【南亚研究】胡勇：新发展契约视野下印度对尼泊尔的发展合作政策
https://www.sohu.com/a/337982125_618422
国关国政外交学人　2019-09-01 16:51
作者系上海对外经贸大学法学院国际关系学系副教授、国际发展合作研究院／南亚和印度
洋研究中心研究人员
内容摘要
作为具有印度特色的发展合作架构，新发展契约在形式上摒弃了传统援助国对受援国附加
政治条件的弊病，体现了南南发展伙伴关系的精髓。印度对尼泊尔的发展合作政策就反映
了这种新型发展合作关系让利性与互利性的特点，客观上有利于尼泊尔的经济社会发展和
现代化建设。但新发展契约并没有完全摆脱旧发展契约的窠臼。特别在南亚地区，印度提
供发展合作隐含的政治条件就是发展伙伴必须服从印度的地缘战略利益。印度对尼泊尔的
发展合作政策同时体现了印度南亚政策的霸权性特征，是印度企图左右尼泊尔的政策工具
之一。在印度对尼泊尔的发展合作政策中，中国是最重要的第三方因素。印度应当反思新
发展契约的不足，改变对中国援助尼泊尔的猜忌与排挤，转而与中国共同支持尼泊尔的可
持续发展。
作为南亚地区的近邻，印度与尼泊尔在人口规模、领土面积以及资源禀赋等方面存在巨大
差异，然而两国在历史、文化与社会等领域又有着千丝万缕的联系。长期以来，在实力上
占据压倒性优势的印度习惯于将尼泊尔视为禁脔，在后者的对外关系中享有近乎垄断性的
影响力。印度在双边关系中的支配性地位除了来源于它是尼泊尔最大的贸易伙伴和主要境
外投资来源地，控制了尼泊尔的过境贸易通道并有能力左右尼泊尔的防务之外，还在于它
是尼泊尔最重要的发展合作伙伴之一。根据尼泊尔财政部的统计，从 2010-2011 财年至
2016-2017财年，印度共向尼泊尔提供了2.63亿美元官方发展援助 (ODA)。除了2014-2015
财年援助额一度大幅下滑外，印度一直是尼泊尔排名前五的双边援助国。
身为新兴经济体的重要代表印度正在成为国际发展合作领域的后起之秀。这不仅体现在本
世纪初以来印度发展合作规模的扩张上也表现为“印度在推动构建独特的南方发展话语和
知识生产中起到了领导者和倡议者的作用”。其中，最引人瞩目的成果之一就是印度官方
智库“发展中国家研究和信息系统”(RIS) 一些学者提出的新“发展契约”(development
compact) 的概念。新发展契约继承和创新了发展契约的理念，建构了具有印度特色的发
展合作架构，展现了印度发展合作政策的伙伴性特点。在印度学者查图维迪 (Sachin
Chaturvedi) 看来，印度对尼泊尔的发展合作正是新发展契约的典范。
同时，新发展契约存在“说一套，做一套”的现像，在实践中并没有完全克服旧发展契约
下援助国向受援国附加政治条件的顽疾。印度对尼泊尔的发展合作政策“看上去很美”，
实际上却以尼泊尔必须服从印度的地缘战略利益作为其获得印度援助的隐含条件。因此，
印度对尼泊尔的发展合作政策兼具伙伴性与霸权性的双重特征。不仅如此，面对中国这一
印度和尼泊尔关系中最大的第三方因素，印度也是百般警惕与防范，唯恐中国威胁到印度
在尼泊尔的特殊地位。应当看到，印度对尼泊尔的发展合作政策令尼泊尔人又爱又恨。印
度需要勇气重新审视新发展契约，并展现出与中国共同支持尼泊尔经济社会发展的大国格
局。
一、新发展契约与印度的发展合作政策
“发展契约”的概念是由时任挪威外交大臣托尔瓦·斯托尔滕贝格 (Thorvald
Stoltenberg) 提出的。在1989年纪念经合组织(OECD) 发展中心成立25周年大会上，他提
出要重构发达国家援助方与发展中世界受援国之间的发展契约，支持发展中国家自行制定
中长期的综合性发展计划。在他提出的发展契约理念中，强调了发展计划的长期性、发展
手段的综合性、发展中国家的主体性和发展责任划分的合理性，旨在克服上世纪80年代西
方强加给发展中国家的结构调整方案 (SAPs) 所带来的侵犯发展中国家主权等弊端。
经过上世纪90年代美国经济学家F.杰拉德·亚当斯 (F.Gerard Adams) 、印度经济学家森
古帕 (Arjun Sengupta) 等人的阐释，发展契约的理念逐渐进入国际发展领域的主流话语
体系。2003年，联合国开发计划署 (UNDP) 出版的《人类发展报告》也接纳了发展契约的
概念。该报告将发展契约定义为基于共担责任体系的一项协议，即所有国家都应该朝着帮
助穷国实现它们的发展目标这一方向而努力。在此过程中，穷国可以要求得到更多的援助
和更方便的市场准入。作为回报，援助方可以要求受援方实行更良好的治理与问责制。总
而言之，旧发展契约的实质就是“发达国家和国际组织将为穷国成功实施发展计划提供必
要援助。作为回报，发展中国家将与前者合作推动重大改革方案”。
尽管旧发展契约为发展中国家提供了更加平等的地位，但本质上仍然过于迷恋条件性，只
不过条件可以更加宽松灵活而已。这种附条件的援助不仅存在理论风险，实践中也遭遇了
挫败。新发展契约正是在此背景下应运而生，相较旧发展契约，查图维迪等人提出的新发
展契约在内涵上主要有两大创新。一是新发展契约是发展中国家之间的契约，对应的是南
南发展合作。旧发展契约是发展中国家与发达国家，或者主要由发达国家组成的布雷顿森
林体系机构之间的契约，对应的是北南合作 (援助) 。二是新发展契约遵循的是南南合作
的基本原则，特别是不向发展伙伴强加任何政治条件或要求对方给予改革承诺。旧发展契
约则明确要求发展中国家实施由发达国家实际主导的各种结构调整方案，作为获得后者援
助的条件。因此，新发展契约体现了发展伙伴关系的要义。
与旧发展契约聚焦以捐赠为主要内容的官方发展援助比较，新发展契约的外延至少由五个
方面组成，分别是能力建设、贸易与投资、开发性金融、捐赠和科技。其中，捐赠有时候
也可以被归入总体的发展融资机制。查图维迪特别指出，新兴经济体与其它发展中国家合
作强调的是对后者经济发展的综合性支持，实践中并不限于以上五个方面。这些外延的具
体内容见表1。
表1：新“发展契约”的外延
https://i.imgur.com/pJogIs2.jpg
资料来源：Sachin Chaturvedi, "The Development Compact: A Theoretical Construct
for South-South Cooperation", RIS Discussion Paper, No.203, June 2016, p.13.
作为对新时期南南发展合作的理论探索，新发展契约建构了具有印度特色的发展合作架构
，有利于国际学术界加深对印度发展合作政策互利伙伴关系特点的理解。冷战结束后，特
别是进入21世纪以来，印度在经济上加快体制改革与对外开放，在政治和外交上则谋求更
大的全球影响力。2003年6月，时任印度财政部长贾斯旺特·辛格 (Jaswant Singh) 宣布
了印度新时期的发展合作政策。首先，印度将逐步减少对外援的依赖。2003年以后将不再
接受八国集团、欧盟、世界银行和国际货币基金组织以外的双边或多边国际援助；其次，
印度将出资20亿卢比设立“印度发展倡议” (IDI) ，用于免除最不发达国家的债务和向
发展中国家提供捐赠或合作项目；最后，印度拓展了传统的官方发展援助概念，通过打破
捐赠/优惠贷款与贸易投资之间的壁垒，将基于互利原则的部分贸易投资等也计入了发展
合作的范畴。
为了在组织机制方面落实新的发展合作政策，2005年1月印度外交部成立了“发展伙伴关
系处”，以加强对伙伴国发展项目的管理。2007年印度开始酝酿成立独立的“印度国际发
展合作署” (IIDCA) ，以统筹协调发展合作事宜。几经波折之后，2012年1月印度外交部
将“发展伙伴关系处”升格为“发展伙伴关系管理局”，具体负责协调印度的发展合作政
策。该局下设三个处，第一处主要和印度财政部一起负责“印度发展与经济援助计划”
(IDEAS) 下的信贷额度；第二处主要处理“印度科技与经济合作” (ITEC) 项目下的能力
建设以及紧急人道主义援助；第三处主要完成对阿富汗、尼泊尔、马尔代夫、缅甸和斯里
兰卡的捐赠援助。
在区域和国别方向，由于印度的发展合作政策主要基于本国的利益考量，周边国家是其发
展合作的主要对像。相比印度对非洲的发展合作，印度向南亚邻国提供发展合作的动机更
加复杂，新发展契约的理念与实践在南亚地区有时存在相当程度的落差。以印度对不丹的
发展合作政策为例，一方面本身也是发展中国家的印度半个多世纪以来为不丹提供了大量
援助，促进了不丹的经济社会发展和现代化进程。另一方面，“印度对不丹的发展合作政
策在很大程度上服务于本国特殊的地缘战略利益，成为了它控制不丹的内政外交的最重要
的政策工具之一”。上述两重性在印度对尼泊尔的发展合作政策中也有鲜明的体现。
二、印度对尼泊尔发展合作的历史与现状
虽然一些西方学者习惯于将印度称为“新兴援助国” (emerging donor) 但后者其实早在
独立之初就开始了发展合作的实践。印度对尼泊尔的发展合作就始于上世纪50年代，早年
的合作项目主要集中在道路、机场、通信等基础设施领域。比如，尼泊尔第一个机场加德
满都机场和第一条高速公路特里布文公路就是印度援建的。1954年印度在尼泊尔成立了援
助委员会，以支持印度在尼泊尔实施发展计划。1960—1961年，印度向尼泊尔第二个五年
计划提供了1.8亿印度卢比的援助，“这是印度第一个有计划的支持毗邻国家的援助行动
”。为了更好地体现合作精神，1966年印度援助委员会更名为印度合作委员会。到了上世
纪80年代，印度对尼泊尔的发展合作项目由印度驻尼泊尔大使馆经济合作处统一协调。
2003年印度与尼泊尔签署合作备忘录，决定启动小型发展计划，该计划现已成为印度对尼
泊尔发展合作的重要组成部分。
2014年5月26日，莫迪(Narendra Modi) 正式就任印度总理。同年8月，莫迪出访尼泊尔，
这是17年来印度总理首次访问这个邻国，访问期间不仅发出了恢复和加强两国合作的强烈
信号，莫迪还宣布印度将向尼泊尔提供10亿美元优惠贷款，以支持尼泊尔的经济与社会发
展。此后莫迪又曾两度到访尼泊尔。在2018年莫迪第三次出访尼泊尔前夕，印度政府决定
对尼泊尔的援助将从2017-2018财年的37.5亿印度卢比增加至2018-2019财年的65亿卢比，
增幅达到73%。
由于财政年度起始时间、统计口径等存在差异，双方关于近年来印度对尼泊尔发展合作的
金额计算出入较大 (见表2) 。
https://i.imgur.com/NPr0Btb.jpg
根据尼泊尔方面的统计，印度对尼泊尔的援助主要被用于卫生、当地发展、道路交通、电
力、能源等领域 (见表3) 。
https://i.imgur.com/qZoyxnQ.jpg
但在印度看来，尼泊尔只统计了能够纳入本国预算的部分，但事实上印度为尼泊尔提供的
奖学金、培训项目等也属于新发展契约的一部分，因此也被印度计入对尼泊尔的发展合作
。近年来，印度对尼泊尔的发展合作主要包括以下几个部分。
(一) 人道主义援助
2015年4月，尼泊尔发生里氏7.8级大地震。震后仅仅六小时，印度就向尼泊尔提供了紧急
人道主义援助———出动了16支国家救援队和39架次救援飞机，共携带571吨救援物资。
与此同时，印度医疗队也被迅速部署到尼泊尔灾区。地震发生后，印度总计向尼泊尔提供
救灾援助6700万美元。在2015年6月的尼泊尔灾后重建国际会议上，印度又承诺为尼泊尔
提供10亿美元援助，其中2.5亿美元为赠款，7.5亿美元为优惠贷款。2016年2月，双方就
如何利用这笔赠款达成谅解备忘录，印度将为尼泊尔重建被地震损坏的房屋、学校、图书
馆、文化遗址等。2017年8月，时任尼泊尔总理德乌帕 (Deuba) 访印时，双方签署了赠款
项目的执行备忘录。同年9月，双方又签署了贷款协议，并于2017年2月开始执行。2017年
8月，尼泊尔遭遇洪灾，印度也及时伸出了援手。
(二) 小型发展计划
根据印度和尼泊尔双方2003年签署并延续至今的合作备忘录，所谓“小型发展计划”指的
是投入不超过5000万尼泊尔卢比 (约合70万美元) 的发展项目主要用于尼泊尔基层教育和
卫生等领域的基础设施发展和能力建设。这些项目由印度大使馆出资，由尼泊尔县域发展
委员会、市政当局、都市发展和建设部地区办公室等当地机构负责实施 (见表4) 。执行
机构、相关教育卫生部门、当地社区领袖、受益组织等组成专门委员会，以监督项目质量
和工期。印度大使馆经合处也会派人员实地勘察项目进展。
https://i.imgur.com/mIs09JA.jpg
在小型发展计划中，教育和卫生项目的占比最高。除了建设校舍印度政府还为援建的学校
配备课桌椅、图书、实验室设备、计算机以及卫生和饮水设施。目前印度在尼小型发展计
划中的教育基建项目共有273个，总投入33.6亿印度卢比，几乎覆蓋了尼泊尔所有县级行
政区的各级学校。在卫生领域，印度在继续向尼泊尔提供药品和医疗设备的同时，近年来
还着力于帮助尼泊尔建设医院等卫生基础设施。当前印度已经在尼泊尔18个县建设了25所
各类医院和产科中心，累计投入3.8亿印度卢比。不仅如此，1994年以来，印度还向尼泊
尔捐赠了462辆救护车，以帮助农村和偏远地区的患者及时就医。除了基建和物资援助，
印度还面向尼泊尔基层民众开展了学生视力保健计划、白内障和沙眼治疗计划等。
(三) 大中型发展计划
除了方兴未艾、直接惠及基层民生的小型发展计划，印度在卫生、交通、电力等领域还有
一些投入较大的大中型发展计划和重大标志性工程。比如，在卫生领域，印度政府根据国
内全印医学科学研究院创伤医学中心的标准援建了尼泊尔第一家创伤医疗中心“加德满都
国家创伤医疗中心”。该项目总投入10亿印度卢比，于2014年11月落成。作为印度对尼发
展合作的标志性项目之一，时任尼泊尔总理柯伊拉腊 (Shri Sushil Koirala) 与来尼出
席南盟峰会的印度总理莫迪共同为中心落成揭幕。此外，印度政府还投入12亿印度卢比，
在尼泊尔东部的达朗 (Dharan) 地区援建了“柯伊拉腊健康医学院” (BPKIHS) 。该医学
院是首都地区以外尼泊尔最大的集教育与医疗为一体的综合性医院。为此，印度还从国内
派出医学专家支援该医学院的教学与医疗工作。
在交通基础设施领域，印度在本世纪初完成了作为尼泊尔交通生命线的从马亨德拉纳加
尔 (Mahendranagar) 到梅吉 (Mechi) 的东西高速公路主线工程 (1024公里中的807公里
) 的援建工作。2010年，两国又签署了在特莱地区修筑道路的合作备忘录。在工程的第一
阶段，印度共投入70亿印度卢比，修筑了总长605公里的19条道路。除了帮助尼泊尔在国
内完善交通网络，印度还应尼泊尔的请求，在两国边境地区修建跨境铁路。其中，从印度
的贾伊纳加尔 (Jaynagar) 到尼泊尔的巴尔达巴斯 (Bardibas) 以及从印度的乔格巴尼
(Jogbani) 到尼泊尔的比拉德纳戈尔 (Biratnagar) 的两条铁路，在第一阶段的投入就不
少于80亿印度卢比。
(四) 奖学金等能力建设项目
如果说发达国家以“施舍”为中心的援助理念集中体现为捐赠，一些新兴经济体 (比如中
国) 的发展合作内容更多表现为硬件基础设施建设，那么印度发展合作的一大优势和特色
就是能力建设 (capacity building) 。所谓“能力建设”根据联合国开发计划署
(UNDP) 的定义，是指“个人、组织和社会获取、强化、维持设定和实现它们自身发展目
标的能力的过程”。在印度的发展合作实践中，各类奖学金项目、人力资源培训等都属于
能力建设范畴。其重要性在于，“教育和培训等能力建设项目传授的不仅仅是技能和知识
，还有发展理念、模式和价值观，另外还可以储备人脉资源”。根据印度外交部年报的统
计数据，印度的能力建设合作项目重点面向其南亚邻国，尼泊尔是主要受益者之一 (见表
5) 。
https://i.imgur.com/28Jcpsy.jpg
目前，印度政府通过印度驻尼泊尔大使馆每年为尼泊尔提供约3000个奖学金名额，主要用
来资助尼泊尔学生在印度开展本科、硕士或博士阶段的学习。奖学金涵盖的专业涉及工程
学、农学、药学、计算机应用、工商管理、人文艺术等领域。从2014年开始，印度还资助
尼泊尔的本科生和博士后对印度开展短期访学，以更好地认识印度以及印度和尼泊尔关系
的进展。这些奖学金名额分属十大奖学金项目。其中，“圣雄甘地奖学金计划”
(Mahatma Gandhi Scholarship Scheme) 获得者在第一年可以得到每个月2000尼泊尔卢比
的奖学金。如果成绩排名前50%，第二年可以获得同等待遇奖学金。而金禧奖学金计划
(Golden Jubilee Scholarship Scheme) 获得者如果就读的是工程学或者医学专业，第一
年每个月可以得到4000尼泊尔卢比，其他专业学生则是每月3000尼泊尔卢比。当然，如果
第二年成绩跌出前50%或者被印度大使馆发现有其他不良表现，就无法继续享受上述待遇
。
除了为尼泊尔学生提供奖学金，印度政府还将尼泊尔纳入了其发展合作的两大品牌项目，
即“印度技术与经济合作”项目和“科伦坡计划”。1964年启动的“印度技术与经济合作
”项目旨在为发展中国家培训专业人才，包括由“印度技术与经济合作”伙伴国派遣学员
到印度接受专业领域培训，以及印度向海外派出专家等。“科伦坡计划”全称“南亚和东
南亚国家发展与合作计划”，是二战后英联邦发起的一项多边援助方案。上世纪50年代，
印度加入了“科伦坡计划”。通过这个平台，印度不仅接受发达国家的援助，也向其他发
展中国家提供援助，特别是科技、教育等能力建设支持。
从2007年开始，尼泊尔官员可以申请印度政府的资助，赴印参加这两个项目旗下的培训课
程。符合条件的申请人在向印度大使馆递交申请材料时要接受面试，印方会根据申请人的
学术表现、工作经验以及同课程的匹配度等作出最后的录取决定。
三、印度对尼泊尔发展合作政策的两重性
作为对外政策的重要一环，任何国家的发展合作政策都有其动机，印度自然也不例外。一
般来讲，对外援助的动机包括人道主义动机、发展 (利他) 动机、自身政治或商业动机、
历史因素考量等。如果说印度对非洲的发展合作更多追逐经济利益，那么印度对其南亚近
邻的发展合作则隐含了更强的战略色彩。在实践中，印度对尼泊尔的发展合作政策具有鲜
明的两重性。一方面，印度长期向尼泊尔提供发展援助，助推尼泊尔的经济社会发展和国
家现代化进程，体现了发展伙伴的责任与地区大国的担当。印度与尼泊尔发展伙伴关系中
的让利性与互利性也成为了两国特殊伙伴关系的物质纽带。另一方面，印度对尼泊尔的发
展合作从根本上服从于其地缘战略利益，是一种意图控制周边弱小国家，维持印度在南亚
地区不可动摇霸权的政策工具。
(一) 伙伴性
不得不说，印度的发展合作政策从诞生伊始就带有一定的理想主义色彩。在印度看来，无
论发达国家还是发展中国家都有支持国际发展的义务。1946年8月，在一场以发展中国家
合作为主题的会议上，印度独立后的首任总理尼赫鲁就曾慷慨陈词道，“印度的任务是终
结贫穷、无知、疾病和机会不平等。我们这一代伟人的雄心就是要为受苦受难的人们擦去
眼泪。因此我们必须努力工作，让梦想变成现实。这些梦想是印度的，也是全世界的，是
那些今天已经紧密团结起来，以至于再也无法想像彼此分开的国家和民族的。据说和平不
可分割，自由和繁荣在今天也是如此。甚至人们面对灾难也无法独善其身。”
然而，在尼赫鲁女儿英迪拉执政期间，印度要求南亚国家只能向印度寻求援助，不得求助
于域外国家，否则就被视为反印。如此霸道的“英迪拉主义” (Indira Doctrine) 当然
引起邻国的反感。到了上世纪90年代后期，时任印度总理古杰拉尔提出了被称为“古杰拉
尔主义” (Gujral Doctrine) 的睦邻政策，其中第一条就是印度放弃与南亚邻国之间的
对等 (reciprocity) 原则，主张“印度对南亚邻国给予力所能及的帮助但不寻求对方对
等的回报”。
莫迪上台之后，印度更加突出周边外交的首要地位。2014年9月，莫迪在联合国大会发表
演讲时强调，“一个国家的命运与它的邻国密切相关。这就是为什么我的政府会把促进印
度与邻国的友好合作置于最高地位”。2018年5月，第三次到访尼泊尔的莫迪在向尼公众
发表演讲时更是表示，“尼泊尔在印度‘邻国优先’ (Neighborhood First) 的外交战略
中处于最重要的位置”。事实上，长期以来南亚地区一直是印度发展合作的主要受益者。
据统计，2005年至2010年印度外交部高达92%的援助额被投放到了南亚，2012年“印度技
术与经济合作”项目预算的82%也用在了南亚。根据2003年出台的新印度发展合作政策，
印度在发展合作中也谋求经济上的互利共赢。因此印度与尼泊尔的发展伙伴关系兼具让利
与互利的特点。在修辞方面，印度外交部年报对援助不丹和尼泊尔这两个喜马拉雅邻国的
表述也从最初的“补贴” (subsidies) 和“援助” (assistance) 改成了“合作”
(cooperation) 和“伙伴关系” (partnership) 。
让利性主要体现在印度对尼泊尔大量的无偿援助和提供的各类奖学金项目上。无论是在尼
泊尔援建校舍医院，还是资助尼泊尔学生或官员赴印学习，这些都是印度政府单方面的付
出，并不要求尼泊尔对等回报。此外，根据双边贸易协定，印度允许尼泊尔向印度出口本
来属于限制进口的商品，同时给予尼泊尔出口商品单方面的优惠和免税待遇。
互利性主要表现在印度对尼泊尔的优惠贷款以及一些基础设施援建上。根据印度财政部的
口径，印度提供的优惠贷款主要用于采购印度的商品和服务。在实践中，印度企业也经常
得到印度援尼基础设施项目的合同。这种“捆绑援助” (tied aid) 表面上看附加了经济
条件，实际上对南南发展伙伴是互惠双赢的。2018年5月，在莫迪结束第三次访尼时发表
的《印度—尼泊尔联合声明》中写道，“双方在平等、互信、尊重和互惠的基础上拓展经
济社会发展领域的伙伴关系”。
总体上，印度与尼泊尔的发展伙伴关系得到了尼泊尔从上到下的高度认可。尼泊尔驻印度
大使馆网站对双边关系的介绍中明确提到，“自20世纪50年代初以来，印度为尼泊尔的经
济社会发展作出了重要贡献”。2017年8月，时任尼泊尔总理德乌帕在两国建交70周年之
际访问印度，在《联合声明》中对印度援助尼泊尔抗洪救灾物资表达了感谢，并强调“他
的访问代表了尼泊尔政府对两国睦邻友好关系的重视”。除了这些官样文章，印度对尼泊
尔的民生援助，特别是面向尼泊尔基层的“小型发展计划”由于在改善当地群众的生产生
活条件上发挥了不小的作用，因此也得到尼泊尔民间的广泛欢迎。
(二) 霸权性
世界上没有无缘无故的恨，也没有无缘无故的爱。在承认印度发展合作政策的理想主义元
素以及南南发展伙伴关系让利性与互利性的同时，也不能不洞察其背后特殊的地缘战略考
量。印度独立后继承了英国的殖民遗产，一直自诩为南亚的“天然霸主” (natural
hegemon) 。所谓的殖民遗产，既包括在南亚地区的“大印度联邦”和“印度中心论”的
思想，也涉及英帝国主义在印度洋地区的势力范围。于是乎，印度将南亚地区视为“自家
地盘”、“后院”和“缓冲地带”。
与另一个喜马拉雅小国不丹一样，尼泊尔特殊的地缘战略位置决定了印度对尼泊尔政策的
核心在于安全关切以及与中国的地缘竞争。早在1950年12月尼赫鲁就曾说过，“虽然喜马
拉雅山脉不再像过去那样不可逾越，但还是一道有用的屏障。印度不会允许这道屏障被渗
透，因为它也是印度的首要防线”。他还说，“印度不会容忍任何外国入侵印度次大陆的
任何一个部分。任何对尼泊尔可能的入侵都势必牵扯印度的安全”。这在上世纪50年代印
度援尼伊始就有体现。据统计，在1951年至1972年印度援助尼泊尔的9亿多印度卢比中，
有53%被用于连接两国的道路等“战略基础设施”的建设。甚至印度当初在援建加德满都
机场时，故意将跑道设计成让能够飞越喜马拉雅山脉的飞机 (也就是中国的飞机) 无法降
落。
根据1950年7月签署的《印度与尼泊尔和平友好条约》，印度在尼泊尔的安全与防务领域
拥有特殊的话语权。作为回报，印度向尼泊尔提供经济援助和贸易过境出海口。虽然莫迪
上台后一度表示愿意修改这一条约以示更加尊重尼泊尔的主权，但至今没有实质性结果。
实际上有学者早就一针见血地指出，印度对尼泊尔的支持并不是没有条件的，隐含的条件
就是“尼泊尔必须服从印度的战略利益”。如果尼泊尔被印度认为冒犯了其战略利益，就
可能遭到这个南亚霸主的无情打压，此时含情脉脉的所谓发展伙伴关系立刻就会变成印度
的霸权工具。
按照国际关系理论中的相互依赖学说，“依赖较少的一方在就一个问题讨价还价和 (或许
) 试图影响其他问题时，经常可以将相互依赖关系作为权力的一种来源”。据印度外交部
提供的数据，尼泊尔约三分之二的货物贸易和三分之一的服务贸易都来自与印度的交易。
同时，尼泊尔得到的近四成境外投资、几乎全部的石油供应和大量的海外汇款也都来自于
印度。更不用说，经贸活动与国际援助难以区分已成为当前国际发展合作实践的一大特征
。换言之，尼泊尔与印度之间呈现出严重的不对称性相互依赖，而印度在将这种权力来源
转化为霸权工具之时，也是屡试不爽。
早在冷战时期，为了报复尼泊尔的所谓“亲华”倾向，印度就曾两次利用其援建的道路等
“战略基础设施”非正式关闭两国陆上口岸，对尼泊尔实施经济封锁，迫使尼泊尔对印度
屈服。所以尼共 (毛主义) 领导人、尼泊尔联邦民主共和国首任总理普拉昌达
(Prachanda) 曾多次谴责印度在处理与南亚邻国关系时“采取恐吓、干涉和扩展势力范围
的做法”。
最近一次印度的故伎重演发生在2015年9月。当时，尼泊尔颁布了新宪法，由于未能满足
居住在两国接壤地区的印度裔族群马德西人 (Madhesis) 单独建邦的诉求，引起印度政府
和马德西人的强烈不满。在马德西人爆发示威游行后，印度政府以边境局势动荡为由，再
次利用其援建的“战略基础设施”对尼泊尔实施实际上的禁运，造成尼泊尔国内物资严重
短缺，甚至酿成人道主义危机。面对两国关系的僵局，有尼泊尔人直言不讳，“说到底，
印度需要以此向南亚各国展示自己霸权仍在，所以很难想像印度会先低头”。
果不其然，直到2016年1月，尼泊尔议会通过新宪法修正案，对马德西人和印度政府的诉
求作出妥协后，印度才逐步放松了对尼泊尔的禁运。无怪乎会有尼泊尔学者认为封锁事件
只是让莫迪的“邻国优先”政策进一步坐实了“惩罚尼泊尔”的罪名。2018年5月，莫迪
出访尼泊尔时曾遭到部分当地民众的抗议，对方要求莫迪为2015年印度对尼泊尔长达五个
月的封锁道歉。而在一些中国学者看来，印度封锁尼泊尔的导火索虽然是尼新宪法，但背
后其实也有中国因素，那就是“尼泊尔与中国在‘一带一路’领域的合作共识不断加强，
双方甚至签署了共同推进‘丝绸之路经济带’建设的谅解备忘录”。
四、印度对尼泊尔发展合作政策中的中国因素
作为尼泊尔仅有的两个邻国之一以及主要的发展伙伴之一，中国无疑是印度对尼泊尔发展
合作政策中最重要的第三方因素。同印度一样，中国对尼泊尔的发展合作也有着悠久的历
史。早在1956年，中尼就签署了第一份关于经济援助的协议。自那以来，中国持续向尼泊
尔提供财政和科技援助，助力尼泊尔的基础设施建设、工业发展、人力资源发展和教育卫
生发展等。
根据尼泊尔方面的统计，从2010-2011财年至2016-2017财年，中国累计援助尼泊尔金额达
到2.78亿美元。其中2013-2014财年，中国对尼援助4135万美元，占尼接受外援总额的4%
，在尼双边援助国中排名第四。由于尼泊尔在2015年发生地震，中国提供了大量的紧急人
道主义援助，在2015-2016财年中国对尼援助达到了创纪录的5400万美元 (见表6) 。“客
观来看，中国对尼泊尔的援助规模并不大，但中国的这些援助不附加任何政治条件”。就
这一点而言，中国倒是真正落实了新发展契约的要求。
https://i.imgur.com/MudtAnv.jpg
随着尼泊尔加入共建“一带一路”，中国与尼泊尔的合作迎来了新的历史机遇。2018年6
月，尼泊尔总理奥利 (Khadga Prasad Oli) 对华进行正式访问。在双方发表的联合声明
中，中方承诺将继续为尼泊尔经济社会发展提供力所能及的帮助，并将确保向双方商定的
灾后重建项目按时提供无偿援助。中方愿意采取积极措施为尼产品输华提供便利，包括考
虑为尼农产品提供生产和采后贮藏方面的技术和资金支持。中方还将每年为尼方提供400
个人力资源开发培训机会和更多政府奖学金等。除了单向援助，双方还就更大范围内的发
展合作事宜达成广泛共识，包括同意加快落实两国政府关于在“一带一路”倡议下开展合
作的谅解备忘录，加强口岸、公路、铁路、航空、通信等方面互联互通，打造跨喜马拉雅
立体互联互通网络；双方同意进一步加强铁路领域合作。中方愿向尼方提供技术、人才培
养等多方面的支持等。
2019年4月，中国领导人在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上发表主旨演讲
时强调，“我们要致力于加强国际发展合作，为发展中国家营造更多发展机遇和空间，帮
助他们摆脱贫困，实现可持续发展。”不久，中国领导人在北京会见尼泊尔总统班达里
(Bidya Devi Bhandari) 时，对尼方积极参与共建“一带一路”表示赞赏，并重申“中尼
要加强基础设施建设领域合作，继续推动建设中尼跨境经济合作区。中方愿继续支持尼泊
尔经济社会发展”。事实上，随着中尼铁路合作的加速以及中国向尼泊尔开放多个过境贸
易港口，中国对尼泊尔的发展合作不仅推进了尼泊尔的经济社会发展，也有助于尼泊尔减
轻对印度的过度依赖。
对于中国-尼泊尔-印度三方关系的发展，中国政府的立场是相对理性和开放的。2014年12
月，中国外交部长王毅在出访尼泊尔时曾表示，“尼泊尔位于中国和印度两大邻国之间，
地缘位置独特，希望尼泊尔成为中印之间的桥梁和纽带，也希望尼泊尔成为中国发展同南
亚关系的桥梁和纽带”。2015年5月印度总理莫迪访华期间，中国领导人向他提出共建“
中尼印经济走廊”的建议，莫迪表示积极研究，尼泊尔热烈欢迎。2016年3月，中国领导
人在会见来华访问的尼泊尔总理奥利时也对三方良性互动表达了期望，“中方希望尼方能
从中国和印度两国发展中受益，尼泊尔的稳定和发展也符合中印两国的共同利益。尼泊尔
可以成为中印之间的桥梁和纽带。我们愿进一步探讨开展中国、尼泊尔、印度三方合作”
。中国驻尼泊尔大使侯艳琪更是直截了当地表示，尼泊尔从来不是只依赖一个国家，也不
应该逼尼泊尔选边站队“我们非常尊重尼印之间历史、文化、宗教、经济等方方面面的联
系，也尊重印度在尼泊尔的利益。我们所追求的中尼合作是1+1>2，中印合作也是如此。
我们非常希望通过推动不同双边关系，使得整个区域实现快速发展”。
面对中尼合作的不断深化和中尼印三方合作的倡议，印度从学界到政界普遍有如芒刺在背
，唯恐中国挑战其在尼泊尔乃至整个南亚地区的支配地位。一些印度学者习惯于从零和博
弈的角度观察中尼印关系，认为中国在尼泊尔的利益主要是地缘战略利益。对尼泊尔的经
济技术援助也是为了削弱印度对尼泊尔的影响力。“在尼泊尔的存在必将挑战印度的安全
。从长期来看，尼泊尔将成为中印之间的角斗场”。
至于尼泊尔参与共建“一带一路”，更是被印度视为威胁，至少是同印度的类似倡议形成
了竞争。“在当前‘一带一路’的辐射区域中，印度是唯一对中方邀请持‘怀疑态度’甚
至‘犹豫不决’的大国，且一定程度上还采取了防范和反制措施”。这从印度连续缺席两
届“一带一路”国际合作高峰论坛便可见一斑。印度不仅自身对“一带一路”态度消极，
还会直接或间接干扰其南亚邻国参与“一带一路”建设。“一个显而易见的事实是，虽然
孟加拉国和尼泊尔都积极支持‘一带一路’倡议，但不得不由于要顾及印度的态度而显得
缩手缩脚，不敢‘有所作为’”。
在发展合作领域，印度也更习惯于消极看待中国因素。2014-2015财年，由于印度对尼泊
尔的官方发展援助减少了一半多，中国对尼援助额得以首次超越印度。印度媒体便开始渲
染，认为在对尼援助方面“打败”了印度，并形容尼泊尔总理奥利因为中尼关系接近就有
资本“用傲慢的态度来对待印度”。不仅如此，印度官员还试图在援助问题上挑拨中尼关
系。2017年4月，时任印度外交国务部长辛格 (V.K.Singh) 就向尼泊尔总统班达里吹风，
称印度的援助模式不会让任何国家产生依赖性。“这世界上有一些国家的援助方法是由他
们自己来决定援助项目，而这些工程的目的是凸显他们自己，而并非你们”“这些国家希
望给予的援助多是消费性的，而且他们想自己运营那些大型项目，这意味着你们就无法具
备运营那些项目的能力。”印度媒体认为，辛格意在影射。
五、结语
综上所述，作为新兴经济体的主要代表之一，印度在国际发展领域的理论与实践探索颇有
成效。由于在形式上摒弃了旧发展契约对受援国附加政治条件的弊病，新发展契约成为印
度发展合作的最大亮点，体现了南南发展伙伴关系的精髓。印度对尼泊尔的发展合作政策
，反映了新发展契约视野下印度式发展合作的让利性与互利性的特点，客观上有利于尼泊
尔的经济社会发展和现代化建设，应当得到充分肯定。
但另一方面，新发展契约的精神在实践中并没有完全得到落实。特别在南亚地区，印度提
供发展合作并非如新发展契约标榜的那样没有任何政治条件，其隐含的前提就是发展伙伴
必须服从印度的战略利益，否则就会遭到印度的惩罚。印度对尼泊尔的发展合作政策，同
时也反映了印度南亚地区政策的霸权性特征，是印度企图操控尼泊尔的政策工具之一，应
当引起足够的警惕和批判。
最后，在印度对尼泊尔的发展合作政策中，中国是最重要的第三方因素。同印度一样，中
国长期以来向尼泊尔提供了大量援助。但与印度不同的是，中国对尼泊尔的发展合作是真
正不附加任何政治条件的，而且中国希望推动中尼印三方合作。令人遗憾的是，以南亚霸
主自居的印度并不乐意看到中尼接近，在发展合作领域对中国也是百般防范和排挤。殊不
知尼泊尔对印度的霸道早已心存不满，许多人只是敢怒而不敢言。如果印度未来想在国际
发展领域发挥更大的作用，就应当重新审视新发展契约，将不附加任何政治条件落到实处
，同时努力使尼泊尔成为中印合作的桥梁而不是大国竞争的角斗场。如果印度想成为真正
受人尊敬的南亚大国，也应当以大国的格局看待中尼印三边互动，与中国共同支持尼泊尔
的经济社会可持续发展。