太平洋岛屿国家》大梦初醒？澳洲援助太平洋岛国政策变化中
林廷辉／台湾国际法学会副秘书长
在2019年9月所罗门群岛与基里巴斯与中国建交、与台湾断交后，许多外交界纷纷探讨，美国与澳洲在太平洋上的影响力是否已经退却？根据美国“美中经济与安全审议委员会”（U.S.- China Economic and Security Review Commission）在2018年《中国交往太平洋岛屿：对美国的意涵》（China’s Engagement in the Pacific Islands: Implications for the United
States）的报告统计，即使中国在近年来对太平洋岛国的贸易量有增加，但在整体的观光人数上，澳洲人一年前往太平洋岛国旅游高达63万人，新西兰人也有将近45万人，至于中国观光客大约是14万人左右，也就是说，纽、澳观光客仍占有过半的数量；再以域外国家提供太平洋岛国援助款款量分析，澳洲在2006-2014年提供46亿4009万美元，也要比中国提供的17亿2900万美元来要高。
岛国“拉中制澳”，也会“拉澳制中”
可以确定的是，太平洋岛国即使对于澳洲的援助政策有诸多怨言，但对岛国来说，为了维持岛国的主体性，运用某一域外势力打击另一域外势力，成为外交谈判上的筹码，这种作法在国际政治上司空见惯，换言之，所罗门群岛或扩大至美拉尼西亚群岛的国家们，即使与中国交好以对抗澳洲，但也希望澳洲维持在区域内的影响力，制衡中国势力在区域与岛国内过度膨胀。
至于岛国关切的气候变迁，澳洲在2019年也宣布未来五年将提供5亿澳元，提供太平洋岛国应对气候灾难复原建设，延续澳洲在过去四年提供3亿澳元投注在气候变迁的计画，澳洲“国际开发与太平洋事务部”部长霍克（The Hon. Alex Hawke MP）在2020年2月19日于第七届“澳洲援助会议”（Australian Aid Conference）的演讲便提到，澳洲在未来不仅考虑到国际开发，也考虑到外交与国防方面的布局，对于未来澳洲政府新的开发政策，霍克提到了某些优先处理的议题。
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右起：本文作者、澳洲“国际开发与太平洋事务部”部长，自由党国会议员霍克（The Hon Alex Hawke MP）以及澳洲前自由党国会议员Hon. Jane Prentice女士，目前也是澳洲援助政策专家小组成员之一。（图：作者提供）
澳洲政府内部存在辩论
首先，霍克提到了“印太”（Indo-Pacific），目前澳洲政府将眼光放在印太地区，不过东南亚国家与太平洋岛屿区域特性不同，澳洲当然也有不同作为，但霍克保证的是，即使外交部门内对此争辩，但作为业管太平洋事务的部长，霍克坦承是比较偏向太平洋岛屿的，其主要理由包括：
1. 太平洋是澳洲所处之地，是澳洲人居住的地区，家庭也在此，太平洋是澳洲的后院，澳洲原住民族与美拉尼西亚（Melanesia）人之间有历史与文化上的义务，这是超越金钱的；
2. 澳洲政府在今（2020）年将投入14亿澳元在太平洋上，是目前澳洲历届政府投入资金最多的一年，这是澳洲莫里森（Morrison）政府提出“走近太平洋”（Pacific Step-up）第二年，这些资金将用澳洲邻邦经济成长与社会发展领域。
3. 澳洲已铺设完珊瑚海（Coral Sea）的海底电缆，电缆线从所罗门群岛首都荷尼阿拉（Honiara）到巴布亚新几内亚首都莫士比港（Port Moresby），改善网络系统，有助岛国人民上网便利；澳洲已投入20亿澳元协助岛国高品质的基础建设，包括社会与环境建设、保安、就业人力训练等，特别是太平洋岛国的季节性工人，目前有超过800多名的岛民在澳洲打工。
霍克强调，现在澳洲不单单仅以“政府开发援助”（ODA）的角度来看待太平洋地区，更多的是跨部会的整合。
至于在东南亚地区，澳洲则是要强化开发与安全伙伴关系，澳洲在去年花费了10亿澳元，协助东南亚的人道救援与打击跨国人口贩卖、东协澳洲智慧城市倡议等，今年7月开始，新的东南亚经济治理与基础设施将协助东南亚国家进行经济改革，“澳洲国际农业研究中心”也将提供Meryl Williams Fellowship，协助印太地区的女性从事农业研究。
至于与接受援助伙伴国之间的关系将现代化，例如与巴布亚新几内亚的关系就建立在“全面战略经济伙伴关系”底下，不仅关心发展、预算支持、治理，更关心健康、教育、安全等，澳洲也愿与其他国家合作，例如中国、印度与印尼，也会与传统的伙伴国合作，包括新西兰、美国、日本、欧盟、法国、英国以及加拿大等；澳洲也与印尼建立“全面战略经济伙伴关系”，未来这个伙伴关系的模式，也是莫里森政府与东南亚国家交往的架构。
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澳洲政府在今年将投入14亿澳元在太平洋上，是目前澳洲历届政府投入资金最多的一年，这是澳洲莫里森政府提出“走近太平洋”第二年，这些资金将用澳洲邻邦经济成长与社会发展领域。（AP）
澳洲援助岛国政策正在锐变？
十多年来，澳洲投注在太平洋岛国的援助金额不小，但却在某些重大议题上，反而得不到
太平洋岛国的支持，例如2006年日本仍是“国际捕鲸委员会”（IWC）会员国时，便曾提出
解除商业捕鲸禁令的提案，由于包括所罗门群岛、瑙鲁、图瓦卢等国太平洋岛国虽向澳洲
保证反对日本提案，但在投票行为上却支持日本，即使日本提案并未过关，已有澳洲媒体
探讨何以澳洲对太平洋岛国的外交工作失败；再者，2006年斐济政变，澳洲对军政府亦束
手无策，制裁斐济结果反倒使斐济更加亲中，中国趁隙而入，大举攻占“美拉尼西亚”各
国据点，而当澳洲惊觉自家后院已到处是中国招牌，中国企业与劳工进驻，再加上“一带
一路”副线拉到斐济，澳洲也挡不住所罗门群岛在外交上选择与中华人民共和国建交，澳
洲内部又破获多起中国间谍案，2019年PIF峰会上，澳洲总理莫里森与岛国因气候变迁议题针锋相对，年底又爆发“王立强案”，更加说明澳洲该是改进援外政策的时候了。
但澳洲过往对太平洋岛国外交的失利，其根本因素是来自于援助款不够？还是澳元无法与人民币竞争？澳洲因此将抽离对太平洋岛国的援助资源，转而投资到其他地区？特别是东南亚地区，还是挹注更多资金到太平洋岛国？这些问题早已在澳洲引起一番辩论，也因此，前述霍克的演讲就非常重要，因为他的说法正代表着澳洲对太平洋地区的承诺。
显然，澳洲并没有放弃太平洋岛国，反而要加码太平洋岛国，首先是今年度14亿澳元的承诺，再加上气候变迁领域五年5亿澳元，一年平均1亿澳元，总共15亿澳元的援助款，远远高于其他国家，如果又将重心放在“美拉尼西亚群岛”，那这块大饼将会再次吸引太平洋岛国的关注，反观中国在没有新冠肺炎疫情发生之前，国内经济成长就已停滞，其经济发展模式又不适合岛国微型经济，再加上彼此间仅有“利益”，而没有澳洲原住民族与岛国人民之间社会文化与家庭之间的联系，因此只要澳洲能“尊重”岛国，过去到国对澳洲的负面情绪很快就会翻转。
澳洲援助连结“印太战略”
不过，霍克演讲中特别强调，因为他是业管太平洋事务的部长，当然就偏向太平洋岛国，但也承认澳洲政府内部，特别是澳洲外贸部内部的争论不休。澳洲当然意识到东南亚与南亚的重要性，即使霍克没有明讲，但已经点到“印太”，显然澳洲的援助政策将从“印太战略”的观点出发来分配资源；
再者，所谓ODA不仅仅是要做原本的援助事业，这当然涉及到社会与经济发展的层次，更重要的是配合澳洲对外整体布局，讲白了，ODA并非是澳洲的慈善事业，而是要放在澳洲整体的外交、国防布局来运用，这就可以完整说明霍克在演讲词说不断提及“印太”两字，但又一直保证既有的援助承诺还是会继续的原因。
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澳洲并没有放弃太平洋岛国，反而要加码太平洋岛国，首先是今年度14亿澳元的承诺，再加上气候变迁领域五年5亿澳元，一年平均1亿澳元，总共15亿澳元的援助款，远远高于其他国家，如果又将重心放在“美拉尼西亚群岛”，那这块大饼将会再次吸引太平洋岛国的关注。（http://www.micahaustralia.org/）
最后，澳洲与其他传统伙伴国之间的关系，会比过往采取更为积极的态度与澳洲合作，由于“印太”地区虽然从第二次世界大战后非自治领土独立许久，但背后仍有区域外强权的影子，因此，澳洲也体验到单靠自身的力量，无法顾全整个太平洋地区，澳洲包括霍克等官员，认为中国在区域内的行为不守规范，澳洲也只能透过与其他传统伙伴国的结盟，迫使中国进入援助工作的“游戏规则”中，只不过，中国常常以并非“经济合作暨发展组织”（OECD）会员国，表示自己无须接受OECD援助规范。
对澳洲来说，太平洋和东南亚的动荡，都将影响澳洲的安全与稳定，更麻烦的是当区域内
出现不受规范的强权，对澳洲各个层面来说都是威胁，作为“印太”中重要的行为者，相
信澳洲将会投入更多资源，藉以维持其在太平洋区域内主导地位，但也将配合美国“印太战略”，强化在东南亚国家，特别是印尼的布局。澳洲是两大洋（印度洋与太平洋）联系的枢纽，与日本分别掌控西太平洋一南一北，进入太平洋“核心”海域的门户，“走近太平洋”是澳洲重整其在太平洋影响力的契机，与太平洋岛国加强对话、接触、共同面对挑战与解决问题，接下来澳洲对太平洋岛国新的经营模式与效果，将会决定区域内政治权力分配结果。
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