美韩同盟的运行机制及其演变
文章来源：《当代美国评论》2019年第3期；
https://m.sohu.com/a/357520657_618422
韩献栋
中国政法大学国际政治系教授、朝鲜半岛研究中心主任
[内容提要]机制建设是同盟建设的重要方面。60余年来，通过一系列合作机制的构建，美
韩同盟已成为历史上关系最为紧密和机制化水平最高的同盟。美韩同盟的基本运行机制形
成于冷战时期的20世纪六七十年代。冷战后，随着国际和地区安全环境的变化以及美韩两
国安全战略的调整，美韩同盟及其运行机制也进行了相应的调整。由于受到政治力量左右
分化因素的影响，不同政府时期的美韩同盟机制的调整方向不同，在进步的卢武铉政府时
期美韩同盟走向弱化，在保守的李明博政府和朴槿惠政府时期同盟关系则前所未有地得到
了加强。文在寅政府执政以来，围绕韩军战时作战指挥权移交问题的推进，美韩同盟及其
运行机制再次进入了调整期，从而使美韩同盟在联合指挥体系具体将形成怎样的合作机制
等方面具有相当大的不确定性。
机制(制度)建设(regime-building)是同盟建设的重要方面，不少学者将同盟关系作为一
种制度或国际组织而进行研究。由于机制主要体现为一定的原则、规范、规则和决策程序
，因而具有稳定性的特征。伴随着机制的形成和运行，会产生相应的组织机构，衍生出小
集团层次的共同利益和利益共同体，从而会在同盟机制内部产生持续运行的动力和惯性。
因此，机制是否能够形成以及机制化水平的高低，对于同盟体系的运行与延续具有重要的
意义。
机制化水平、驻军规模和预算投入是观察和研判同盟体系走向及其强弱程度的三个主要指
标。而无论同盟关系是被强化还是弱化，都会对相关国家的安全政策和地区整体安全局势
产生影响。因此，这三个指标也是观察地区安全局势及其走向的重要着眼点，特别是像东
北亚这样同盟体系密布的地区更是如此。
美韩同盟已经存续了66余年。在这60多年的历史过程中，美国和韩国进行了一系列的同盟
机制建设，从而使美韩同盟成为历史上关系最为紧密的同盟。2017年，美韩两国政府同时
换届，川普政府和文在寅政府执政以后，美韩同盟出现了一些变化，双方不仅暂停、取消
和缩小了一些联合军事演习的规模，而且韩军战时作战指挥权的移交问题再次进入了两国
的政治议程，从而给美韩同盟体系的运行和管理带来了重大的影响，也因而引起了政策界
和学术界的广泛关注。对于如何认识和理解美韩同盟的这些变化，尤其是韩军战时作战指
挥权的移交将会给美韩同盟带来怎样的影响，本文将主要从美韩同盟的运行机制这一视角
予以观察和分析。为此，本文将对美韩同盟运行机制的形成、演变过程进行总结和梳理，
并展望美韩同盟机制的未来发展。
1、美韩同盟的法律基础、机构及体系
(一)法律基础
自1953年美国和韩国正式形成同盟关系以来，持续了66年的美韩同盟的法律基础主要有三
个，即1953年缔结的《美韩相互防卫条约》、1954年缔结的《美韩协议议事录》和1966年
缔结的《驻韩美军地位协定》。《美韩相互防卫条约》于1953年10月1日在华盛顿签署，
1954年11月18日开始生效。该条约的签署和生效标志着美韩同盟关系的正式形成。该条约
由前言和六条正文构成，最主要的特征有两个方面：一是规定了美韩同盟的防御性，条约
的前言和第二条都明确表示美韩两国为了防御外部的侵略而相互合作；二是条约没有有效
期限的规定，条约第六条明确规定条约将“无限期”(indefinitely)有效，任何一方在照
会另一方一年之后可以终止条约。条约的缔结为美韩两国在军事安全领域的合作提供了基
本的法律基础和框架。为了推进该条约的具体实施，美韩两国经过数个月的磋商之后于
1954年11月缔结了《美韩协议议事录》。该“议事录”由正文和A、B两个附录组成，正文
主要规定了双方进行合作的意愿和相关政策，附录A和附录B分别规定了双方在经济和军事
领域将采取的合作措施。其中，正文第二条规定，“在联合国军司令部负责韩国防卫期间
，韩国军队的作战指挥权由联合国军司令部掌控。但在美韩两国的相互或个别利益发生变
化，经过磋商认为最能予以实现并达成协议的情况下，可以对其进行变更”。朝鲜战争爆
发后的1950年7月13日，韩国总统李承晚以致美国远东司令部司令麦克阿瑟书信的形式，
让渡了韩国军队的作战指挥权，《美韩协议议事录》的缔结相当于完成了联合国军司令部
掌控韩军作战指挥权的正式法律程序。
对于1945年9月进驻朝鲜半岛南部美军的法律地位问题，1948年8月15日，韩国政府成立后
，韩国总统与驻韩美军司令于8月24日签署了《关于过渡期军事安全事务的暂时行政协定
》，将驻韩美军所需要的设施、基地区域的使用权以及驻韩美军军人、军属和亲属的专属
管辖权赋予驻韩美军当局。1949年6月，驻韩美军撤离后，这一行政协定也被终止。朝鲜
战争爆发、美军再次入韩后，为了规定驻韩美军的合法地位以及刑事管辖权问题，1950年
7月12日，美韩双方以交换照会的形式签署了《关于在韩美军管辖权的协定》，韩国政府
承认了驻韩美军的刑事管辖权。1953年10月，《美韩相互防卫条约》签署时，美国国务卿
杜勒斯(John Foster Dulles)承诺与韩国签署《驻韩美军地位协定》。为了缔结《驻韩美
军地位协定》，1955年4月，韩国政府起草了一份草案提交给美国，并敦促美国进行磋商
。但美国认为从严格的意义而言，朝鲜半岛尚处于战时状态，而美军是作为“联合国军”
成员的身份驻韩，故而对磋商持消极态度。直至1962年，美韩两国才开始进行磋商，并最
终于1966年7月签署了规定驻韩美军法律地位的《驻韩美军地位协定》，其主要内容是赋
予驻韩美国军人、军属及其亲属在出入境管理、关税、租税、刑事裁判权、民事请求权等
方面的特权。
《美韩相互防卫条约》《美韩协议议事录》和《驻韩美军地位协定》环环相扣，构成了美
韩两国在安全合作、美军驻韩及其土地与相关设施的使用，以及驻韩美军、军属、亲属在
韩国所享有权利等方面的一套完整的法律体系，成为保障美韩同盟存续与运行的法律基础
。
(二)机构与机制
美韩同盟形成后至20世纪60年代后期，美韩两国的安全合作一直依托“联合国军”司令部
运行。60年代中后期，受国际形势变化以及朝鲜半岛政治局势变化的影响，停战线附近曾
发生过数百起所谓的“低强度冲突”(Low-intensity conflict)，特别是1968年1月“普
韦布洛号”事件发生后，1968年2月，美国总统特使万斯(Cyrus Roberts Vance)访问韩国
，美韩两国就举行国防部长级会议以磋商两国间的安全保障问题达成了协议。1968年5月
，双方在华盛顿举行了第一次国防部长会谈，随后这一会议形成机制化，每年定期召开，
并从1971年开始，两国外交部门也派出高级别官员与会，使得该会议规格升格，成为美韩
同盟的骨干性机制，会议名称变更为美韩安全协商会议(Security Consultative Meeting
，SCM)。美韩安全协商会议由部长级会议和工作委员会会议组成，部长级会议由两国的国
防部长、联合参谋长等军方高级官员以及外交部门高级官员参加，工作委员会包括政策研
究委员会、安全合作委员会、军需合作委员会、防卫产业技术合作委员会、共同声明委员
会以及可随时召开的其他工作级会议等。
除安全协商会议这一机制之外，美韩同盟的实体运行机构还有美韩军事委员会(Military
Committee，MCM)和美韩联合司令部。美韩军事委员会是连接两国国家领导人和军事机构
的最高军令指挥机构。美韩军事委员会会议分正式会议和常设会议，正式会议每年在美韩
安全协商会议举行期间召开，由美韩两国的联合参谋长及其指定的代表和美韩联合司令部
司令五人组成，由两国负责联盟实际业务的高级军官参加。常设会议可根据情况随时召开
。
美韩联合司令部(US/ROK Combined Forces Command，CFC)设有司令和副司令各一名，下
设情报参谋部、作战参谋部等7个参谋部以及陆军、海军、空军等5个联合军司令部，是担
负美韩同盟机制运行的核心机构。
美韩军事委员会和美韩联合司令部均创设于1978年，其背景主要有两个方面：
其一，美国卡特政府时期的驻韩美军撤离计画。继尼克松政府于1973年3月，从6.2万名的
驻韩美军中撤离2.1万余名军人之后，1977年，卡特政府又制定了在4～5年之内从韩国撤
出3.3万名驻韩地面部队的计画。在这种情况下，1977年7月召开的第10次美韩安全协商会
议宣布，到1978年年末，撤出6000名美军军人，剩下的2.7万名军人在4～5年之内分阶段
撤出，并决定设立美韩联合司令部，以作为因驻韩美军数量缩减而导致同盟弱化的平衡与
补救措施。
第二，“联合国军”的“脱联合国化”。1971年10月，中国恢复了在联合国的合法权利，
联合国的构成与性质发生重大变化。1972年，参加“联合国军”的泰国军队撤离韩国后，
所谓的“联合国军”只剩下美国军队，这使得“联合国军”继续维持的名分与合法性严重
缺乏。在这种情况下，1974年12月27日和1975年11月18日，先后召开的第29届和第30届联
合国大会又分别通过了解散“联合国军”司令部的第3333号决议和3390号决议。第3333号
决议提出，“希望安全理事会于适当时候与直接有关各方协商，审议朝鲜问题中属于安理
会责任范围内的各个方面，包括解散‘联合国军’司令部并做出适当安排”。第3390号决
议则直接“督促所有直接有关当事各方考虑到有确保继续遵守停战协定并彻底维持该地区
的和平与安全的必要，尽快着手谈判，作为第一步‘联合国军’司令部能在达成维持停战
协定的安排时同时解散，并希望能够完成这种讨论，并做出维持停战协定的代替安排，以
便能于1976年1月1日解散‘联合国军’司令部。以期自该日起，不再有在联合国旗帜下的
军队留住在韩国”。
第3333号决议通过后，美国于1975年6月27日致函安理会，申明美国准备于1976年1月1日
解散“联合国军”司令部，但提出的条件是“直接有关各方的其他各方就它们为维持停战
协定都能接受的替代安排达成协议”。尽管这个条件的苛刻程度使得解散“联合国军”司
令部几乎不可能，但美国也早就开始准备在“联合国军”司令部解散的情况下，完成韩国
军队作战指挥权的承接。1974年4月28日，美国向韩国提议将韩国军队的作战指挥权由驻
韩美军选定的将领行使，并移交至美韩联合军。同年5月1日，韩国回应美国的提议，建议
设立军事委员会作为美韩联军的上级机构，联合军司令官及其作战指挥权根据联合军的编
成协商决定。随后两国经过多次磋商在一些问题上达成一致：只要有相当数量的美军驻韩
，美韩联军司令官由美军将领担任，军事委员会的运行方式倣傚北大西洋公约组织，美军
的作战指挥权问题根据美国国内政治程序以保留或谅解事项的方式处理。1977年7月，在
第10次美韩安全协商会议上，美韩两国就设立军事委员会和联合司令部的权限范围
(Terms of Reference，TOR)达成一致。1978年11月，根据美韩军事委员会下达的第1号战
略指示，美韩联合司令部成立。在美韩联合司令部成立之后，韩国军队和驻韩美军的作战
指挥权由“联合国军”司令部转至美韩联合司令部。
美韩安全协商会议、军事委员会和联合司令部具有密切的关系。美韩安全协商会议的功能
主要是对两国的安全政策、联合防卫能力建设及方案进行磋商，对朝鲜半岛和东北亚地区
的军事安全威胁进行评估与制定对策，同时，接受美韩两国领导人和最高军事机构的授权
向军事委员会下达战略指针。军事委员会则根据两国领导人及最高军事指挥机构的指示向
美韩联合司令部下达战略指示和作战指针。美韩联合司令部作为联盟的核心机构负责安全
协商会议和军事委员会战略指针的实施，
除上述几个主要的机构之外，美韩两国还在军事防卫产业和技术推广方面组建了防卫技术
战略与合作小组(Defense Technology Strategy and Cooperation Group，DTSCG)、防卫
技术与工业合作委员会(Defense Technology and Industrial Cooperation Committee，
DTICC)、防卫技术安全协商会议(Defense Technology Security Consultative Meeting
，DTSCM)、安全合作委员会(Security Cooperation Committee，SCC)和军需合作委员会
(LCC： Logistics Cooperation Committee)等由双方的高级官员参与的定期磋商机制。
(三)合作体系
以《美韩相互防卫条约》等法律文件构成的法律体系为基础，以安全协商会议、军事委员
会，尤其是以联合司令部为支柱，美韩两国形成了由联合指挥训练机制、情报合作机制、
联合危机管理机制等方面构成的安全合作同盟体系。
在联合指挥训练机制方面，美韩两国除每年举行如“关键决心”(Key Resolutions，KR)
、“秃鹫”(Foal Eagle，FE)和“乙支自由卫士”(UFG)等大规模联合军事演习之外，还
举行多次的联合训练。2012年之前的双数年份每年举行18次联合训练，单数年份再增加2
次。2013年至2018年的美韩联合训练情况如表1所示。这些大规模联合军演和训练计画的
制定与实施基本是由美韩联合司令部主导进行的。
在情报合作方面，美韩情报合作机制的核心部门是美韩联合司令部情报参谋部主管的联合
情报运营中心。该中心与韩国国防情报本部、作战情报支援中心、韩国情报支援体系、美
军第2师团、美军第501情报旅团、美国太平洋空军司令部和战略空军司令部下属的战略侦
察飞行团、美国国家安全局等机构相连接，从而形成了一个完整而紧密的情报网体系。
在联合预警和危机管理方面，美韩两国在战略警报和战术警报上运用一种叫“Watchcon”
(Watch Condition)的情报监视系统。它分为五级，其中“Watchcon25”为日常性状态，
“Watchcon21”为威胁急迫状态。平时美韩联军对与朝鲜军队动向有关的180多个基地进
行监视，一旦出现异常，即刻加强监视，并根据事态的严重程度提出是否升级“Watchcon
”系统。
在防务预备方面，美韩两国运用一种叫“Defon”(Defense Readiness Condition)的防御
预备系统。该系统也分为五级，和平时期为“Defon25”，战时为“Defon21”。自1953年
朝鲜战争停战以来，系统一直维持在“Defon24”的级别。当某种危机事态临近时，美韩
联军即刻组成“初期应对组”，其主要功能是收集和分析情报，研究防御对策，并对美韩
联军作战能力的状况进行评估等。如果危机状况继续恶化，则会组成包括由“联合国军”
军事停战委员会、美国驻韩大使馆武官等相关人员参与的“危机措施组”。美韩联军的危
机应对程序按照“状况展开”(第一阶段)、“危机评估”(第二阶段)、“防御策略发展”
(第三阶段)、“防御策略选定”(第四阶段)、“计画”(第五阶段)、“实行”(第六阶段)
等阶段执行。除此之外，美韩两国在防务产业和军售与军购领域也存在密切的合作关系与
合作机制。
2、美韩同盟：20世纪90年代初期与卢武铉政府时期
(一)20世纪90年代初期
20世纪80年代末90年代初，随着美苏关系的缓和与冷战结束，美国的东亚战略发生变化，
美韩同盟也随之进行了相应的调整。1989年7月31日，美国国会参众两院通过了由民主党
议员山姆·纳恩(Sam Nunn)和共和党议员约翰·华纳(John W. Warner)提出的包括削减驻
韩美军等内容的1990年财年预算修正案。随后，1990年4月，美国国防部就美国的亚太战
略向国会提交了一份名为《亚太地区的战略框架：展望21世纪》(A Strategic
Framework for the Asian Pacific Rim： Looking Toward the 21st Century)又名《东
亚战略构想》(East Asia Strategic Initiative， EASI)的文件。在这份文件中，老布
希政府认为在东亚和太平洋地区，传统的安全威胁正在发生变化，美国在东亚地区的军事
存在与苏联内部的变化以及美苏之间进行的军控谈判已经不相适应。同时，民族主义情绪
也在东亚地区的一些国家蔓延，这些国家的领导人面临来自于国内视美国在自己国家的军
事存在为一种主权侮辱的公众舆论的压力，而且，美国的国防预算也面临大幅度削减。在
这种情况下，美国计画在十年内分三个阶段对在东亚地区的驻军进行总量上的缩减和结构
上的调整。第一年至第三年为第一个阶段，这一阶段将从东亚地区的13.5万名驻军中撤离
1.4万名；第三年至第五年为第二个阶段，第五年至第十年为第三个阶段。在后两个阶段
，没有明确提出具体的撤军数量。对于总计4.3万名的驻韩美军，美国计画在第一阶段撤
离2000名空军和5000名陆军，共计7000名军人；第二阶段将撤离6500名军人。前两个阶段
结束后再制定第三阶段的撤军计画。在第三个阶段，如果韩国军队具备了防卫国家的主导
能力，美国将只保留少量的驻军，并将研究解散美韩联合司令部。
在美国对其东亚战略和驻军进行调整的大背景下，1990年11月14日，在华盛顿举行的第12
次美韩军事委员会会议就第一阶段驻韩美军的缩减计画达成了协议，双方同意第一阶段缩
减驻韩美国陆军5000名、空军1987名，1991年底完成缩减计画的53%，1992年底完成第一
阶段驻韩美军的缩减计画。
根据驻韩美军的缩减计画以及“韩国防卫韩国化”的原则，1991年，美韩两国对双方的安
全合作关系也进行了一些调整，韩国将领被任命为美韩联合司令部下属的地面联军司令部
(Ground Component Command，GCC)司令，解散了由美军主导的负责非武装地带西侧防卫
任务的美韩野战军司令部。从1991年3月25日起，一直由美军将领担任的军事停战委员会
“联合国军”一侧的首席代表也由韩国将领担任，并加大了韩国军队在板门店共同警备区
域的警备和防务责任。从1991年10月1日起，由驻韩美军第二师负责的板门店地区军事停
战委员会“联合国军”一侧的警备任务由韩国军队负责，两个警备哨所中的一个也由韩国
军队管理。1992年底，板门店共同警备区内的100名美军警备兵力由韩国军队接替。与此
同时，美韩两国开始讨论在驻韩美军缩减的第二阶段将韩国军队的平时作战指挥权移交给
韩国，1993年11月召开的第25次美韩安全协商会议最终达成了在1994年12月1日，将韩军
平时作战指挥权移交给韩国的协议。
老布什政府调整驻韩美军和美韩同盟的目标是通过撤离部分驻军和调整指挥结构使韩国成
为自身防御的主导力量，美国则由一个领导者的角色转型为辅助者的角色。然而，由于第
一次朝核危机的爆发，在完成了第一阶段的撤军计画后，克林顿政府暂停了驻韩美军的缩
减计画。20世纪90年代中期之后，美国的亚太战略发生重大变化，克林顿政府提出了“接
触与扩展”(Engagement and Enlargement)、“全面介入”(Comprehensive Engagement)
等战略概念，并明确表示至20世纪末在亚太地区至少保持10万名驻军的规模。由20世纪90
年代初期东亚地区战略环境的变化导致的驻韩美军缩减和美韩同盟的结构性调整，随着90
年代中后期美国新战略的制定而停止。
(二)卢武铉政府时期
进入21世纪，美国以“9·11”事件和伊拉克战争为契机进行全球战略、海外驻军与同盟
体系的调整，以及韩国卢武铉政府执政后推进的自主国防建设，使美韩同盟在卢武铉政府
时期经历了一个深刻的调整阶段。
“9·11”事件的发生从根本上改变了小布什政府的安全观和防卫观，美国认为21世纪的
安全威胁主要来自“失败国家”、恐怖组织和大规模杀伤性武器的扩散。为了应对这三种
具有不确定性、难以预测的安全威胁，美国开始推进以能力为基础(Capability-based)的
战略调整。2003年11月，小布什政府发布了《全球防务态势评估》(Global Defense
Posture Review)，开始对美国的海外驻军进行结构性调整与基地整合。首先，缩小主要
作战单元的规模，由以师为中心调整为以旅中心，以便应对灵活多样的安全威胁。其次，
从部分海外基地撤军，在新的处于战略要冲的国家重新部署驻军，将过去分散而固定的同
盟建设为具有战略灵活性的同盟网络。最后，按第一级战斗力根据地(Power Projection
Hub)、主要作战基地(Main Operating Base)、前方作战基地(Forward Operating Site)
和合作安全地区(Cooperative Security Location)四类基地进行整合。
美国对同盟体系的调整和基地整合必然涉及美韩同盟以及驻韩美军。2004年，美国决定抽
调3600名驻韩美军前往伊拉克，并向韩国通报了至2005年底缩减1.25万名驻韩美军的计画
。伴随着这一计画的实施，美国也开始整合其在韩国的军事基地，将过去主要部署在非武
装地带附近的驻韩美军撤至汉江以南地区，目标是最后形成以乌山—平泽和大邱—釜山为
中心的两个中心基地、汉江以北的联合训练中心和群山空军基地等三种基地构成的运营体
系。
面对以新保守主义为理念，强力推行先发制人、单边主义的小布什政府和第二次朝核危机
爆发的危难局面，2003年2月开始执政的卢武铉政府提出了“合作性自主国防”的概念，
2006年，卢武铉政府提出了《国防改革基本计画(2006—2020)》，推进国防改革，针对韩
国在地区安全体系内的定位，提出了“东北亚均衡者”的设想。这是卢武铉政府根据金大
中政府以来朝韩关系和东北亚地区局势的变化而做出的安全战略的调整。
小布什政府时期美国的同盟体系调整计画遇到了卢武铉政府的自主国防建设计画，从而使
美韩同盟进入了一个较为深刻的调整期。这一时期美韩同盟和驻韩美军的调整主要是通过
两国组建的“未来美韩同盟政策倡议”(Future of US-ROK Alliance Policy Initiative
， FOTA)和“安全政策倡议”(Security Policy Initiatives， SPI)机制进行磋商的。
“安全政策倡议”机制是根据2002年第34次美韩安全协商会议的决定成立的，既反映了美
国的战略调整需求，也反映了韩国进步政府基于安全角势的变化产生的对同盟体系进行调
整的愿望。
在这一时期，卢武铉政府在驻韩美军基地整合和搬迁问题上基本满足了美国的要求，但美
韩双方在涉及战略层面的问题上仍出现明显的分歧。
一是韩国军队战时作战指挥权的归还问题。韩军平时作战指挥权在1994年归还韩国后，兼
任驻韩美军司令的美韩联合司令部司令不仅仍掌控著韩军的战时作战指挥权，而且还通过
“联合权限委任”(Combined Delegated Authority，COAD)这一机制掌握著平常时期作战
计画的制定、联合危机管理、联合情报管理、联合训练与演习的计画制定和实施等六种主
要权力。在小布什政府宣称对“邪恶轴心国”实施先发制人打击和第二次朝核危机爆发的
情况下，卢武铉政府意识到作战指挥权问题的重要性。因此，2006年初，卢武铉政府向美
国提出了这一问题。美国的初始反应是反对，但随后表示同意。经过磋商，美韩两国在
2007年2月达成了于2012年4月17日解散美韩联合司令部并将韩军战时作战指挥权移交给韩
国的协议。美韩联合司令部的存在以及韩军战时作战指挥权由驻韩美军掌控是美韩同盟保
持稳定的重要基础，一旦联合司令部解散、韩国收回韩军战时作战指挥权，存续了数十年
的美韩两国联合指挥训练体系、情报合作体系以及联合危机管理体系都将面临重新构建，
可以说这是一项系统工程。但由于这一问题涉及韩国国民的民族感情，卢武铉政府提出这
一问题的时机又恰逢小布什政府调整全球同盟体系和海外驻军的关键时期，因而美韩两国
在这一问题上达成了一致。达成协议后，双方组建了联合执行工作组(Combined
Implementation Working Group，CIWG)，就战区作战指挥体系建设、军事合作体系建设
、共同作战计画制定、战区作战执行体系、联合演习计画制定、作战权移交基础构建等六
个重点领域的35大类项目和125个小课题进行研究。
二是驻韩美军的战略灵活性(Strategic Flexibility)与美韩同盟的战略转型问题。所谓
驻韩美军的战略灵活性是根据美国同盟体系的战略调整而产生的一个概念，即驻韩美军不
只是侷限于对朝鲜进行威慑和防御，而是可在朝鲜半岛自由进出(flow-in and flow-out)
与通过，为了世界的和平与安全，可在其他地区甚至世界范围内迅速机动展开军事行动的
一种力量。与此相关，美韩同盟也不只是专注于朝鲜半岛的安全，而应该是美国呈网络化
趋势发展的世界同盟体系的重要组成部分。20世纪90年代中期，美日同盟已经成功地实现
了向地区性同盟的转型。在美国开展反恐战争和调整全球同盟体系的背景下，美国也对驻
韩美军和美韩同盟提出了同盟性质转换的要求。
驻韩美军的战略灵活性问题成为“美韩同盟政策构想会议”的一个主要议题，从2003年至
2005年，美韩双方进行了数十次的讨论，但卢武铉政府对此议题始终持一定的保留态度。
对于美国提出的美韩同盟转型的要求，卢武铉政府十分谨慎。抽调驻韩美军参加伊拉克战
争并要求韩国向伊拉克派兵使同盟转型问题日益凸显。由于卢武铉政府在派兵规模和兵种
问题上的保留态度，美韩同盟未能完全按照美国的设想实现向地区性同盟转型。
3、美韩同盟：李明博政府时期和朴槿惠政府时期
2008年2月和2009年1月，美韩两国政府换届。2008年4月，新当选的韩国总统李明博访美
，美韩双方将两国关系的定位确定为战略同盟。2009年1月，欧巴马政府执政后，美韩两
国发布了《美韩同盟共同愿景》，将美韩同盟的发展目标设定为“全面战略同盟”
(Comprehensive Strategic Alliance)。所谓“全面战略同盟”指的是美韩两国的合作范
围从军事同盟扩大到政治、经济、社会、文化等领域，同盟的目标为确保朝鲜半岛、亚太
地区及世界的和平、安全与繁荣的未来，同盟的活动范围从朝鲜半岛扩展至全世界。这实
际上意味着李明博政府接受了美国提出的而卢武铉政府持一定保留态度的驻韩美军的战略
灵活性和美韩同盟向超越朝鲜半岛的地区性同盟转型的要求。2009年5月25日，朝鲜进行
第二次核试验之后的次日，李明博政府宣布全面参与美国发起而卢武铉政府持保留态度的
“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative，PSI)。
李明博政府执政后，尤其是2010年3月“天安舰事件”发生后，韩朝关系恶化，美国和韩
国采取了一系列措施加强两国的安全合作。美韩双方继2008年4月决定停止驻韩美军继续
缩减，维持在2.85万名驻韩美军的规模之后，2010年6月26日，美韩两国领导人又决定将
韩军战时作战指挥权的移交日期推迟至2015年12月1日。在2010年10月举行的第42次安全
协商会议上，美韩两国签署了关于作战指挥权移交计画的《战略同盟2015》(U.S.-Korea
Strategic Alliance 2015)文件。
在美韩同盟机制建设方面，李明博政府时期除了安全协商会议、军事委员会会议、“安全
政策倡议”之外，美韩双方还根据朝鲜半岛局势的变化和制定的新战略，组建了“延伸威
慑政策委员会”(Extended Deterrence Policy Committee，EDPC)、“导弹应对能力委员
会”(Counter Missile Capability Committee，CMCC)和“战略同盟2015工作小组”
(Strategic Alliance Working Group，SAWG)等机制。根据2011年第43次安全协商会议达
成的协议，美韩两国还于2012年成立了“综合防卫对话”( US-Korea Integrated
Defense Dialogue，KIDD)机制，这一机制由美国国防部负责国防政策的副部长和韩国国
防部政策室室长主导，在更高的决策层次上对“安全政策倡议”“延伸威慑政策委员会”
等机制的运行进行管理与监督，使其更有效运行。
2013年2月，朴槿惠政府执政后，在同年10月举行的美韩第45次安全协商会议上，针对朝
鲜核导弹的开发，韩美两国提出了“定制型威慑战略”(Tailored Deterrence Strategy)
。根据这一战略，2015年，美韩两国对安全合作机制进行了一定的整合，将“延伸威慑政
策委员会”和“导弹应对能力委员会”合并为美韩“威慑战略委员会”(Deterrence
Strategy Committee，DSC)，这一机制由两国的国防部部长助理级官员负责，每年4月和9
月与“美韩综合防务对话”(KIDD)一起定期举行会议。
此外，在朴槿惠政府时期，美韩两国还成立了“延伸威慑战略磋商小组”(Extended
Deterrence Strategy and Consultation Group，EDSCG)和大规模杀伤性武器应对委员会
(Countering Weapons of Mass Destruction Committee，CWMDC)。“延伸威慑战略磋商
小组”根据2016年10月举行的美韩两国第48次安全协商会议的决定而成立，这一机制由双
方的外交部和国防部共同运行，副部长级会议隔年召开，局长级会议每年举行，建立该机
制的目的是全面协调外交和军事部门，以强化“定制型威慑战略”的实施。“大规模杀伤
性武器应对委员会”则是在1997年开始运行的局长级协调机制——“防扩散工作小组”
(Counter Proliferation Working Group)的基础上于2017年成立。
在李明博和朴槿惠两届政府期间，美韩同盟的机制化水平，特别是在具体战略磋商方面的
机制化水平大为提高，这是在李明博政府和朴槿惠政府决定推迟韩军战时作战指挥权的收
回和朝韩关系、朝鲜半岛局势不断恶化的背景下进行的。继2010年6月美韩两国决定将韩
军战时作战指挥权的移交日期推迟至2015年12月1日之后，在2014年10月举行的第46次安
全协商会议上，美韩两国又达成了“以条件为基础移交韩军战时作战指挥权”的协议。所
谓“以条件为基础”，即不设定具体时限，而是根据是否具备条件来决定是否移交韩军的
战时作战指挥权。需要满足三个方面的条件：其一，朝鲜半岛和地区内的安全环境是否合
适；其二，韩国军队是否具备主导美韩联合防御的军事能力；其三，韩国军队是否具备应
对朝鲜核威胁的能力。截至2010年6月，自2007年美韩两国就韩军战时作战指挥权移交问
题达成协议后，卢武铉政府启动的美韩同盟新合作体系的125个研究课题已经完成了65%。
而李明博政府和朴槿惠政府推迟移交日期的决定制动了已经启动的美韩同盟的结构性调整
工作，在许多方面又将调整工作拉回至原点。比如，在韩军战时作战指挥权移交问题达成
协议后，从2008年2月开始，美韩“乙支·自由卫士”联合军演由韩国联合参谋本部主管
，但随着2010年推迟决定的做出，该军事演习又回到了由美韩联合司令部主管的原点。
在强化美韩双边同盟机制的同时，李明博和朴槿惠两届政府时期，将美日同盟与美韩同盟
打通形成三边同盟体系的战略趋势也得到了进一步加强。自20世纪90年代以来，在美国的
推动下，韩国和日本在安全领域的交流合作机制化建设方面已经达到了较高水平，韩日两
国建立了国防部长对话、防务部门定期磋商(主要有防空工作级会议、国防政策工作级会
议、安全政策协商会议、日本统合幕僚会议-韩国联合参谋本部会议、情报本部与陆海空
三军情报交流会议等)、部队交流以及留学生和防务研究机构之间的交流与合作机制。李
明博政府和朴槿惠政府时期，美日韩三国在三边同盟体系建设方面又迈出了实质性步伐：
一是韩国同意驻韩美军部署“萨德”系统，由驻韩美军管理运行的“萨德”系统与由驻日
美军部署在日本青林县和京都市经岬的“萨德”雷达系统自然实现了联网；二是2016年11
月，韩日两国签署了《军事秘密情报保护协定》，打通韩国和日本，实现了韩日两国之间
情报交流的无障碍，这是美国推进美日韩三边同盟体系建设的重要方面。李明博政府执政
后的2009年4月，韩日两国签署了《国防交流意向书》。2012年，李明博政府试图与日本
签署《军事秘密情报保护协定》，因受到韩国民众的反对而失败。之后，在美国的主导下
，美日韩三国于2014年12月29日，签订并生效《军事情报共享协定》，从而最终推动韩日
两国于2016年11月签署了《军事秘密情报保护协定》。该协定签署后，韩日两国之间不再
像过去那样须经由美国，而是实现了两国情报相互的直接交换。
在李明博和朴槿惠两届政府时期，通过对朝鲜半岛新战略的制定和建设与强化美韩同盟机
制，美韩同盟的性质实现了战略转型，由防御性同盟转型为进攻性同盟，由专注于朝鲜半
岛安全事务的同盟转型为可介入半岛之外其他地区安全事务的地区性同盟。美韩同盟的进
攻性转向突出地体现在这一时期美韩两国以“延伸威慑战略”为基础，制定并实施进攻性
而不是防御性的联合军演和训练上。而美韩同盟的地区性同盟性质的转向更是明确地体现
在韩国的《国防白皮书》中，即使在文在寅政府执政后的2018年，韩国《国防白皮书》也
明确指出，“在地域上，韩美两国正在超越朝鲜半岛，在东北亚和国际安全问题上扩大著
合作”。
4、美韩同盟运行机制的演变
欧巴马政府提出“亚太再平衡”战略之后，作为一项长期而全面的战略布局，美国在外交
安全领域主要采取以下措施推动了“亚太再平衡”战略的实施。在军事安全领域，美国强
化与日本、韩国、澳大利亚、泰国、菲律宾等国的军事同盟关系，构筑与印度、新加坡、
印度尼西亚和越南等国家的伙伴关系，强调美军在亚太地区更广泛的部署和更强的机动性
，并通过军售提高合作伙伴的军事能力。在外交领域，美国主要是强化“前沿部署外交”
(Forward-deployed Diplomacy)，加强对“东盟地区论坛”(ASEAN Regional Forum，
ARF)和东亚峰会(East Asia Summit，EAS)等亚太地区多边机制的介入和影响。美国的战
略目标在于确保“美国在塑造亚太地区及其未来的进程中发挥更大和更长期的作用”。
李明博政府和朴槿惠政府执政期间正值朝鲜处于权力交接的过渡期。基于对权力过渡期朝
鲜政治经济状况的评估，李明博政府和朴槿惠政府制定了以追求统一为中心目标的对朝战
略。这样的战略必然衍生出对美国的战略需求，再加上李明博和朴槿惠既有的保守政治理
念，使李明博和朴槿惠两届政府都主动地迎合了美国的“亚太再平衡”战略，导致美韩同
盟前所未有地走向了强化，在同盟机制化方面也提升至一个更高的水平。但如此的战略也
引发了其他国家的反弹，致使韩国内外交困，并导致了朴槿惠的提前下台。
2017年1月和5月，美韩两国政府再次换届。持进步倾向的文在寅政府调整了李明博和朴槿
惠政府时期无保留地迎合美国强化美韩同盟体系的政策，特普朗的“政治素人”特质也给
文在寅政府提供了一些政策调整的空间，从而使美韩同盟再次进入了调整期。
2017年10月底，中韩两国对两国关系进行沟通，文在寅政府表示韩国不加入美国导弹防御
系统，不将韩美日三国的安全合作发展成三国军事同盟，不追加部署“萨德”系统。文在
寅政府的“三不”政策在某种程度上制动了美韩同盟的强化趋势。而以平昌冬季奥运会为
契机再次启动朝鲜半岛无核化进程之后，文在寅政府又说服川普政府停止和调整了美韩两
国的部分联合军演。
文在寅政府执政伊始，韩国就再次向美国提出了韩军战时作战指挥权的移交问题。2018年
11月，美韩两国第50次安全协商会议就评估以条件为基础移交韩军战时作战指挥权所有履
行工作的推进状况、战时作战指挥权移交后共同保障强有力的防务态势等问题，签署了《
联合防卫指针》《以条件为基础的作战权移交计画修正案》《未来指挥结构备忘录》和《
韩国联合参谋本部—“联合国军”司令部—美韩联合司令部之间的关系约定》四份文件。
其中，通过《以条件为基础的作战权移交计画修正案》的签署，双方就从2019年开始对韩
军主导的未来联合指挥体系分基本运行能力(Initial Operational Capability，IOC)、
全面运行能力(Full Operational Capability，FOC)和全面执行任务能力(Full Mission
Capability，FMC)三个阶段进行联合验证评估达成了一致。如果三个阶段的评估进展顺利
，在2022年5月，文在寅政府执政结束前，韩国将收回韩军的战时作战指挥权。虽然，对
韩军是否具有主导未来美韩联合指挥体系能力的评估具有很强的主观性，但从目前美韩两
国在此问题上的政治心理状况看，存在着一些积极因素。对韩国而言，经过两次延期的作
战指挥权问题似乎已经演变成一个超越左右派政治分化、涉及民族尊严的“政治正确”问
题。对美国而言，如若继续拖延移交指挥权，也将会背负一定的心理负担。即使当年做出
将韩军战时作战指挥权的移交日期无限期延期的朴槿惠政府，在此问题上也有一个大致的
时间节点预判，认为满足收回作战指挥权三个条件的时间节点为21世纪20年代中期。而在
2022年前后，由韩国版导弹防御系统(Korea Air and Missile Defense，KAMD)、杀伤链
(Kill Chain)和大规模惩罚与报复系统(Korea Massive Punishment & Retaliation，
KMPR)组成的韩国三层防御体系建设即将完成。考虑到这些因素，在文在寅政府任期内韩
国收回韩军战时作战指挥权的可能性是存在的。
但是，与卢武铉政府时期推进作战指挥权问题时的设想不同，当年美韩两国设想一旦韩军
战时作战指挥权移交至韩国手中，美韩联合司令部将予以解散。而这次美韩两国已经达成
协议，在韩国收回韩军战时作战指挥权之后，美韩联合司令部将不会解体而是改编为未来
联合司令部，司令由韩国四星将军担任，副司令由美国四星将军担任。美韩未来联合司令
部原计画在韩国国防部办公属地内办公，但2019年6月3日，美国国防部代理部长帕特里克
·沙纳汉访问韩国时，与韩国就美韩联合司令部迁移至驻韩美军平泽基地问题达成了一致
。
随着韩军战时作战指挥权的移交，一方面会将美韩联合司令部改编为美韩未来联合司令部
，另一方面将会强化“联合国军”司令部的作用与功能，形成韩国联合参谋本部、“联合
国军”司令部、美韩联合司令部三个机构并存的体制。对于这三个机构将是一种怎样的关
系，美韩两国以涉及国家秘密为由，尚未公开2018年11月签署的《韩国联合参谋本部—“
联合国军”司令部—美韩联合司令部之间的关系约定》的具体内容。但是显而易见，对美
国而言，这是针对因韩军战时作战指挥权的移交而对美韩联合指挥体系产生结构性影响的
弥补性制度设计。然而，即使美韩联合司令部改编为未来联合司令部，以美韩联合司令部
为核心构建的各种合作机制的调整也将不可避免。韩军战时作战指挥权移交后，因为由韩
国将领担任司令的美韩未来联合司令部与韩国联合参谋本部之间难以构建行政上的隶属关
系，为了形成一个能够掌控韩军的法律体系，美国正试图强化本已空壳化的“联合国军”
司令部，使其成为实体。2019年，驻韩美军司令部发布的《战略概要》(Strategic
Digest)指出，“为了强化监察、监督和监视，加强停战协定教育，控制接近非武装地带
和援助外国高级人士的访问等业务，“联合国军”司令部将持续努力使“联合国军”组成
国家增援兵力。同时，“联合国军”司令部继续确保危机时期日本在支援和战斗力移动方
面(force flow)的必要合作”。2019年5月，美国还对德国提出向“联合国军”司令部派
遣联络军官的要求，但最终因受到韩国的反对未能落实。而对于驻韩美军宣扬的“联合国
军”将与日本开展必要合作的主张，韩国国防部也表示不可接受。对于美国要扩大“联合
国军”司令部作用的意图，韩国政府心知肚明，但同时也认识到该问题是棘手问题。
从目前的状况看，如果从2019年8月开始，持续三年的对韩军是否具有主导未来美韩联合
指挥体系能力的评估进展顺利，韩军战时作战指挥权的移交问题将顺利推进，美韩同盟及
其运行机制将因此而进入一个深刻的结构性调整时期，未来美韩同盟在联合指挥与训练体
系等方面会形成怎样的合作机制将存在相当程度的不确定性。
5、结 语
经过多年的建设，美韩同盟已成为历史上和世界范围内机制化水平最高的同盟。机制所具
有的规范、稳定等特性也使得美韩同盟关系十分的稳固。由于美国先后以“联合国军”司
令部、美韩联合司令部等机构掌控著韩军的作战指挥权，使得美韩同盟在相当程度上成为
一种隶属性同盟。然而，随着地区安全环境的变化和自身国力的增长，韩国希望将这种隶
属性同盟转型为在一定意义上的平等性同盟，这构成了冷战后韩国在美韩同盟调整问题上
的主要诉求。尽管受朝鲜半岛安全局势变化和韩国内部政治分化等因素的影响，在保守派
政府执政时期同盟关系转型的诉求有所放缓，但这种诉求是主流性的。
从美国方面看，在冷战初期，美国是接受韩国关于同盟关系调整的诉求的。但是，随着中
国的崛起、亚太地区权力结构的变化以及新的地区战略的制定，美国不但希望继续享有对
美韩同盟这种隶属性同盟的绝对主导权，而且还希望将韩国纳入自己的全球同盟体系，将
美韩同盟转型为具有战略灵活性、可介入朝鲜半岛之外其他地区安全事务的同盟。美韩两
国对同盟转型的不同诉求和不同方向的追求是导致冷战后美韩之间冲突发生的重要原因，
当然这种冲突主要发生在韩国进步政府时期，反映了韩国左右政治势力在国家外交框架和
战略大方向上的分歧。进步政治势力主张韩国应根据东北亚地区权力结构的变化和自身实
力的增长对美韩同盟进行调整，认为所做调整最符合韩国的国家利益。而保守政治势力则
认为，美韩同盟是韩国处理和应对外交及安全事务的基石与轴心，因而美韩同盟不应该走
向弱化而应该得到加强。韩国不但在地理上处于东北亚地区的腹地，而且在东北亚地区安
全结构中也处于关键位置，韩国的安全战略走向在某种程度上决定着东北亚将形成怎样的
安全格局。文在寅政府意识到了李明博政府和朴槿惠政府推进美韩同盟强化和加强美日韩
三边同盟体系建设的后果，因而对中国做出“三不”表态，这在一定程度上缓和了东北亚
地区安全局势的持续恶化和对立关系的形成，从而为中韩两国之间的战略合作奠定了一定
的基础，但同时，也受到韩国保守势力的批评和美国战略界的抵制。
文在寅政府执政后，以举办平昌冬奥会为契机，缓和了朝鲜半岛的南北关系与半岛安全局
势，半岛无核化进程与和平机制构建进程也得以再次启动。构建朝鲜半岛和平机制的进程
应该是依据国际法程序从法律上结束朝鲜战争，清理包括“联合国军”司令部在内的停战
管理机构，构建新的管理机构与管理体制的过程。然而，美国不但对“联合国军”司令部
在维护朝鲜半岛和平方面的作用给予了高度肯定，而且还极大地展现出要将这一空壳化机
构做实的愿望。随着韩军战时作战指挥权的移交，对于掌控韩军作战指挥权的美韩联合司
令部，也不像过去设想的那样予以解散而是进行改编。在以韩军战时作战指挥权的移交为
核心问题而牵动的美韩同盟及其运行机制的结构性调整上，文在寅政府的施力与美国的张
力之间的对冲态势清晰可见。
但无论如何，只要韩军的战时作战指挥权移交至韩国，美韩同盟的运行机制将会进行重大
的调整与重构。至于将会形成怎样的新机制，由于受到众多复杂因素的影响，很难加以准
确预测。
*****
延伸阅读：朝鲜半岛新形势下深化中韩安全合作的思考
文章来源：《现代国际关系》2019年10期
https://m.sohu.com/a/355575496_618422
毕颖达
山东大学东北亚学院副院长
[内容提要] 朝鲜半岛局势的新变化使半岛和平再现曙光，但由于朝美互信严重赤字，无
核化协商进程难有起色，这种局面对深化中韩安全合作提出了直接要求。尽管中韩在半岛
和平构建问题上具有许多共同利益，也存在深化安全合作的基础和空间，但实际上两国并
没有展现出应有的合作态势。面对美国等第三方因素的干扰和两国间存在的诸多挑战，深
化中韩安全合作将困难重重，未来需要中韩双方转换思维，不能再指望以其他领域合作的
外溢效应提升安全互信，而应抓住当前半岛无核化进程中出现的契机，以实际行动补齐安
全短板。中韩需要共同努力防止东北亚地区形成新冷战格局，同时避免两国间出现新的摩
擦，努力将无核化的成果加以制度化，最大限度应对有关国家国内政治变动造成的不确定
性风险。
长期以来，中韩关系的进展突出体现在经贸合作领域，而安全领域则一直是短板，这暴露
出两国关系的脆弱性，中韩也曾多次尝试从战略层面深化发展双边关系，但多因安保领域
突发事件的冲击而未能达到预期目标。2018年以来朝鲜半岛核问题再次回归对话轨道，这
为中韩深化安全合作创造了良好契机，如能很好地加以利用，或可成为中韩深化安全合作
的突破口。
中韩深化安全合作既存在机遇，也有压力。随着朝美协商陷入僵局，半岛局势再次充满不
确定性，有回归新一轮“循环周期”的可能。形势的复杂变化对于中韩造成很大压力，但
从另一个角度来看，它也对中韩深化安全合作提出了迫切需求。作为半岛问题的重要当事
方，中韩深化安全合作对于避免半岛局势倒退、确保半岛无核化进程继续稳定推进具有重
要作用，同时对于防止地区局势走向新冷战也有一定的积极作用。中韩需把握机遇，变压
力为动力，切实深化安全合作，进而补齐中韩关系中的安全“短板”。
1、新形势下深化中韩安全合作的必要性及基础
当前朝鲜半岛出现的缓和局面对于深化中韩安全合作提供了难得的机会，需要全力抓住。
随着朝美协商越来越触及各自的核心关切领域，半岛无核化进程进入了关键阶段，这意味
著今后的每一步进展都将会非常艰难，它考验朝美双方的诚意，也对中韩两国提出了迫切
要求。从朝美2018年6月新加坡峰会以来，双方在无核化的基本行动原则和行动方案上难
以达成一致。朝美2019年2月河内峰会不欢而散之后，双方间的实务协商陷入僵局，其间
朝鲜一再呼吁回归新加坡峰会协议，但美国表现出较明显的“战略忍耐”姿态。对此朝鲜
表达了强烈不满，并警告称“今年年底，我们会耐心地等著美国拿出勇气来。要是美国固
执现在的政治算法，只能使问题解决前景暗淡，甚至很危险”。此后朝鲜不断进行武器发
射试验，向美国施压。2019年7月25日起不到三周内，朝鲜先后进行了六次短程武器发射
，称此举是应对韩美联合军演，实则更是对美国发出警告，迫其放弃“战略忍耐”的盘算
，尽早重启无核化实务协商。就在朝美于瑞典进行实务协商之前，10月2日，朝鲜潜艇发
射了中程弹道导弹(SLBM)，继续对美国施压。10月5日，朝美在斯德哥尔摩举行工作级别
会谈，因无法缩小原则性的立场差异，会谈再次破裂。未来如果朝美协商仍无法打破僵局
，不排除朝鲜再次试射远程弹道导弹，届时半岛局势将面临新一轮考验。可见，如果不能
尽早打破朝美无核化协商僵局，当前半岛较为缓和的局面很有可能成为新“循环周期”的
开始，半岛无核化为中韩两国深化安全合作提供的契机将难以再现。
近年来，受韩美在韩国部署“萨德”影响，一度陷入低谷，尽管如此，中韩关系的基础仍
然稳定，这是深化两国安全合作必要保障。
从政治外交层面看，两国关系基础牢靠，虽受到冲击，但通过双方努力管控分歧，保持了
相对稳定。中韩建交以来两国高层往来密切，双方关系不断升级，2008年两国元首决定把
双边关系升级为战略合作伙伴关系。随着中国领导人访韩、韩国加入亚投行(AIIB)、朴槿
惠总统参加中国“9·3阅兵仪式”等一系列活动，中韩关系一度进入“历史最好时期”。
与此同时，两国领导人互访机制、外交部门间的对话机制以及国家政策研究机构间的战略
对话机制逐一确立。此后受“萨德”问题影响，中韩关系一度快速下滑，但双方对此做出
了妥善管控，通过包括首脑会谈在内的多渠道外交互动，两国关系开始稳步回暖，2017年
12月文在寅总统访问中国，两国领导人就尽快恢复中韩关系达成了一致。自此，政治外交
关系逐步向好发展，多领域的交流合作也开始走向正常化。
从经济领域来看，两国合作的基础牢固，这为深化安全合作提供了动力和保障。根据中国
商务部统计，2016年中韩贸易额2525.76亿美元，2017年中韩贸易额增长到2802.6亿美元
，2018年两国经贸总额突破3000亿美元大关，达到3134亿美元，比上年增长11.8%，其中
，中国对韩出口1087.9亿美元，自韩进口2046.4亿美元。中国继续稳居韩国的第一大贸易
伙伴国、进口来源国和出口对象国位置，韩国是中国第三大贸易伙伴国、第一大进口来源
国和第三大出口对象国。2018年，中韩两国在投资领域也取得了显著成绩，2018年中国对
韩投资 6.6亿美元，比上年增长57.1%。中国实际使用韩资46.7亿美元，比上年增长27.1%
。截至2018年12月底，中国累计对韩投资76.4亿美元，韩累计对华实际投资额770.4亿美
元，韩国是中国第二大外资来源国，中国是韩国第二大投资对象国。从经济数据不难看出
，虽然“萨德”问题对中韩关系产生了重大影响，但经贸交流领域仍然保持正常的且逐年
增长状态，这为两国稳步发展提供保障，也为两国深化安全领域合作提供了强大动力。
从安全领域来看，中韩深化合作具备一定基础。首先，在实现半岛无核化问题上，中韩有
著较高的共同利益，均主张以和平方式解决问题。朝核问题作为热点悬案问题，与中韩两
国利益密切相关，双方都希望尽早解决问题。为推进半岛无核化进程，两国在六方会谈框
架下曾展开过密切合作，确保了协商机制持续运行，并取得了《9·19联合声明》等一系
列标志性成果，为推进无核化进程做出了重要贡献。虽然2008年之后中韩在无核化路径选
择上出现了分歧，但以和平方式解决问题这一基调并没有改变，特别是韩国文在寅政府上
任后，中韩在实现半岛无核化的思路和方法上越来越相向而行，也正是因为中韩坚持和平
解决问题，在一定程度上牵制了美国对亚洲的军事主义政策，对于维护半岛和平起到了重
要作用。
其次，在双边层面上，中韩之间建立起多个战略沟通机制，对协商和处理两国间乃至地区
层面的安全问题发挥了积极作用。随着中韩关系不断升格，两国安全领域的交流也日益密
切，先后建立起国防战略对话机制和外交安全负责人对话机制，拓宽了两国间的战略沟通
渠道。2015年12月31日，中韩两国正式开通了国防部直通电话，标志着中韩军事合作又向
前迈进了一步。此后因“萨德”反导系统的部署，中韩两国的军事交流与合作受到巨大冲
击，但随着两国关系走出低谷，双方军事领域的交流机制正在逐步恢复，利用2018年10月
北京香山论坛和2019年6月香格里拉战略对话等多边对话平台，中韩国防部长间进行了多
轮对话，就尽早恢复两军交流合作达成了一致意见，决定增设两国海军、空军热线电话，
把两军交流落到实处。
再次，在涉及地区和平与稳定事务上，中韩之间存在一定的合作基础。一是在南海问题上
，韩国一向非常谨慎，原则上支持“自由航行”外，在中美之间不持公开立场。二是在岛
屿争议问题上，中韩相互尊重对方的利益。对于中日钓鱼岛之争，韩国坚守中立立场，同
样，对于韩日独岛之争，中国亦保持中立。三是在推动地区多边安全合作问题上，韩国一
向表现积极，这符合中国推动“一带一路”的需求。根据近期韩国国家安保战略研究院一
份研究报告主张，“即使是韩美同盟被弱化，也要推进包括中国在内的多边合作，应该从
依赖同盟的外交安全政策中脱离出来”。四是在美国推动同盟多边化问题上，中国反对同
盟多边化，而韩国则承诺不推动发展美日韩三边同盟，不加入美国的导弹防御体系。
2、中韩安全合作中的问题及挑战
尽管深化中韩安全合作存在高度的必要性和良好的基础，但在当前半岛无核化进程中双方
并没有把握住这一绝好的时机，没能展现出应有的合作状态，相反战略互疑似乎在上升。
在实现半岛无核化问题上，中方多次表示愿共同推动无核化协商进程，韩国文在寅政府则
强调“韩国主导解决”原则，希望通过改善对朝关系来推动朝美无核化协商取得进展，强
调韩朝美三方解决问题，韩国在其中充当“协调者”的角色。在这一思想指导下，文在寅
政府在协调朝美立场的同时，试图实现韩朝美三方首脑会谈，并共同发表政治性的《终战
宣言》，以正式开启新一轮无核化进程。文在寅政府的“三方和平论”实际上忽略甚至排
挤了中国的积极作用。很显然，“三方和平论”的提出有着深层的政治考虑，即为确保韩
国在半岛事务中的主导地位，需要最大限度阻止外部势力的介入。这一主张引发了中国方
面的警觉和担忧，所谓“朝美交易论”“中国被越顶论”一时间被舆论界集中热议，遭受
“萨德”冲击的中韩互信再次受到考验，彼此之间的互疑成分在不断上升。
这种互疑在政治领域也有所体现。2018年以来，中美朝韩几个关键方之间首脑外交频频举
行，但中韩首脑层面以及两国外交部门间的互动并不明显，与当年六方会谈期间中韩的积
极互动形成鲜明对比。2019年6月19日，中国领导人访问朝鲜前发表署名文章，强调政治
解决朝鲜半岛问题，并再次表达了积极参与并推动解决半岛问题的立场。6月30日文在寅
政府邀请川普访韩并促成了朝美首脑板门店会面，“三方和平论”的氛围再次被烘托。当
前中韩在半岛无核化问题上的互动状态，与形势发展对两国提出的迫切需求相去甚远。
更为重要的问题是，由于韩美同盟部署“萨德”系统，中韩关系的民意基础遭受严重破坏
。“萨德”系统部署后，韩国保守政府进一步强化了韩美同盟，并“成功地将大部分民众
绑缚在韩美同盟体系之上”，同时借用来自中国的政策反弹力点燃了国内民族主义情绪，
民众对华好感度下降。据美国皮尤研究中心调查结果显示，2017年、2018年韩国人对的负
面认识均在60%以上。值得注意的是，这种对立情绪并不会单纯地停留在“萨德”问题上
，它很有可能会因两国某些领域出现的立场偏差而进一步蔓延，进而长期妨碍中韩深化安
全合作。
如上所述，在当前的半岛和平构建进程中，中韩之间并没有形成深化合作的局面，也缺少
良好的民意基础作为支撑。同时，要深化中韩安全合作还将遇到多重障碍与挑战。其中最
大的障碍来自于美国这一第三方因素，当然也有中韩两国之间的政治、经济等多个领域的
潜在挑战，以及相关主要国家国内政治变化造成的干扰。
第一，美国因素日益明显地制约中韩安全合作。
对于美国来说，防止挑战自身权力和地位的国家出现是其核心战略目标，不论这个国家有
著怎样的意识形态和政治制度。中国的快速崛起让美国感到担忧，欧巴马政府日益加强对
华围堵，特别是随着“亚太再平衡”战略的推进，中美之间的竞争甚至是对抗成分在不断
上升。川普政府虽然否定了前任的对外政策，但阻止崛起的中国与其分享权力这一核心战
略目标没有变，美国正式将中国列为战略竞争对手，并对中国采取冷战色彩浓厚的围堵政
策。
随着中美竞争日渐激烈，美韩同盟关系与中韩关系这两对关系越来越难以正向并进发展。
长期以来，如何同步处理好对中、对美关系是韩国外交的重中之重，也是其面临的最大外
交挑战。韩国政府努力寻求在中美之间实现一种均衡状态，但事实证明，韩国做出的选择
很难在中美之间实现平衡，而且随着中美竞争日益加剧，韩国的每一个举动都会越来越具
有“敏感性”，非常容易触动中美两国的神经，韩国接受美国部署“萨德”系统和推进收
回战时作战指挥权就是代表性案例。未来，美国仍将会继续推进亚太地区导弹防御体系建
设，除推进强化部署“萨德”系统外，很可能会积极推动在韩、日部署中程弹道导弹，并
将战略性进攻武器部署在这一地区。在美国的战略压力之下，一向以韩美同盟为外交、安
保基石的韩国如何选择，将在很大程度上影响东北亚地区局势走向。
第二，在敏感问题上面临争端风险。
从安全层面来看，一是在陆上，导弹部署问题可能再度引发中韩争议。虽然中韩两国已经
就“萨德”问题达成了一个“妥协”，但并不意味着这一问题已经得到有效解决，在半岛
南北关系改善、无核化取得进展的情况下，韩国在“萨德”问题上如果迟迟没有实质性动
作，中国很可能会有所反应。出于与中国竞争的需要，美国将继续推动美日韩三边同盟一
体化，且不排除追加部署“萨德”系统的可能，尤其是美国退出《中导条约》后，正式宣
布要在亚洲部署中程导弹，以不断加强其导弹防御体系建设。对于美国的这一提议，韩国
国防部表示，“没有就此与美方进行正式磋商，自身没有探讨过，也没有这样的计画。”
尽管如此，仍不排除间接迂回部署中导的可能，即未来如果美国放宽对韩国发展导弹的限
制，并以此诱导韩国借机发展中导技术，最终将其列装于“韩国型导弹防御体系”(KAMD)
之中。另外，需要注意的是，在韩国保守派势力的不断要求下，不排除美国在韩部署包括
战术核武器在内的高端战略武器的可能，如果韩国政府顶不住压力或出于强化同盟考虑，
最终选择配合美国的部署战略，中韩在安全领域不仅是信任危机的问题，很可能会出现对
抗的局面，深化安全合作更是无从谈起。
二是在空中，重叠的防空识别区问题似有抬头之势。2013年，继中国划定东海防空识别区
(CADIZ)后，韩国重新划定了本国的防空识别区(KADIZ)，两国在苏岩礁海域上空出现了重
叠部分，但当时两国军方就此达成默契，对于进入这一区域的对方军机并无过多质疑。然
而，“萨德”问题发酵后，韩国方面对于中国军机进入重叠的防空识别区反应敏感，舆论
报导愈加频繁，用语也基本由“进入”改为“无故侵犯”。根据韩国报导，2014年至2018
年8月，中国军机进入KADIZ的次数达400次以上，仅2018年前8个月就多达100余次。如果
继续以这种方式进行宣传，很容易误导本国民众，激起新一轮民族主义，很可能会进一步
恶化两国国民感情，甚至会上升为外交事件。2019年7月24日，在东海进行联合演习的中
国军机进入KADIZ，韩国方面以战机紧急升空进行应对，并紧急召见中国驻韩使馆武官进
行抗议。在8月14日发布的《2020～2024国防中期计画》中，明确表示 “要加强对中、俄
军机随时侵犯KADIZ的监控”，自主研发远距离雷达和新部署移动式远距离雷达。可见，
这一问题如果不能得到很好管控，未来中韩之间围绕防空识别区问题将会产生更多的外交
摩擦，这将弱化两国在安全领域本就脆弱的信任关系。
三是在海上，除了经济水域划界等既有争议之外，在南海问题上中韩也出现摩擦的苗头。