标题: 【印度研究】李晶、葛家健：印度国大党政治地位变迁中的党群关系困境与出路
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国关国政外交学人　2019-09-01 16:51
李　晶：南京师范大学公共管理学院、江苏高校东亚国际问题研究中心讲师
葛家健：浙江商业职业技术学院讲师
内容摘要
作为一个百年老党，印度国大党（文章缩写为INC）在领导民族独立的过程中，赢得了广
泛的群众支持；在印度独立后曾一党独大、长期执政。然而，随着印度经济社会的发展，
国大党的全民型路线逐渐难取悦选民，家族政治弊端不断暴露；严重的腐败问题使国大党
形像一落千丈；组织体制优势的弱化造成的选民沟通障碍——此等问题令国大党陷入党群
关系困境，并因此丧失执政地位，且在如今印度政坛举步维艰。国大党要想走出目前的党
群关系困境，必须以领导层轮替为契机，降低家族政治的影响；变败选压力为动力，推动
选民认同从领袖转向政党政策；加大反腐力度，挽回政党形像，重聚选民信任；强化党的
机制建设，畅通选民沟通渠道。
印度国民大会党 (简称“印度INC”或“INC”) 始建于1886年，是印度现存历史最长的政
治组织，在印度历史上有着十分特殊的地位。INC领导了印度的民族独立运动，并且在英
国殖民者退出印度后，担负起了领导国家建设的重任，完成了印度历史上第一次真正意义
上的民族国家整合。INC在印度政坛曾长期占据执政地位，形成一党独大的“INC体制”。
INC之所以能够长期保持政治优势，关键在于其针对印度社会存在已久的沉疴痼疾——种
姓纷争、宗教冲突和地区分裂，率先提出了世俗主义、包容性增长的政策，受到了各种姓
、宗教以及其他社会群体的欢迎，从而构建起了良好的跨种姓、跨宗教的群众基础和党群
关系。然而，20世纪70、80年代以后，INC内部经历多次分裂，开始由盛而衰，一度丧失
了执政地位，沦为在野党，虽后又东山再起，但数度起伏，已不复当年一党独大的地位。
1999年的印度大选后，印度似乎形成了较为稳定的两党政治，INC和人民党构成印度政治
的两极，其他小党和地方党派需要附和在这两个党上才能入阁。
可是在 2014 年的大选中，印度的政治格局再次发生剧变，人民党一举拿下了282 席，是
1984年以来首次拿下绝对多数席位的政党，而INC却遭受重创，才获得44 席，不仅中央角
逐全面败北，在随后的地方选举中也接连失利。2018年印度政坛更是出现了从总统到总理
均由人民党人士出任、从人民院到联邦院均由人民党占多数、从联邦政府到地方政府均是
人民党主导的局面，印度人民党已经成为印度政治生活中的主导性力量。虽然在2019年大
选之前，由于印度经济增长放缓、失业危机严重，导致莫迪支持率下滑，一度让外界认为
人民党的选举形势不容乐观，INC 拉胡尔・甘地也信誓旦旦地扬言要把莫迪拉下马了，但
是选举的结果却十分残酷，人民党再次大获全胜，获得274个席位，而INC仅获得区区47个
席位。其实，莫迪执政5 年来，其竞选时承诺的经济奇迹没有实现，诸如“废钞令”、统
一税制等一系列政策也不受国内民众欢迎。因此，印度国内有舆论认为，此次人民党在选
举中的胜利与其说是建立在人民党国家治理的成功之上，还不如说应归咎于INC 的失败。
印度一些政治评论家也认为，以INC 为首的反对派太弱，它们没有拿出像样的政治纲领，
也缺乏有感召力的领袖，除了一心想击败人民党外，好像没有其他更远大的政治目标和治
国抱负，无法真正吸引民众，获得民众的支持。冰冻三尺非一日之寒，造成INC 如今窘境
的原因有很多，而最主要的原因恰恰就是其当年赖以发家的党群关系出了严重问题。本文
拟从党群关系的角度来分析INC面临的困境与出路。
一、全民型政党路线的弊端日益显现
INC在领导印度民族独立的运动中，逐渐形成了其不分阶层、种姓、宗教的全民型政党路
线。这条路线曾经使INC成为民族独立运动旗帜下各种政治力量的熔炉，并且在独立后相
当长的一段时间内保持了INC的独大地位。但是，随着经济与社会的发展，全民型政党路
线的弊端日益暴露。
(一) 全民型政党路线的选民动员功能每况愈下
一方面，“INC建立在试图涵盖所有阶层、所有政治派别的路线与政策已经不适应全球化
背景下印度政治的区域化、极化与民族主义倾向。”受多元利益认同的驱使，各类种姓政
党、宗教政党、族群政党纷纷崛起，这些政党大部分是地方政党，在成分上与印度社会的
种姓、族群、教派、语言等分裂结构相一致，通过诉诸各自的群体认同，不断对INC的基
层选民基础进行蚕食。选民们更倾向于支持专注于本群体的政党，INC的全民型路线很难
再能吸引民众。
另一方面，全民型政党路线本身也有其难以克服的弊端，即它不可能同时取悦左右两方面
的支持者。在印度独立前和独立后初期，民族独立和独立后的国家建设是全印度社会最大
的公约数，因而，INC的全民型政党路线有其发挥作用的社会共识基础。但是，随着经济
与社会的发展，这种共识越来越淡化，相反，日益多元化的社会使各类人群的利益诉求也
日趋多样化，甚至在一些关键性问题上处于矛盾和对立的状态。INC力图涵盖所有阶层和
选民的全民型政党路线不可能同时取悦左右两方面的选民，时常不得不采取中间化的处置
办法，但这种折中与调和的立场不仅因为没有充分满足选民的要求而难以获得选民的坚定
支持，甚至在不同派别选民眼里还产生了不同的看法，在有的选民看来是激进的主张，在
另一派选民那里却又往往被视为保守、软弱，结果常常落得个两边不讨好的境遇。
(二) 全民型政党路线下的INC忽视了对忠诚选民的培育
作为全国性的政党，INC现有党员3000万，但其中积极党员才150万左右，其余都是初级党
员。在全民型政党路线下，INC出于赢得选举的目的，盲目扩大党员人数。特别是在INC执
政时，党员人数会激增，然而，一旦INC下台，很多党的邦级组织便宣布脱离INC，成立新
的政党，并且带走了大批INC的基层支持者。这些都是在全民型政党路线下，INC发展党员
长期只重“量”而不重“质”的结果。政党路线的全民型还使INC无法一以贯之地照顾到
某个特殊的支持群体的利益，没能够有效培育自己的“忠诚选民”，特别是其出于选举考
虑的实用主义态度，更是使许多原本坚定支持它的群体相当失望，转而支持别的政党。
(三) 对全民型路线的依恋，使INC在新的党派竞争格局中失去了政治特色
应当承认，全民型政党路线曾经是INC的显著特色和成功的法宝，但时过境迁，作为INC全
民型路线核心思想的世俗主义、扶持落后种姓等政治主张已经写进印度宪法，并且经过几
十年议会民主制的实施，基本为印度社会和各政党所普遍接受。虽然有的政党表面上仍然
宣传它的种姓和宗教特性，但实际的政治运作中也不得不基本遵守了这些原则。然而，
INC似乎并没有意识到这一点，仍然一直以唯一的世俗主义、跨种姓联盟的政党自居，仅
仅是重温它的全民型政党路线，并没有能与时俱进提出什么新的、能明显区别于其他政党
的政策主张，体现不了其政治特色，在新的激烈的党派竞争中也就缺乏竞争力。
二、印度家族政治滋生选民对INC的政党认同困惑
在INC的发展史上，尼赫鲁的个人魅力对INC的发展产生了重要影响，此后尼赫鲁・甘地家
族长期担任INC的重要领导职务，一共产生了5位负责人。INC的尼赫鲁・甘地家族招牌确
实曾为INC赢得不少支持，但是，随着选民政治意识的提高，家族政治在选举中的影响力
越来越弱，而INC长期养成的对尼赫鲁・甘地家族的依赖使其面临新的选民政党认同困惑
。
(一) 普通选民：认同“人”还是认同“党”的困惑
家族领袖的魅力性资源是塑造选民政党认同的重要因素，但是对于领袖作用的过分推崇，
也会使普通选民产生对认同“人”还是认同“党”的困惑。选民更多以“政党领袖”来选
择政党，本身就是对“政党认同”的挑战。
第一，INC“家天下”的形像加剧了与普通群众在心理上的距离。作为家族政党的领袖，
拥有显赫的家族身世，出身于政治世家，在普通民众的眼里，他们就是豪门的政治代表，
因而很自然地在心理上产生对于家族政党的距离。而在家族政治的表征下，INC获得选民
的支持主要还是依靠对低种姓和其他落后阶层的政策倾斜以及其世俗主义主张，但是在这
个过程中，INC也经常表现出首鼠两端的不坚定态度，受到下层群众的质疑。特别是在各
种社会力量被动员起来后，下层民众越发认识到，与其靠高种姓和政治豪门的施舍，不如
直接选出自己阶层的代表而更为可靠。
第二，家族领袖的魅力在动员选民方面的作用下降。在家族政党中，政党领袖即家族领袖
，其个人魅力和才能是决定大选中选民政党偏好的重要因素。但是尼赫鲁・甘地家族的后
辈中，没有人能具备像尼赫鲁那样的个人魅力和治国才能，加上选民政治意识的觉醒和政
治参与的提高，选民对于政党的认同越来越从对政党领袖个人的崇拜，转变为对政党政策
和执政能力的更加理性的认同。
第三，家族的分裂使选民对党的认同性下降。“家族意味着子嗣众多，如何在众多子孙中
选定接班人成为家族政治的难题。”尼赫鲁只有一个女儿英・甘地，但英・甘地却有两个
儿子。本来大儿子拉吉夫无心政治，英・甘地着力培养小儿子桑贾伊接班，然而桑贾伊在
接班前因飞机失事身亡，拉吉夫意外成了接班人。但是桑贾伊的遗孀玛内卡有着极强的政
治野心，试图利用桑贾伊的支持者与拉吉夫争权，在英・甘地还活着的时候就被赶出了家
门。后来，玛内卡带着儿子瓦伦投入到INC的劲敌印度人民党的阵营。瓦伦在人民党的支
持培养下，大有与他的堂兄堂姐拉胡尔、普里扬卡争夺尼赫鲁・甘地家族正统继承人地位
的趋势，这进一步弱化了INC在选举中大打尼赫鲁・甘地家族招牌的作用。
(二) 精英选民：家族政治的排他性与人个发展的矛盾
家族成员对党政大权的垄断妨碍了对党外政治精英的吸纳。在政党政治条件下，政党发挥
政治吸纳功能，将党外的政治精英吸纳进党内，并且推荐到重要的政府岗位上去，不但有
利于更新党内的政治血液，保持政党的活力，而且有利于调动选民的积极性，维护政党及
其支持群体之间的良好互动关系。但是政党的家族化，却使得政党的这种政治吸纳功能无
法正常发挥。
在INC的发展过程中，尼赫鲁・甘地家族几乎垄断了INC和印度的政坛，并且都是长期执政
。尼赫鲁・甘地家族对INC的强大影响，毫无悬念，要么是从家族中产生，要么经过家族
的认可。只有对家族忠心耿耿的人，最后才有可能获得家族的青睐。例如曼莫汉・辛格本
无机会成为总理，但是因索尼亚・甘地的外国血统引起争议，在这种情况下，对尼赫鲁・
甘地家族忠心耿耿的他，才最终代替索尼亚・甘地执掌印度最高行政权力。即便如此，在
尼赫鲁・甘地家族垄断党政大权的情况下，像辛格这样的幸运儿也仅是极少数。“更多的
有志于政治事业却没有裙带背景的平民出身的后起之秀，在这种垂直式的权力继承关系面
前感受到了挫败感。INC有不少中下层党员因感到前途渺茫而脱离INC，造成INC党内人才
供给乏力，组织结构僵硬。”党内中下层政治精英的流失严重削弱了INC的选民动员能力
，而且在选民中还产生了不良的示范效应，导致选民流失更加严重。
(三) 印度家族政治破坏了降低了政治凝聚力
家族政治对INC的组织机体最主要的消极影响之一，就是破坏了党内的民主机制和民主传
统，进而降低了在党内外群众中的政治凝聚力。INC内的民主机制曾经是其成为包容性全
民型政党的重要原因。在过去，特别是甘地和尼赫鲁时代，正是民主的作风，使得INC的
组织几乎网罗了各个社会阶层的精英分子，并在相当长的时期内保持了党的政治凝聚力。
但是，英・甘地执政之后，INC内的民主作风严重倒退。一方面，随着英・甘地在党内个
人地位的巩固，其个人独裁的倾向也越来越明显。突出表现为听不进其他党内领导人的意
见和批评，将党内的权力斗争扩大化。而家族政党内精英人物对政党更缺乏忠诚，党内更
容易发生党员倒戈、退出等问题，在英・甘地执政时期，INC内发生多次分裂，很多INC重
要领导人离开INC，他们的离开带走了INC的大量支持者。另一方面，党内长期不举行选举
。英・甘地和桑贾伊按照个人偏好指定党的地方领导人，而通过这种形式产生的地方领导
人，往往阿谀奉承功夫了得，工作能力却很一般，严重抹黑了INC的形像，直接影响了基
层群众对INC的看法，使INC失去了大量基层群体的支持。
三、腐败问题导致选民对INC的政党信任危机
作为印度执政时间最长的政党，INC与世界上其他国家的执政党一样都面临着腐败问题的
困扰。腐败问题与INC一直如影随形，严重损害了INC的形像，逐步吞噬了选民们对INC的
信任基础。
(一) 腐败形势：印度腐败蔓延严重破坏选民对INC的信任
客观地说，腐败在当今印度政坛是很普遍的现像，并不是INC一家独有。但在所有的政党
中，INC的腐败问题却是最突出的，而且由于INC政治地位特殊，影响最大，因此也最为选
民所关注。
第一，从时间上看，INC执政时间最长，腐败存量最多，最为选民所诟病。自1947年获得
独立以来的70余年中，印度有50多年是INC执政。随着INC执政时间日久，腐败案件也越来
越多。其间，印度先后发生了“吉普车交易丑闻案”、“克里什南马查理腐败案”、“纳
加瓦拉案件”等重大腐败案件。这些腐败案件时间跨度长、存量多，常常成为选举中其他
政党攻击INC的武器。
第二，从领域上看，INC长期一党独大，腐败领域广泛，选民记忆最深。在INC一党独大体
制下，印度的腐败行为遍及行政、立法、司法、国防等各个领域。“吉普车交易丑闻案”
的主角是时任国防部长克・梅农，“克里什南马查理腐败案”的主角则是时任财政部长克
里什南马查理，其他议员选举及立法过程中的腐败现像更是不胜枚举。反观其他政党，由
于执政机会较少，腐败现像相较INC要好得多。
第三，从层级上看，INC的腐败涵盖了党内各个层级，严重破坏了选民对INC的印像。INC
执政期间，、基层负责人、邦领导人，INC领导人，都有卷入到腐败案件中。基层和各邦
的腐败自不待言，仅以INC来说，英・甘地在1967年的斗争中逐渐认识到掌握财权的重要
性，但是党内的辛迪加们控制着钱袋子让她处处受掣肘，于是，英・甘地授意她的宠臣米
什拉建立自己的“小金库”，而米什拉敛财的方式就是利用许可证制度，收取贿赂。连就
任总理前毫无政治经历，有着“清廉先生”之称的拉吉夫・甘地，也没能逃脱腐败的命运
，在他执政后期也卷入“博福尔斯”案的军购回扣丑闻中，以致于在选举中形像一落千丈
。
(二) 反腐态度：INC的“高高举起轻轻放下”令选民寒心
尽管存在着一系列腐败问题，但选民对于INC还是抱有幻想的。然而，真正令选民寒心的
是INC对于腐败包庇纵容的态度。
历史上，尼赫鲁・甘地家族对INC的腐败负有重要的责任。在国家的政治生活中凭借家族
威望，尼赫鲁・甘地家族成员总能在政治体制之外施加其个人影响，使得INC政府对于特
定的政府官员腐败行为，采取不作为或者干脆包庇纵容的态度。至20世纪60年代印度社会
的廉政状况已经“大大低于同时代的西方国家和发展中国家”，S・R・玛赫什瓦利就曾指
出，在“INC体制”下，印度的政府官员“忘记本职而全力追求私利”，政府系统充满了
冗员和腐败。但尼赫鲁却认为，印度社会在总体上还是比较清廉的，大肆宣传腐败的严重
性会造成整个社会的恐慌，“仅仅在屋顶上大喊大叫说每个人都腐败，这会造成整个社会
都在谋求私利的氛围，会加剧社会的腐败程度”。正是在这种思想的指导下，尼赫鲁时期
“吉普车交易丑闻案”中的克・梅农、英・甘地时期受到司法指控的奥里萨邦首席部长哈
雷克里希纳・马哈塔布等都在尼赫鲁・甘地家族的包庇下最后不了了之。由于对腐败行为
的纵容，INC的社会形像越来越差。最后连拉吉夫・甘地都感受到INC作为一个执政党，却
越来越脱离群众。他认为，党内存在一些权力经纪人，他们利用窃据的职位，以权谋私，
玷污党的名声，破坏党群关系，成了党内蛀虫。INC由于腐败而越来越脱离群众的事实，
他有心改变，也推动了整党运动，但回天乏术，最后他自己也在腐败丑闻中黯然下台。
2004年以后，重新上台后的INC，对于腐败的态度并没有使它重新赢回选民的信任。INC并
没有从过去的经验中吸取教训，为了党派的利益依旧对腐败采取了纵容态度。例如，在印
度电信贪腐案被揭露后，INC联合政府采取了“高高举起轻轻放下”的处理手法，为避免
加入联合政府的其他党派退出政府而做出了妥协，只让具体涉案人员辞职了事，并且仍由
原来党派的人士继任。这种做法遭到社会的强烈批判。此外，尼赫鲁・甘地家族也再次卷
入了腐败事件。INC索尼娅・甘地的女婿瓦德拉，被媒体揭露其通过成立一家规模很小并
无地产经验的公司，在很短的时间内就聚敛了大量房地产资本。
可以说，重新上台的INC并没有治腐的决心，反而使腐败有逐渐固化的迹像。INC对腐败的
态度已经使很多民众对INC完全丧失了信心。在他们眼中，INC已经被贴上了腐败的标签而
难以信任。相比而言，虽然当下印度的发展现状决定了人民党也难逃腐败的漩涡，但自莫
迪执政以来，一直强调打击腐败，打造清廉政府，开启了“莫迪式反腐”，其有两个突出
特点：一是依法反腐，实现反腐法治化，这样就能形成长期管用的规矩，让官员知道哪些
事是禁区；二是把反腐和缩小官民差距联系起来，实现反腐惠民化，让民众增加获得感，
从而更加拥护政府的反腐举措。虽然“莫迪式反腐”也没有达到预期的目标，但他的基本
思路是对的，只有官民同时点赞的反腐之道，才能真正发挥作用。在2019年大选竞选期间
，莫迪又多次表态，如果自己再次连任总理，将“更加严厉地”打击腐败，确保所有的贪
官污吏都能被抓进监狱。莫迪政府在反腐问题上的表现虽说难言令人满意，但其反腐的决
心和效果还是得到民众的普遍认可的，这也是其能够连任的重要原因。
四、组织体制优势的弱化造成选民与INC的沟通困难
作为民族解放运动的领导力量，INC建立了一套较完善的、自上而下的组织结构，到印度
独立时，其已经形成了“党员、初级委员会 (街区、其他次级委员会) 、区 (市) 委员会
、邦委员会、全印INC委员会、INC工作委员会、INC”7个层次的组织结构。完善的组织结
构，使得INC成为唯一具有全国性影响的政党，造就了其一党独大的局面。而随着印度议
会民主政治的实践，印度各党派的组织建设取得了长足的发展。相比之下，印度INC原先
在组织体制方面的优势逐渐弱化，INC的选民沟通困难问题日益突出。
(一) INC组织的弱化使选民对其产生认知障碍
第一，INC中央与各邦政策的不同步调，使得选民无法从基层党组织身上形成对INC的正确
认知。由于印度社会的分裂特质，为了选举胜利，INC的中央与邦之间，甚至邦与邦之间
常常出现政策不同调的情况。有时，INC中央所主张的政策，在某个邦可能正是为它所反
对的，或者一个邦的INC组织所反对的，正好是另一个邦的INC组织所坚持的。这种矛盾性
使得选民对于INC的政策和价值理念产生困惑。在基层选民眼里，INC往往是为了选举目的
，不顾政党理念，毫无顾忌地开出“政治空头支票”的实用主义政党。
第二，中央组织对地方组织的严密控制，降低了地方组织在基层群众中的威信，导致党的
基层组织缺乏与基层群众的互动。英・甘地时期，由于她的集权倾向，党内各级组织长年
处于不选举状态，党的邦级领导人由她本人圈定。英・甘地随意更换党的地方领导人，确
定邦领导人选的重要标准是对她是否忠诚，而非其品质。党的邦级领导人到任后，在自己
邦内党的基层领导人选上也是如法炮制。这样做的后果，就是直接导致INC的基层组织脱
离群众，党的各级领导人只要走上层路线即可保住自己的权位，而不必花费精力勤走基层
，倾听群众心声。政治学家劳伦斯・塞斯 (Lawrence Sez) 在其研究中就曾提到，在政党
竞争最为激烈的北方邦议会2012年选举中，印度人民党和大众社会党的党员上街聚会时，
INC的基层组织却像什么都没有发生一样。
第三，INC的分裂常常使选民产生认知混乱。历史上，INC内部的争权夺利，造成INC的多
次分裂。这些分裂出去的INC组织与原先INC的群众基础存在高度重叠，不仅直接削弱了
INC的群众基础，而且往往冠以INC的名字，给INC的支持者带来认知上的混乱。例如民主
INC、INC (组织派) 、草根INC (西孟邦) 等。这对于绝大多数文化程度不高的印度民众
来说，大大增添了他们区分正统INC的难度。
(二) INC外围组织的沟通桥梁作用未能有效发挥
INC拥有大量的工、青、妇等外围组织，但是在发挥党群沟通桥梁方面的作用却并不明显
。INC的工、青、妇系统，包括全国工会大会、全国学联、青年INC和全国妇女阵线等。作
为第一个在印度建立工会的政党，INC早在1920年就成立了全印工会大会。独立后，又成
立了全国工会大会。但是，INC的工会并未真正发挥其应有的作用。特别是在面对与广大
工人群众利益息息相关的经济改革时，工会没能很好地充当政府与工人之间有效沟通者的
角色，导致政府的改革遭到工人群体的抵制。例如，在2011年，印度11家工会举行联合罢
工抗议INC的辛格政府实施的经济改革措施，而在这其中，拥有数百万会员的、INC控制的
全国工会大会，只是尴尬地旁观，并没有扮演什么积极的角色。除了工会，INC的青年组
织一样没能有效发挥在青年群体中的影响力。INC的支持者群体，仍然主要是那些年纪偏
大，对INC一党独大时期有着美好回忆的人，而随着时光的流逝，这个群体正变得越来越
小。此外，妇女团体的状况也与此相似。随着独立后几十年的发展，印度妇女的受教育水
平和社会地位都有了很大程度的提高，社会影响力也越来越大。然而，INC的全国妇女阵
线等妇女组织的表现差强人意，未能得到妇女群体的广泛认同，没能成为INC与妇女群体
发展关系的有力助手。
(三) INC与其选民之间缺乏完善的党群沟通机制
在现阶段，INC的党群沟通主要是通过与选举相关的活动和依靠庇护网络两种方式，而这
两种方式都有其严重的弊端。
第一种方式，以选举为中心，功利性明显。一般情况下，党组织在选举期间比较活跃，平
时则只有党在本选区的议员当选人或候选人，深耕基层，代表党发挥经常联系选民的作用
。但议员当选人或候选人毕竟人数有限且德才不一，并不能全面代表INC的形像，而在民
众心理上却极可能以偏概全。或者，该议员一旦转变政治立场，又可能将INC在本地区经
营多年的群众基础连根拔起。
第二种方式，是依靠庇护网络去吸纳追随者。所谓庇护网络，“简单地理解，就是指一定
社会中具有相当实力的人通过控制了稀有社会资源，尽可能网络追随者，向之提供商品、
服务乃至保护以换取其仆从，并从而得到相应的社会和政治地位的，带有浓厚的等级色彩
的一种以威权主义为基础的主从交易关系。”其在东方社会广泛存在于各个领域，是社会
联系的重要纽带。INC经过多年经营，也在印度社会构建起来一个以其为核心的庇护关系
网络，作为其维护党群关系的主要方式。这种方式的缺点是它需要雄厚的经济基础，一旦
出现经济危机，庇护网络便难维持。20世纪70年代资本主义经济普遍进入了“滞涨”状态
，印度也受到很大冲击，再加上印巴战争的财政负担、1972年的大旱灾等使国家陷入严重
的经济危机。(2) 英・甘地无力应对危机，宣布了紧急状态。这次经济危机使得INC的庇
护网络功能严重受到影响，这也给其他地方政党争夺选民以可乘之机。在分析印度大众社
会党在北方邦崛起的原因时，肯切・钱德拉便曾指出，经济危机使INC无暇庇护其地方支
持者，加上INC领导层的派系活动直接疏远了政党的支持者，从而导致了INC在北方邦的失
利。另一方面，庇护网络还极易产生腐败。在庇护关系下，有些INC候选人以实物或政策
换取选民手中的选票，等到当选后再通过腐败的方式，收回自己的“投资”。此外，庇护
网络还诱发了INC的某些基层领导人试图通过编造假党员名册、虚增党员人数来显示自己
的政绩，从而维持自己党内地位的造假行为，以至于在一些地区选举中，明明按上报的党
员人数，INC占绝对优势，可最终却输掉了选举。
五、INC走出当前党群关系困境的路径
作为一个百年老党，INC曾一党独大、风光无限，虽然如今实力和地位都严重衰退，但其
仍志在全国，不会甘心沦为边缘化或者地方化的政党。而INC要想走出目前的党群关系困
境，必须要拿出足够的决心和勇气采取有效措施彻底破除本党的积弊。
(一) 以领导层接替为契机，降低家族政治的影响
2017年12月拉胡尔・甘地接替他的母亲索尼娅・甘地成为新一届INC领导人，虽然党的最
高领导权仍在尼赫鲁・甘地家族内交接，但换届却为INC降低家族政治的影响提供了可能
。拉胡尔思想比较西化，作风相对柔和，他从政“并不是因为任何野心，而因为他的出身
，他别无选择。比起政治，他的兴趣更在板球比赛和户外活动。在政治方面，他的个人魅
力甚至不如他的妹妹普里扬卡。”此外，INC内部一批元老认同索尼娅的领导，却对拉胡
尔不放心。就连索尼娅本人都无法肯定拉胡尔能否处理好与党内元老的关系，以致迟迟无
法完成INC内的权力更替。因此，未来INC虽无法完全摆脱尼赫鲁・甘地家族的掌控，但却
也面临削弱其影响力的机会。INC若能以此为契机限制权力、任期及影响，防止拉胡尔地
位稳定后权力欲膨胀，将有助于逐步淡化其家族政治色彩，尽可能克服家族政治对本党造
成的负面影响。
(二) 变败选压力为动力，推动选民认同从领袖个人转向政党政策
从选举政治的角度看，随着政治意识的提高，印度选民的政治认同已经逐步摆脱了对于身
份政治的迷信。因此，家族招牌再也不是选举中的“万灵丹”和“吸票神器”。就整体形
势而言，INC当前的危机已经表明尼赫鲁・甘地家族对政坛的影响力已经大不如前，INC不
能再死抱着家族招牌不放。INC在“家族政治的旗帜和历史的回忆之外，还需要发展出自
己的独特形像以唤起新的认同。”对于INC来说，它需要的不再是魅力型的领袖，而是能
激起选民认同的政策。
应该说，INC在提出政策和政策的可行性方面还是具有优势的。历史上，INC提出的“世俗
主义”政策，得到社会的普遍认同，迄今都为印度社会的主流民意所坚持。它提出的“社
会主义”和包容性增长，也为很多的社会下层群众所赞赏，得到他们的拥护。而现今，虽
然INC没有能够得到多数民意的支持，暂时处于在野地位，但是，与其他政党相比，INC的
执政时间、执政经验都是最丰富的。INC应该充分发挥这些优势，进行深刻总结，并联系
现实，找准民众关心的热点，提出切实可行的政策，并努力践行，争取用政策认同吸引选
民。这样说，并不是要求INC改弦易辙，放弃原有曾经获得巨大成功的政策主张，而是要
总结过往的经验教训，根据形势的变化，与时俱进地进行调整、发展和变革。当下最为关
键和紧迫的变革就是需要重新界定其“包容性增长”经济纲领。印度是个贫困人口众多的
国家，“发展”始终是民众最为关心的问题，INC当年提出的“包容性增长”理念就是高
度契合了这样的社会心理，从而为其赢得广泛的群众支持。但在印度国内对如何实现发展
一直存在争论，左派认为应该在解决贫困人口、性别平等、饮水、电力、医疗卫生、交通
、教育等方面有更多投入，这些基础问题威胁著印度长期的经济增长需求；而右派则认为
没有经济增长，印度的穷人永远没有出路，以贸易自由化和消除管制为核心的经济自由化
改革才是印度经济发展的根本。在2004—2014年INC联合政府执政十年间，辛格政府的政
策重点集中在社会保障和公平方面，没有在经济改革方面持续深入下去，同时又未能制定
有效政策以应对国际金融危机带来的经济放缓。缺少经济发展和就业机会，INC消除贫困
和实现社会公正的目标就变成了空洞的政治口号。与之形成鲜明对比的是，莫迪在担任古
吉拉特邦首席部长期间大兴基建，大量吸引外资，激活地方经济，以每年11%的发展速度
远超印度平均水平，在印度各邦中独树一帜，也赢得了“印度的广东”美誉。莫迪担任总
理之后则在全国范围内大力推行此所谓的“古吉拉特模式”，取得了明显成效，也由此赢
得了民心。在2014以来《今日印度》的历年年度舆情调查中，莫迪均保持了较高的支持率
，即使认为“政府某些政策倡议没有改变什么”的被调查者，也对莫迪的政绩给予了较高
的评价，可见人民党的“发展”理念及其政策导向对选民仍有很强的号召力。相比之下，
INC的原有经济纲领就相形见绌了，诚如印度学者索亚・哈桑所言，INC必须平衡发展与分
配的关系，制订真正能够实现增长的“包容性”经济政策纲领，才能改变在选民心目中的
地位，重新获得选民的认同与支持。
(三) 加大反腐力度，挽回政党形像，重聚选民信任
印度政坛深受腐败问题困扰，INC尤为严重。随着公民意识的提高，印度民众对于印度政
治盛行的腐败行为越来越无法容忍。2011年，为了反对政府的腐败，印度公民反腐斗士、
74岁的安纳・哈扎尔开展了为期15天的绝食抗议活动，得到了成千上万印度民众的支持，
最终迫使INC的辛格政府接受了他的反腐方案。民众在政党认同上，也越来越将政党廉洁
放在重要位置上。在2015年的德里地方议会选举中，以反腐著称的平民党大获全胜，取得
70席议席中的60席；而执政党印度人民党，则受莫迪百万卢比的“金线外套”事件影响只
得到10席；深陷腐败的INC则一席未得。
因此，INC要想重新赢得民众的信任就必须正视自己的腐败问题。首先，INC在发展基层党
员的时候不能只顾盲目数量扩张，还应重视党员的品质和后续的培养教育。这样不仅有利
于保证新吸收党员的质量，也降低了基层负责人造假党员名册的机会，更有利于党维护在
基层群众中的形像。其次，对于已暴露出的腐败问题，特别是对于一些社会影响较大的案
件，INC必须摒弃庇护的态度，坚决处理，不能为了政党的一时利益纵容腐败，而为此付
出失去选民的重大代价。最后，INC不能老是被动地回应民众腐败的质疑，而应该主动查
腐治腐，向民众展示自己的反腐决心，努力挽回党在群众心中的形像。
(四) 强化机制建设，畅通选民沟通渠道
首先，完善INC的党内民主机制。一方面，在党内领导层方面，要加强民主作风，重视集
体作用，限制个人的影响力。INC要展示给选民的不能仅是拉胡尔这个新领导人的个人魅
力，而且应该是整个接班团队的风貌，塑造出整个党的新领导层民主和亲民的形像。另一
方面，恢复被长期搁置的党内民主选举，完善选举制度。特别是必须摒弃英・甘地和拉奥
时期指定党的地方领导人的传统思维，重视地方选举在加强党内凝聚力和向心力方面的作
用。通过党的地方选举调动地方党员积极性，进而发挥他们在动员地方选民方面的重要作
用。
其次，加强基层党组织建设，发挥INC的组织优势。政党的基础植根于基层，只有扎根基
层群众，才能保持与群众的密切联系。在INC的发展史上，INC之所以能够兴起就是因为积
极投身于民族解放的群众运动，与民众一起为印度的独立和自由奋斗，赢得了群众的信任
，而其失败也正是因为执政后的日益脱离群众。INC是印度第一个拥有遍布全国的基层组
织的政党，这使得INC从独立之初起，在全国的所有选区就能独立推出自己的候选人。然
而，这种组织优势在很长时期内并没有被INC好好利用，而是依赖于庇护网络。但在当前
的情况下，INC的连连败选使庇护网络失去了一系列行政资源的支撑。INC正好可以借此机
会，突出基层党组织的作用，进而摆脱婆罗门或种姓会议等“中介”，直接与广大民众交
流、接触，以利于广大选民及时、正确地解读INC的政策和主张。
再次，重视对党的群众组织的引导。群众组织是政党凝聚和联系特定群体的民众，将他们
团结在政党周围的重要途径。随着政治意识的提高，印度民众的政治参与意愿也越来越强
，INC要充分利用自身的工会、青年组织和妇女组织等群众组织，通过它们传播自己的政
治主张，使这些组织发挥桥梁作用，积极引导民众的政治参与。这样，不仅一方面为INC
培养了广大后备人才，另一方面也能够使INC在大选中赢得更广泛的群众支持。
最后，建立制度化的党群沟通渠道。印度社会的高度异质性，特别是种姓、宗教、族群的
分裂在相当长的时间内并不会消失，同时加上利益多元化的影响，各类主体的利益矛盾和
诉求必然会通过多种途径反映给主要政党。针对这种情况，INC必须要使党群沟通的渠道
制度化，无论是现在在野还是将来重新执政都能够借此与民众保持有效沟通。特别是现在
，作为反对派，INC更能以旁观者的身份，从群众对印度人民党的不满中吸取有益教训，
利于在以后的执政中保持谦卑的姿态。总之，在当前印度人民党已经取得稳定多数执政地
位的情况下，INC只有做好长期深耕基层的准备，不断完善自身建设，才有可能重新得到
选民的青睐，东山再起，重返印度政治舞台的中央。