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日中建交五十周年──濒临解体的七二体制
新闻来源:思想坦克
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今年是日中建交五十周年（也是日本不承认中华民国的五十周年），面对这个重大日子，
我们看到先前在日本的文化庆祝活动，日本方面的最高出席者为前首相福田康夫，中国驻
日使馆也有相应活动，但也就是这样而已。根据媒体报导，日相岸田文雄已经公开表示，
不会出席预计在9月29日举行的“日中邦交正常化50周年纪念仪式”。这个日中关系现在
的状态可想而知。
现在更可能的发展是，日本大概不会有太多人注意日中建交五十周年的庆典，但可能更会
关注其庆典前两天（9月27日）所举办的前首相安倍的国葬仪式。一个亲台前首相不幸遇
刺身故的葬仪，大大超越了日中建交半世纪的重要纪念活动，是否预示了当年沿着日中建
交所铺设的国际安排，有可能会走入历史了呢？
在冷战时代达峰，但在后冷战却起伏跌宕的日中关系
日本与中国的建交过程，就是个冷战期间战略典范出现转移的时代产物。1971年七月美国
总统尼克森宣布计画于1972访问中国，就是个让日本心生战栗的“尼克森外交冲击”（
Nixon Shock）。认为美国将出现战略剧变，要放弃与中对抗政策，东京担心日本在对中
政策会因此被孤立，开始急忙改变与中国关系，反而在1972年抢先美国一步与中国建交。
之后的发展，先是在1978年签署新版日中和约，取代了1951年的日华和约，处理了日中的
二战问题，日中关系并在1980年代达到高峰。当时中国与美、日同样是对抗苏联的同盟，
中国领导者邓小平还主张改革开放，中国也在当时的胡耀邦、赵紫阳主政时代经历一段到
今天来说都是最开明与开放的时期。日本当时给中国的海外开发援助（ODA）源源不绝，
中国也将日本视为最重要的伙伴国家，日中关系不论从政府或是从民间来说，都十分融洽
。“日中友好”是琅琅上口的关键字。日本艺人喜多郎当时制作的“丝绸之路”系列，就
代表了当时日本官方与民间对中国态度。
但这个水乳交融的日中关系在冷战结束后开出现变化。与西方国家惊讶于天安门大屠杀，
并对中国的价值与政治发展开始存疑的态度不同，日本当时对中观感并未因天安门事件而
有重大影响。但是冷战结束后一连串事件，开始让日本怀疑中国是否愿意接纳日本。
日本经历第一次波湾战争时被西方国家指责的痛苦，开始改变自己对国际安全议题的消极
回应态度。但往往发现此举会被中国指控为军国主义复辟。也在此时，日中关系开始出现
历史议题、慰安妇问题、钓鱼台主权议题等在80年代鲜少出现的争议。前两者与二战时期
有关，后者则是牵涉日本的主权争端。日本发现二战结束五十年，甚至连二战后的冷战也
结束了，竟然日中关系还会被五十年前（当时）的议题所支配，好像日本二战后朝向和平
国家之努力全不算数。
日本在后冷战时代想要走出被西方国家指责为搭便车的恶劣印象，却被中国指控为军国主
义可能复辟。东京也发现中国会拿五十年前的二战议题对日本说教，但对日本二战后迈向
和平国家的所有努力置若罔闻。之后在1996还发生台海危机、核武试爆、以及即将回归中
国之香港人士欲强登钓鱼台等问题。这一切发展让原本融洽的日中关系在后冷战结束伊始
的90年代，出现变化。
之后进入二十一世纪，于已经出现变化的日中关系上，伴随着中国（和平）崛起，其经济
也在2010超越日本成为世界第二经济体。日本不再是亚洲的领头羊，必须面临中国来势汹
汹的竞争。在中国GDP超越日本的两年后，安倍强势回归为日本首相。面对中国，日相安
倍采取与当时美国总统欧巴马绥靖政策截然不同的作为，以竞争定位与中国的关系。这个
定位至今依旧被延续，并在2018年获得美国的背书后而变得更清晰。安倍当时是带着美国
，使其以竞争定位美中关系。
我们在此可以看到冷战结束后的90年代，是日中关系出现转折的关键时刻。但这个转折的
出现不是源自于日中互动，而是日中两国当时面对许多国内外情势作出反应后，所衍生对
彼此回应的结果。这些回应对彼此的互动产生了负面循环。值得注意的是，这些非针对彼
此关系与作为所出现的互动，会这么快将日中关系从水乳交融转向的互不认同，显示这个
分歧不仅牵涉到日中内部的政治价值，也与彼此对东亚安保体系的分歧认知有关。
中国认定美日同盟是限制中国的战略安排
冷战时代中美日三方是抗苏同盟，特别是在八十年代。美日同盟一边堵住苏联部署在鄂霍
次克海的军队，二方面也与中国紧密合作。但在冷战结束苏联解体后，中国就不再将美日
同盟视为盟友了。对中国来说，美日同盟只是对抗苏联的冷战产物，一旦苏联解体，美日
同盟就没有存在的必要，因此当1995年美国宣称会持续在东亚部署十万驻军，以及持续维
系美日同盟后，中国认为这个同盟的目的就是围堵中国，对其充满了敌意。当时美国还引
用季辛吉“美日同盟是约束日本再军事化的瓶塞”（cork in the bottle）想说服中国接
受美日同盟的持续存在，但北京根本不为所动。
中国不愿接受美日同盟，更对日本施压，希望日本“独立自主”扬弃美日同盟。这对日本
带来难以处理的难题。因为对日本来说，美日同盟不仅捍卫日本安全，更成为日本在二战
后处理外交与国安政策的基础。日本不仅不能抛弃美日同盟，面对后冷战时代充满不确定
的新局势，美日同盟更是确保日本在国际交往、发展国际合作的起始点。虽然在冷战结束
开始时日本曾有类似“日本可以说不”的声浪，但在1996前这个讨论基本已经完结，日本
政治菁英对于美日同盟的必要性已有清楚共识。因此当中共提出日本要独立自主于美日同
盟的期待时，实际上是要日本寻找一个新的的国际政策与安保战略的基础，日本对此是无
法接受的。
民主价值对日本对外关系的重要性经常被忽略
此外，民主价值对日本外交的重要性也常被外界低估。虽然日本不是高举民主价值在国际
上四处呼吁自由与人权的先锋国家，但日本在后冷战时代发现虽然苏联解体，但北韩变成
核武国家还承认绑架日人，但却坚不道歉与归还人质。中国不仅在台湾首次民主选举时发
动飞弹威胁，之后还不顾日本的劝阻执意进行核试爆，钓鱼台主权冲突也因中方对“保钓
”的纵容而日益恶化。中国在90年代更与新加坡的李光耀合作，高举亚洲人不合适发展政
治民主的“亚洲价值论”，以对抗民主价值。因此后冷战时代展现在日本面前的，是日本
周边反而充满更多的不确定性。在台湾与韩国还没完全民主化的90年代中期，日本似乎是
东亚唯一的民主国家。
当认识到与中国及北韩的冲突与政治价值有关后，日本一方面发现其是东亚唯一的民主国
家而充满了孤独感外，二方面也发现政治价值在国际政治的角色。因此2000年台湾出现的
民主化，对当时日本菁英的振奋可想而知。日本一方面发现其不再是东亚唯一的民主政体
，同时也认为民主台湾可以协助巩固日本的南邻，让日本可以更专心面对北韩的威胁。
除了民主对日本地缘政治的影响外，民主体制也是协助日本走出二战军国主义阴影的关键
，因此东京更不愿看轻民主的作用，因为这个价值已成为日本在战后得以重新站起并为国
际社会接受的定海神针。日本固然不会在国际场合高举人权民主与谴责独裁政权，但在东
亚如容许让一个新兴民主国家被独裁国家威胁甚至回收其民主，极可能代表日本战后被接
受并倚为基柱的政治价值将形同具文。对于习惯以现实主义定义的国家利益为圭臬的中国
政治菁英来说，这是个至今还无法充分感受的认知。
扎根于民间的台日关系，正开始开花结果
相对于在后冷战时代逐渐下滑的日中关系，台日关系在冷战结束后出现新机，在台湾的民
主化被确认后，更出现大步迈前的迹象。
与日中关系倾向于从上而下的官方主导不同，台日关系在1972年以后主要是透过民间的自
主发展。即便冷战结束后对深化台日关系居功厥伟的李前总统，他当时也是透过与日本“
国民史家”司马辽太郎的对话，打开了日本民间与官方对台湾的关注。
等到民进党上台后，对日政策也采取不一样的做法。针对牵涉二战期间的历史教科书议题
及其他等，民进党政府开始采取以民主价值为依归，并且要尊重台日当时的历史事实等立
场来处理。民进党政府当时强调包括对历史问题等，应基于对日本是个民主社会的信任，
要尊重日本社会的讨论，而非单方面对日本说教。这个举措为日后的台日关系开辟新空间
，并避免了许多重复性的争论回旋。
许多人会将台湾社会对311日本震灾的踊跃捐输视为日台民间关系发展的起点。日本民间
因此注意到台湾，日本的热情也受到台湾人民的涌泉以报，在你帮我，我挺你的互动循环
下，台日民间好感度屡创新高。但台日民间对彼此的好感在311地震前就已有相当基础。
相对于去年日本NPO对日人对中观感民调发现九成日人对中国没好感的结果，同一年台湾
驻日本代表处委托日本“一般社团法人中央调查社”针对日本民众进行对台湾之观感调查
，发现七成六日本人对台湾有好感。现在日本对中国与对台湾的态度，刚好与1980年代的
氛围相反。
现在台日关系在各方面的发展，正是建筑在这个相对坚实的民间基础上。更难能可贵的，
是这个基础的出现并不是因为经济利益之故，因为日中经贸交流还是比日台交流的数量大
很多。这是根据台日民间自身互动经验的结论，这个经验既有着战后的实际接触，近日更
开始含括台日在二战前的历史连带，这些新发展让台日民间关系开始有了与过去不一样的
历史深度。
七二体制正缓步出现改变迹象
今年传出日本考虑在日本台湾协会派驻防卫省官员，虽然这位自卫官不是现役军人，但却
是防卫省的现役文职官员，意义不可小觑。当时这个传闻发生前首相安倍不幸遇刺前。之
后的岸田文雄改组内阁，岸信夫也去职，改由另一位亲台派议员滨田靖一接任防卫大臣。
但八月的中国围台军演时，中国发射五枚飞弹落入日本专属经济区内，引发日本对中国强
烈抗议。北京此举不仅证明了安倍前首相所提之“台海有事就是日本有事”的先见之明，
也让日本更认为强化对台湾的安全事务布局极为重要，因此派任防卫省现役官员驻台就更
有理由了。
但派遣现役防卫省官员来台有另一层意义，据几位亲官方的日本学者私下表示，代表日本
有意逐步拆解对台湾的“七二体制”安排。1972年日中建交以及与在台湾的中华民国断交
，随之出现的是规范日台关系为民间关系，对彼此官方互动展开高度限制的新安排，这个
安排之后被台日关系的研究者简称为“七二体制”。
虽然“七二体制”对台日双方的官方交流设下极多人为限制，但以当时的情境来看，“七
二体制”却是首次主动思考如何在与中华民国断交后维系与台湾关系的作为。证诸之前的
断交史略，可以发现多是一旦与中华民国断交就是与台湾断绝关系，不再有其他安排。例
如法国在1964年与中华民国断交，但直到1978年法国才在台湾成立“法亚贸易促进会”来
处理台法的经济互动。意大利与中国在1970建交，但台义的非官方机构是迟于1990、1994
才成立。
相对于日本在发展与中华人民共和国外交关系时，也开始企划与中华民国断交后的台日互
动，因此在1972年9月29日与中华民国断交后，随即在同年12月1日成立具准官方性质交流
协会以处理台日实质互动，处理可说几乎是无缝接轨。因此就当时来看，反而日台断交在
过程上是有意图照顾实际需要，没撒手不管台湾的处理。但过了五十年后，当年这个处理
也渐与现实脱轨，因此有必要修正了。
日本“七二体制”的另一个意义，是把当时国际上“承认中华人民共和国代表中国，但未
承认台湾是中华人民共和国一部分”的立场，转化为在与中华民国断交后能延续与台湾关
系的具体措施。之后这个处理方式也为美国所沿用，但美国更青出于蓝，透过国会直接干
预的主动立法，出现《台湾关系法》，将这个行政规范给予更清楚的法律基础，也写下以
国内法规范与外国关系的前例。
在日中建交五十周年时刻，出现关系日台互动的“七二体制”可能会被逐步拆解，或起码
是调整。其所反映的日中关系与日台关系的变化、中国对日本从伙伴关系，变成威胁高于
合作的存在，以及台湾在日本国家计算的比重增加等，代表了1972年当时的国际环境在现
在已经出现了很本质的变化，导致当时的外交作为与战略估计会有调整的必要。
回顾1972年，不仅尼克森访中签署《上海公报》，让日本在受尼克森震撼后加速与中国建
交，当时也出现英国正式与中国建交（虽然英国在1950年就承认中国，但还是与台湾维持
领事关系直到1972年），加上前一年联合国通过2758决议案承认北京政府代表中国，国际
自此开始出现“一中政策”的标准范式。我们可以说，“七二体制”变成了不同于中国主
张“一中原则”的国际“一中政策”之滥觞。
因此当日本因实务需要与国际战略形势的新发展，而出现调整这个“七二体制”的意图与
作为，是否预示了过去五十年的国际“一中政策”体制，也可能随之出现变化呢？特别是
今年美国参院外委会通过的《台湾政策法》，有一节表示要修改《台湾关系法》的某些内
文。如果现在当美国对与“一中政策”相搭配的《台湾关系法》都可能出现修正，“一中
政策”体制在五十年后的今天会出现改变，就可能不会令人意外了。
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