的强烈反弹。结果，
即便是“专制独裁”的蒋中正政权，也只能顺着他们的意，让这套老掉牙的制度，一
直延续到台湾。
在2000年之后，翁岳生先生担任“司法院院长”，看到了这套制度的问题，也有
心作调整。因此在陈水扁的支持下，召开司法会议，集合台湾著名的法界领袖：司法
人员、律师与学者，共同草拟出一堆改革方案。大法官也做出了释字530号解释加持
，要求“司法院”体制应该照“司法会议”的结论去改。然而这么强烈的政治与法律
力量，仍然改不动这套体制。主因就是检察官与法官的反弹。这个体制惰性之强，可
见一斑。毕竟，在一个民主化、法治化的政治体制，司法权的力量是不可忽视的。然
而结果也变成：要改革这群司法人员，却要得到他们的同意？用台湾的话来说，这正
叫做“请鬼拿药单”。
美国也分别吃过“独立”与“负责”两个大梦的亏。美国传统观念上，认为检察
官是“执法权”的一部份，没有独立的身份保障。但当年“水门案”，尼克松总统有
涉案嫌疑，而检察官要办他，于是他就连续免职了两个司法部长与一个特别检察官。
这场“周六午夜大屠杀”(Saturday NightM assacre)，吓到了美国人，于是设计出
一种“独立检察官”，可以享有有限度的独立侦查权与身份保障。
然而另一场梦魇产生了：当初被任命去调查克林顿总统弊案的独立检察官斯塔尔
，完全不顾舆论、民意的要求，一意孤行穷追猛打克林顿。4年后花了数千万美金，
结果只揭露了克林顿与女实习生的婚外情八卦。所有的监督机制，在独立检察官身上
通通失效：“独立”的光环太亮了，体制内没人敢真正认真地对付他──即使司法部
长依法有权以独立检察官滥权为由而免职。所以，经过这两场大戏，美国还是选择走
回老路：让检察官回到受监督、控制的体制。因为“独立”又有主动侦办权的检察官
，实在太可怕了。
当然，要司法部门“负责”，会碰到一个难局：如何区分“负责”与“干预”？
如果“上级”或“立委”有权力考评检察官、法官的绩效，那他们会不会动辄揣摩上
意？会不会忽视法律的规定而草菅人命(或是轻纵不法)？尤其在政治威权阴影犹存，
亲友温情游说不断的华人社会，谁敢担保诉讼当事人及利害关系人不会对“上级”施
压(尤其是碰到敏感案件)？施压了之后，法官虽然有终身职保障，但真的挺得住吗？
而且，在不同的地区或许有不同的环境需求。台湾、美国，或其它法治较上轨道
的地方，政治直接对司法施压的几率相当低。任何一个胆敢关说、施压的政客，一旦
被“爆料”，就会付出极严重的政治代价。而法官、检察官，在政权经常可能轮替的
环境中，也没有必要顾忌任何一个政党。因此，除了独立之外，人们更关心司法的素
质、效率与公平。然而，如解严前的台湾，或是欠缺政治透明化、民主化的地方，恐
怕还是要有适当的机制去确保司法人员能够秉持良心与专业，而非政治压力来办案。
在赖英照“院长”辞职后，马英九必须任命新的“司法院院长”。又有人反射地
说“不要政治黑手”这种似是而非的话。在我看来，这就是没有看清楚台湾的脉络与
需求。如果司法的终极目的是为民服务，而现在的司法又在制度上令人民失望，那么
我们真正需要的是有效而坚定的政治力量。干净的政治之手，请伸进司法体系改革，
然后让全体民众监督、评论，并用选票来评价政治的改革。这个时刻，应该请“司法
院”院长、“总统”，以及“考试”、“监察”、“立法”、“行政”四个院共同努
力，重塑台湾司法制度，许台湾人民一个完善公正值得信赖的司法制度。
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