标题: 【印度研究】楼春豪：莫迪第二任期的外交政策转向及前景
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国关国政外交学人
2019-08-25 14:01 中国现代国际关系研究院南亚研究所副所长、副研究员，
主要从事中印关系、南亚区域和海洋战略研究
内容摘要
印度总理莫迪连选连任，其对外政策既有一定的延续性，更有因应国内政治生态与外部战
略环境变化的新特点。总体看，莫迪第二任期将把“邻国优先”、中美关系和多边外交作
为三大重点，着力提升印度的国际地位。在推进上述政策的过程中，莫迪政府将面临实力
支撑、平衡中美关系以及意识形态保守化等挑战。对于中国来说，趋利避害、构建稳定的
中印关系，可以更好地运筹大国关系、推进周边外交、建设“一带一路”。
2019年5月30日，印度总理莫迪宣誓就职，正式开启“莫迪2.0时代”。与第一任期相比，
莫迪第二任期所面临的内外环境都发生了深刻复杂的变化。从内部看，莫迪领导的印度人
民党 (简称“印人党”) 在国内政治架构中“一党独大”地位得以巩固，“印度教特性
” (Hindutava) 逐渐在意识形态中占据主导地位，使得莫迪政府能够更加强势地推进外
交议程，但也潜藏宗教矛盾激化对地区安全产生消极外溢作用的风险。从外部看，近年印
太地缘板块重要性的上升提高了印度的地缘战略价值，为其走出“南亚澡盆”、迈向世界
舞台提供重要机遇，但中美战略竞争加剧增加其对外战略选择困难。上述内外环境变化将
对莫迪第二任期的外交政策产生重大影响。
一、政治生态与战略环境的变化
国家对外政策是国内政治与外部环境互动的结果。印度国内政治生态系统比较复杂，党际
关系、央地关系、族群关系都会对外交政策产生影响。与此同时，作为稳步崛起的大国，
印度与外部环境的互动更加频繁、深入，是印太地区的重要战略力量，其对外政策势必基
于对外部环境变化的评估。比如，美国的印太战略、中国的“一带一路”倡议都对印度对
外战略决策起到了牵引或者刺激作用。
(一) 印度政坛进入“印人党时代”，“强人政治”色彩更加突出。
2019年大选，印人党非但没有像许多人预测的那样较2014年“缩水”，反而豪取303席 (
超过2014年大选21席) ，得票率从2014年的31.0%上升至37.4%，其执政联盟共获得353席
。这是印度独立后首个顺利完成第一任期后再次胜选的非国大党政府，是1984年以来单一
政党首次连续两届大选获得过半议席，标志着印度独立以来以国大党为中心的政治版图彻
底瓦解，也标志着印度政坛已进入“印人党时代”。回顾5年前的2014年大选，莫迪领导
的印人党取得了人民院282席 (共543席) 的骄人战绩，成为1984年以来首个获得人民院过
半议席的单一政党，结束印度近30年的“联盟政治”。此后几年，印人党凭借“莫迪旋风
”在地方选举中攻城略地，虽然在2018年底的五邦选举中战绩不佳，但截至2019年大选前
，由其单独或联合执政的地方邦共16个，是执政地方邦最多的政党。有印度学者表示，“
印度已形成以印人党为主导性力量的政治架构”。此次大选进一步巩固印人党的执政地位
，“莫迪强人政治”色彩在外交层面表现尤其突出。
从外交议程看，莫迪个人执政理念将在对外政策上得到进一步彰显。印战略学者拉贾·莫
汉 (Raja Mohan) 将印度独立后的外交史大致分为三个时期:第一阶段是独立后至冷战结
束，总特点是坚持“不结盟”，与苏联结好，在周边搞“印版门罗主义”;第二阶段是冷
战结束至莫迪上台前，依然坚持“不结盟”，但大幅改善与西方关系，对周边更加“怀柔
”;第三阶段则是指莫迪上台后，以战略自主取代“不结盟”，突出“邻国优先”，将“
东向政策”由“向东看”升级为“东向行动”，等等。与其前任曼莫汉·辛格相比，莫迪
凭借其强势的执政风格、在执政联盟内部的主导地位、从基层干起逐步积累的政治人脉和
威望，以及成功让党内元老“靠边站”，在对外政策上获得巨大的话语权和决策权。进入
第二任期，得益于强势的执政地位、第一任期内外交政策经验积累、突出“国家安全”在
施政中的地位，以及其亲信、印人党领导人阿米特·沙阿出任内政部长、国家安全顾问多
瓦尔留任原职并升为内阁部长级别、职业外交官苏杰生出任外交部长的安全外交决策团队
设置，莫迪对外交议程的设置能力得到巩固。
从决策效率看，地方政治力量对中央政府的外交掣肘力下降。外交与军事本应是“中央事
权”，但在20世纪80年代进入“联盟政治”后，由于中央政府需要依靠盟党维系政权，故
而在对外政策 (特别是涉及周边国家) 上受制于地方政治力量。如西孟加拉邦和泰米尔纳
杜邦的政治力量，在印度处理与孟加拉、斯里兰卡的关系时有一定发言权。与2014年大选
相比，印人党除继续维系一党议席过半外，还在西孟加拉邦、东北部地区有所斩获，大幅
扩展政治版图，挤压地方政党生存空间。也就是说，印人党不需要依靠地方政党的支持来
维系中央的执政地位，地方政党与印人党讨价还价的“议价”能力下降。此外，虽然党内
存在一些批评莫迪过于强势的声音，但民调显示，莫迪超高人气对印人党至关重要，莫迪
也凭借党领导人阿米特·沙阿强化党内控制，莫迪任内的总理办公室被形容为“历史上最
有权势的总理办公室”。进入第二任期，总理办公室将成为政府政策的核心驱动力，政府
权力将更加集中。在当前内外环境趋于复杂的背景下，中央政府决策权威的增强，有利于
印度摆脱国内政治羁绊、推行更加灵活的外交政策。
(二) “印度教特性”逐渐成为印度主导性意识形态。
在追求民族独立的过程中，印度存在世俗民族主义和印度教民族主义两种形式的民族主义
。前者认为印度民族宗教多元，不应对任何群体予以歧视;后者强调印度教是国家身份的
重要来源，印度教内部不团结是导致印度被西方殖民的重要原因，需要突出印度教主体地
位。印度教民族主义又有很多表现形式，温和派强调印度教应处于“同侪之首” (first
among equals) ，极端派则强调印度是印度教徒的国家，“印度教特性”是比较有代表性
的一种，也是印人党及其母体组织“国民志愿团” (RSS) 的指导理念。独立初期，国大
党内尼赫鲁代表的世俗主义居主导地位，“国民志愿团”因其成员1948年刺杀圣雄甘地而
被禁，教派主义或印度教民族主义被认为是印度政治的头号敌人，世俗主义成为印度主流
意识形态。20世纪80年代后，“印度教特性”在印度政治意识形态中的地位上升，其原因
主要有:政坛碎片化日趋严重，意识形态领域的“思想真空”为其提供发展空间;当时的国
大党政府操纵宗教议题，在各教派之间采取不同政策，导致世俗主义公信力下降;重建罗
摩庙行动激起印度教徒宗教情绪，印人党的民众支持率上升。20世纪90年代后，印人党领
导人瓦杰帕伊几次组建联盟政府，但顾及执政联盟内部其他盟党的政治诉求，未强行推进
印度教民族主义的政治议程，引起母体组织“国民志愿团”不满，双方分歧是印人党2004
年败选的重要原因。2004～2014年国大党两度执政，印度教民族主义思潮受到一定压制，
也倒逼“国民志愿团”及其附属组织加强团结，为莫迪在2014年胜出提供意识形态和组织
动员方面的强大支持。莫迪第一任期内，通过任命印度教民族主义者出任重要岗位，在部
分邦修改教科书弱化乃至剔除伊斯兰教在印度历史中的作用，将一些代表伊斯兰文化的城
市或街道进行更名，出台屠牛禁令等，强化了“印度教特性”在印度政治、经济、文化生
活中的地位。
2019年大选后，“印度教特性”在印度政治意识形态中的地位更加突出。其一，印人党在
竞选纲领中再次强调“印度教特性”三大议程，即:废除宪法370款，取消印控克什米尔地
区的特殊地位;加快阿约提亚的罗摩庙重建;起草统一民法。10印人党胜选很大程度上得益
于“国民志愿团”以及其他“同盟家族”组织的基层支持，一些地方“国民志愿团”基层
甚至越过印人党支部参加选举，显见其对印人党的政治影响力上升，或推动政府在上述三
大议程上的突破。其二，一批信奉印度教民族主义思想的政治家进入权力核心。印人党领
导人阿米特·沙阿是强烈的“印度教特性”鼓吹者，曾发表“穆斯林移民是白蚁”、“国
大党资助伊斯兰学校就是威胁印度教文化”等反穆斯林言论，选后出任内政部长，成为仅
次于莫迪的二号实权人物。此外，印人党方面有的议员涉嫌卷入反穆斯林骚扰、甚至鼓吹
刺杀圣雄甘地的刺客是“英雄”，印度国内穆斯林对印度教民族主义上升势头普遍表示担
忧。其三，反对派亦不同程度卷入印人党塑造的话语体系。有学者认为，“在2019年大选
竞选期间，各政党和政治人物都很少提及世俗主义，以免被贴上‘少数群体妥协分子’的
标签，防止印人党将自己宣传为唯一代表多数印度教徒的政党。因此，国大党这样的世俗
政党也炫耀自己的印度教色彩……传统的世俗政党本质上正试图以印人党的游戏规则击败
印人党，但由于后者是真的主张印度教多数主义，世俗政党的作法难以奏效”。综上所述
，在莫迪第二任期内，世俗主义在意识形态领域地位或进一步下滑，“印度教特性”成为
主流意识形态，决定其对外政策将更加具有民族主义色彩，且将直接体现在其对巴政策上
，牵动南亚地区乃至更广范围的外交关系。
(三) 国际战略环境深刻变化，传统地缘政治竞争在印太地区回升。
印度对外战略深受国际战略环境影响。在印度独立后相当长时期内，国际战略环境是美苏
冷战与广大发展中国家的民族独立运动，这导致印度奉行“不结盟”外交政策，并争当“
不结盟运动”领头羊。冷战结束、苏联解体，迫使印度进行经济改革，并转向西方发达国
家寻求国内发展亟需的资金和技术支持。2008年金融危机以来，国际力量对比“东升西降
”态势明显，牵引国际秩序深刻调整，印度作为新兴大国在国际事务中的话语权和能见度
上升。近年来，随着中国稳步推进“一带一路”建设、美国抛出“自由开放的印太战略”
并将中国定性为“战略竞争者”，以及国际政治中心加速转向印太地缘板块、全球化面临
贸易保护主义和民粹政治冲击、全球治理缺位错位日趋严峻，世界面临“百年未有之大变
局”的“转型过渡期”，印度所处的外部环境趋于复杂，对莫迪第二任期的外交政策既有
机遇，也提出了新的挑战。
一方面，印太地缘板块重要性提升，使印度在印太地区的“地理特点”转变为“地缘优势
”。印度对“印太”的认知并非新近发生的。早在2004年，印度发布的首份海洋战略文件
《印度海洋学说》就声称，“国际海洋事务的关注点已经从大西洋-太平洋转移到太平洋-
印度洋”，不过，由于当时美国对外安全战略将反恐列为首要任务，对印太地区国际格局
嬗变的关注有限，加上印度自身实力有限、印太地区传统海洋安全挑战并未趋紧，故而印
太作为整体地缘板块，也没有引起国际战略界足够重视，印度政府也未形成系统的“印太
构想”。莫迪第一任期逐渐从印太框架谋划对外战略，美国政府2017年底抛出“自由开放
的印太战略”、推动美日印澳“印太磋商”，使印度更加深度融入印太。2018年6月，作
为首位出席香格里拉对话会的印度总理，莫迪在主旨演讲中称“印太地区的发展深深地影
响了世界的命运”，“我深信生活在该地区的我们的命运是相连的，这种信念与日俱增”
，并用相当大的篇幅阐述了印度的“印太构想”。莫迪第二任期，随着中国、美国、日本
等战略力量加速布局印太，印太地区各种互联互通倡议的对接与合作、碰撞与竞争，以及
印度综合国力和国家利益的拓展，印度对印太的关注也将增多。更重要的是，印太涵盖了
东南亚、南亚及西亚北非的印度“大周边”，牵涉中美日大国关系，涉及海洋安全与互联
互通重点议题，印太成为印度对外政策谋篇布局的重点。
另一方面，中美战略竞争加剧，印度与两国关系也处在调整之中，并试图在中美之间寻求
“动态平衡”。在印度崛起为世界大国的进程中，中美是最重要的两个大国，冷战后的历
届印度政府都希望维持与中、美两国关系的总体稳定。不过，当前的中美关系“从经济实
力、战略态势、战略基础到战略环境都发生了变化”，美国“发现能令其安身立命的三要
素——科技、金融、军事这三方面全方位对其构成挑战的国家屈指可数，而中国位列其一
”，在《国家安全战略》《国防战略报告》中将中国称为“战略竞争者”，并且通过挑起
经贸冲突、打压高科技发展、限制人员交流、插手南海争端等对华施压。美国防部2019年
6月发布的《印太战略报告》将中国称为“修正主义大国”，指责中国“试图通过推进军
事现代化、影响力行动和掠夺性经济行为胁迫其他国家，重新塑造 (印太) 地区秩序”。
莫迪第二任期，只要美国继续将中国视为战略竞争者并多举措打压，中美在政治、经济、
安全、外交、科技乃至人文交流等各领域的碰撞、斗争将加剧，而这将严重影响到印度的
外部环境。在莫迪新内阁班子中，出身资深外交官而非政客、曾任驻华驻美大使的苏杰生
出任外交部长，预示莫迪第二任期将对华对美关系作为外交重点。
二、外交政策的延续与转变
莫迪政府连选连任，使其第二任期的外交政策有一定的延续性，但无论是“延续、强化”
抑或是“调整、转进”，前述内外环境的变化将在不同程度折射到外交政策领域。总体上
，莫迪第二任期的外交政策将有三大重点方向:坚持“邻国优先”，但从印太而非南亚角
度审视周边，对巴孤立、打压态势明显;注重大国平衡，特别是妥善处理对华对美关系，
但更多是基于具体议题的务实主义和动态平衡;除发展自身硬实力外，还强调以多边机制
、公共产品等“软实力”提升国际影响，努力实现从“平衡性力量” (balancing
power) 向“领导性力量” (leading power) 的转变。
(一) 从印太而非南亚框架内推进“邻国优先”政策。
莫迪第一任期提出“邻国优先”政策，呼吁地区国家“在贸易和投资、文化与人文联系更
紧密的互联互通和整合，共同努力与贫困斗争，共同促进发展。作为地区最大以及居于地
理中心的国家，印度有责任领导此进程”。莫迪第二任期，从就职仪式邀请的外国领导人
以及首次国事访问对像可以看出，“邻国优先”将得以延续，但在地域范围、合作领域、
政策目标等方面有所调整。
其一，以南亚次大陆为中心，拓展“邻国优先”的地理范畴。第一任期内，莫迪政府“邻
国优先”主要指南亚次大陆，也是传统意义上的“直接周边” (immediate
neighbourhood) 。第二任期，莫迪将从“扩展周边”(extended neighbourhood) 的视角
来推进“邻国优先”，其范围涵盖东南亚、中亚、印度洋关键岛国乃至西亚北非。这一方
面是由于印度利益和力量在各地区稳步拓展，加上各次区域互联互通水平提升，为印度从
整体性的角度予以运筹提供必要性和可能性;另一方面是由于印度对自身定位逐步从“南
亚国家”拓展为“印太国家”，而这需要通过拓展“邻国优先”的地理范畴来予以佐证。
2019年4月，印度外交部新设“印太司”，处理环印度洋联盟、东盟和美日印澳四边机制
问题，可以说做了铺垫。2019年5月莫迪就职典礼，并未如2014年那样邀请南盟成员国领
导人出席，而是邀请环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议 (BIMESTEC，下称“环孟倡议”
) 成员国以及吉尔吉斯斯坦、毛里求斯领导人出席就职典礼，可谓题中应有之意。下一步
，莫迪政府首先会多举措谋求其在巴基斯坦以外的其他南亚国家以及毛里求斯、塞舌尔等
关键岛国的主导性影响力，同时借助上海合作组织、“环孟倡议”、印度-东盟论坛、环
印度洋联盟、伊斯兰合作组织等，将“东向行动”、“萨迦”构想 (意为“印度洋同安共
荣”) 、“西向联通”等次区域政策相整合，加大对各次区域的经略力度。
其二，加强对巴基斯坦的孤立、打压。2016年9月印控克什米尔乌里军事基地遭遇恐袭后
，莫迪政府对巴基斯坦政策趋于强硬，主要特点有:以反恐为对巴政策的核心诉求，尤其
是要求巴基斯坦“停止对印控克什米尔地区的渗透”;丰富对巴政策选项，包括外科手术
式打击、空袭等;抬升“环孟倡议”、冷落南盟，并与巴基斯坦争夺在阿富汗的影响力，
等等。进入第二任期，虽然不能完全排除莫迪政府与巴基斯坦重启对话的可能，但在莫迪
政府高举“国家安全”旗帜并努力打造“印度守望者”形像、强化“印度教特性”在意识
形态中主导地位、继续维持印控克什米尔地区高压政策 (甚至有可能取消该地区宪法特殊
地位) 的背景下，印巴关系很难有实质性改善，印度也将寻求对巴孤立、以压促变。除第
一任期内对抗性较强的对巴政策外，莫迪第二任期将寻求对巴基斯坦的国际孤立，这既包
括以“环孟倡议”取代南盟作为地区一体化的主要平台，将巴基斯坦排挤出地区一体化进
程，还包括以反恐为旗号，在国际上对巴基斯坦进行孤立，如“在国际论坛采取具体措施
打击支持恐怖主义的国家和组织，采取必要措施在全球层面孤立这些国家和组织。基于《
关于国际恐怖主义的全面公约》原则，推动建立自愿性多边论坛，即‘打击国际恐怖主义
的友善国家’”。
其三，以互联互通提升对邻国的吸引力和内聚力。在各大国都竞相推出地区互联互通倡议
的背景下，莫迪第一任期内也参与或提出地区互联互通倡议，如针对不丹和尼泊尔的“孟
不印尼” (BBIN) 倡议;针对印度洋岛国的“萨迦”构想;针对孟加拉湾地区的“环孟倡议
”;针对中亚的“国际北南运输走廊”等。2018年6月，莫迪出席香格里拉对话会并发表主
旨演讲阐述印度的“印太构想”，明确提出“互联互通非常关键”，强调“互联互通倡议
必须基于尊重主权和领土完整、磋商、良治、透明、可行性和可持续性;必须让国家强大
，而非让国家陷入无法摆脱的债务负担;必须促进贸易，而非战略竞争”。进入第二任期
，莫迪政府将继续提升互联互通在其印太构想和周边战略中的作用，以此作为提高邻国对
自己的依存度、对冲其他国家在其周边互联互通建设的重要举措。在推进过程中，莫迪政
府将注重国内基础设施发展计划与地区互联互通倡议的统筹、本国地区互联互通倡议与美
日澳有关构想的对接、陆上互联互通与海上互联互通的协调。如莫迪连任后首次出访对像
是马尔代夫和斯里兰卡，强调对“萨迦”的优先重视。
(二) 基于国家利益、具体议题推进大国外交，在中美之间寻求动态平衡。
印度兼具“民主国家”“发展中大国”“南亚次大陆主导性国家”等多重身份，在国际舞
台上具有左右逢源的资本，是中、美、俄、欧、日等国际主要力量竞相合作争取的对像。
莫迪第一任期摒弃国大党政府一贯奉行的“不结盟”政策，大幅深化与美国及其印太同盟
体系的战略对接和防务安全合作，“是莫迪外交政策灵活性和务实主义的最佳阐释”。当
然，中印关系在洞朗对峙后触底反弹、武汉会晤后总体稳定。莫迪第二任期，中美战略竞
争加剧牵动着大国博弈和印太局势，是莫迪政府对外战略中亟待处理的重大议题。莫迪政
府既希望从中美竞争中“渔翁得利”，如趁势获得美国在防务装备和高精尖技术上的支持
，同时也要避免在中美间“选边站”，莫迪政府任命拥有丰富对华对美政策经验和人脉资
源的苏杰生大使出任外长，其用意不言自明。
在对美方面，印度将继续利用美国对其战略合作诉求，将对美外交作为重中之重，尤其注
重双方防务安全合作。美印围绕印太的地理范畴、重点领域、涉华内容等存在不同看法，
但印太确实提供了美印战略合作的地缘框架，而对华担忧则是推动两国防务安全合作的重
要因素。“美国在印太地区战略布局的核心思路，就是构筑并强化其主导的海洋安全同盟
和伙伴关系网络，维系在印太地区的主导地位……而印度由于其地缘位置、综合国力、民
主制度，成为美国推行印太战略的重要伙伴”。2019年6月美国国防部发布的《印太战略
报告》，将印度列为拓展印度洋地区伙伴关系之首，重申“美国继续推进与印度的一系列
倡议，促进合作、强化互操作性，建立国防贸易、技术共享、产业合作、国防创新领域更
广范围合作的强劲基础”。因此，莫迪第二任期仍将寻求与美国的防务安全 (特别是海上
安全) 合作，获得美国在防务装备和技术方面的支持，同时加强与美及其同盟体系有关印
太秩序的磋商，利用美日印澳“印太磋商”、美日印三边机制等，推进地区互联互通、海
上联合军演，牵制中国在南亚以及印度洋地区战略影响力的拓展。当然，特朗普政府强调
“美国第一”“对等互惠”，使美印围绕伊朗、阿富汗、经贸等问题的分歧扩大，给美印
关系增加不确定性，特朗普政府“美国第一”和莫迪政府“国家优先”之间存在客观矛盾
。如果两国围绕具体问题的分歧扩大，莫迪政府有可能刻意拉开与美国的距离，以维护其
国家利益和政策独立性，避免“过度依赖”或“被牵连”。
在对华方面，印度将继续以“竞争”与“合作”两手推进对华关系。莫迪第一任期的中印
关系有过起伏，特别是洞朗对峙危机使两国关系跌入低谷，而两国关系受美国、巴基斯坦
“第三方”因素干扰的严重程度也在增大。莫迪第二任期，其国内印度教民族主义意识形
态上扬，国家安全决策班底仍以“鹰派”为主，加上中国在南亚地区“一带一路”建设持
续加剧印度担忧，中印在印度关切的联合国“入常”、加入核供应国集团、涉巴基斯坦问
题存在分歧，印度在安全领域的对华竞争与防范难以根本改变。但两国关系的积极面的发
展也不容忽视，印度对第二届“一带一路”国际合作高峰论坛的态度趋于正面，对拟于
2019年下半年举行的第二轮领导人非正式会晤予以高度期待。特别是，特朗普片面追求“
美国第一”的政策，使得印度忌讳被卷入美国的对华战略之中。此外，虽然莫迪凭借“国
家安全牌”赢得此次大选，但实现经济社会发展是其执政首要任务，中印在经贸领域合作
潜力巨大，双边贸易额今年有望突破1000亿美元，莫迪第二任期“百日议程”涉及基础设
施、农业、吸引外资、数字经济等领域，印度对华有合作诉求。因此，中印在夯实发展伙
伴关系方面潜力巨大。
(三) 积极参与国际多边舞台，努力成为世界“领导性力量”。
印度一直有强烈的大国雄心，莫迪第一任期也“积极追求国家实力和国际威望、恢复文明
荣耀、在国际体系中获得更显著地位”。这与印度教思想密切相关，因为印度独有的种姓
制度催生了“婆罗门至上”的等级世界观，而印度认为自身位于国际体系的最高等级，“
这既是印度认识世界的起点，也更深刻地影响了印度独立后历届领导人的安全及外交思想
”。2019年的印人党竞选纲领提出，“在追求自身国家发展和安全利益的同时，印度关于
‘世界大家庭’ (Vasudhaiva Kutumbakan) 的古老愿景，是印度开展对外合作，促进进
步、繁荣、和平、安全的基石”。因此，在莫迪国内政治地位稳固、民族主义意识形态抬
升的背景下，成为全球“领导性力量”将是莫迪第二任期的重要诉求和努力方向。
其一，加入重要国际组织并谋求话语权。全球大国必须要有“与大国地位匹配的标签”，
比如“精英乐部” (elite clubs，指重要的国际性组织) 成员、在国际组织中居于领导
地位、与其他领导性力量频繁互动。进入第二任期，莫迪政府将一方面努力提升在联合国
及其他重要国际性组织中的地位，如谋求联合国“入常”、加入核供应国集团，深化在二
十国集团、金砖国家、英联邦、上海合作组织、东盟乃至北极理事会等多边平台的作用;
另一方面或将提高其主导的区域性组织的地位，如环印度洋联盟、“环孟倡议”，将之打
造成印度主导 (至少有相当话语权) 的有影响力的地区合作平台。
其二，通过提供公共产品扩大国家影响力。莫迪政府高度重视通过公共产品而非强硬手段
提升国家影响力，2015年10月的《确保安全海洋:印度海洋安全战略》强调，“印度海军
在印度海洋利益区的行动足迹稳步增加，合作框架增多，发挥着海上周边‘净安全提供者
’的作用，包括开展反海盗、海洋安全、非战斗性撤离、人道主义救援和救灾等行动”。
印人党2019年竞选纲领强调“在救灾减灾、人道主义救援、灾害恢复、基础设施的发展伙
伴关系等领域的‘第一响应者’”。南亚地区地震、海啸等自然灾害频发，是莫迪政府遂
行“净安全提供者”的首要地区。
其三，积极参与全球治理。当前，全球治理缺位、错位严重，美国不断“退群”动摇现有
治理体系，气候变化、网络空间、深海太空等新兴治理议题凸显，国际多边贸易体系面临
贸易“霸凌主义”的侵蚀，国际体系面临“旧序动摇、新序待立”的转型。为此，莫迪政
府将积极参与全球治理议题，一则维护自身以及广大发展中国家的利益，塑造“发展中国
家领头羊”的角色;二则在未来的全球治理格局中谋得一席之地，成为全球治理 (至少是
部分议题) 的塑造者乃至引领者。其在第二任期的主要举措，将包括推动世界贸易组织改
革、举办2022年二十国集团峰会等。
三、莫迪新外交政策面临的挑战
随着印度综合国力的提升、对外决策机制的优化、地缘优势的更加凸显，莫迪政府推进外
交政策的决策意志和能力不容低估。但从国内外环境看，莫迪政府外交政策也面临诸多挑
战。
(一) 推进外交政策的实力基础有待提升。
无论是“邻国优先”还是“领导性力量”，印度都需要可靠的实力保障，否则其政策目标
就会停留在“口号”和“愿景”层面。以周边外交为例，印度无法阻挠中国、美国等域外
大国在南亚地区影响力的上升，也无法阻止南亚小国发展与域外大国的合作关系，其“邻
国优先”政策能否成功，关键还要看其对邻国的政策的吸引力以及关键时候的影响力。莫
迪第一任期对巴基斯坦以外其他南亚国家关系都有所发展，重要原因是互联互通水平提升
了其对邻国的经济吸引力，以及孟加拉、斯里兰卡等都出现对印友好的政府。美战略学者
阿什利·泰利斯 (Ashley Tellis) 指出，“印度无法为地区同化 (assimilation) 提供
经济支撑，无法将邻国的经济进步、政治选择与印度的成功和政策倾向挂钩，而中国对外
整合政策在东亚和东南亚取得巨大成功”。
莫迪第二任期从印太框架推进“邻国优先”，面临着战略重心分散和政策资源透支的风险
。有学者建议印度对印太框架下事务的参与，“短期内应仍然是外交、经济和话语层面的
，印度核心的战略焦点在马六甲海峡以西。”因此，莫迪第二任期外交政策的首要任务应
是发展与大国外交相匹配的实力，包括持续推进军事现代化、提高国防工业本土化、重新
聚集经济发展等，而这些领域目前都面临巨大挑战。如，印度政府近年来军费稳步增长，
但增加军费的大部分是人员开支占比较高的收益性开支，并非购买武器装备的资本性开支
，这严重掣肘了印军军事现代化的发展进程。2018～2019财年，印度国防预算中收益性开
支为20443.6亿卢比，较2015～2016财年增长34.4%，而同期资本性开支增长仅为9.3%。
2019年第一季度，印度国内生产总值 (GDP) 增速降至五年最低点5.8%，2018～2019财年
增长率也是五年来最低点6.8%，这表明莫迪第二任期面临艰巨的经济发展任务。
(二) 管控“印度教特性”在意识形态领域主导地位存在严峻挑战。
“印度教特性”对莫迪政府来说是一把双刃剑，一方面有助于其获得“国民志愿团”为核
心的“同盟家族”的政治支持，为其赢得大选提供意识形态和组织动员方面的强大支持;
另一方面则是“同盟家族”的政策影响力上升，对国内族群关系、对外经济开放、印巴关
系等都将产生负面影响。
在国内族群关系方面，印度教与穆斯林的关系或趋于紧张。莫迪在担任古吉拉特邦首席部
长时，曾被指责在2002年古吉拉特邦宗教骚乱中“不作为”。2014年出任总理时，印度人
民院的穆斯林议员人数是历史最低点的22人，当时的印人党也是印度独立后首个没有穆斯
林议员的执政党。莫迪第一任期在社会、教育领域推行的诸如屠牛禁令、修改教科书否定
伊斯兰教作用的政策，以及在印控克什米尔的高压政策，都加剧了国内穆斯林的不安全感
。2019年大选，人民院的穆斯林议员人数微增至27人，印人党也有1名穆斯林议员，但从
印度独立后政治生态演变历程来看，穆斯林在政治生活中的弱势地位非常明显。从印人党
竞选纲领以及莫迪政府人事任命判断，莫迪第二任期将强势推进印度教民族主义政策，这
恐将引起宗教骚乱乃至催生宗教极端主义，而这将直接牵涉到印度的国际形像、印巴关系
、南亚反恐等问题。
在对外经济政策方面，莫迪政府既要以开放促改革、以改革促增长，也需要顾忌国内保守
势力反对改革的声音。事实上，“国民志愿团”为核心的“同盟家族”一直奉行保守的对
外开放政策，瓦杰帕伊政府因将保险、媒体等行业向外资开放而被批评为“反人民”“反
劳工”“反民族”。虽然“国民志愿团”对外资开放的态度逐渐趋于务实，但其下属的“
斯瓦德希觉醒论坛” (SJM) 、印度工会 (BMS) 、印度农业联合会 (BKS) 对莫迪政府的
外资政策有所保留，明确反对外资、强调维护劳工权益，“关于政府对经济活动的干预，
特别是关于外资的作用，已经成为印人党和同盟家族内部其他组织的主要断层线。”因此
，即使莫迪政府第二任期将继续推行对外开放政策，但在涉及劳工权益、中小微企业、小
商小贩利益保障的问题上，其政策将非常谨慎，否则等于动摇了其在政治上的“基本盘”
，而这又将涉及到美印经贸关系 (关税、电子商务等) 、中印发展合作，以及印度能否获
得与其外交政策相匹配的经济实力等问题。
(三) 平衡好对美对华关系。
莫迪第一任期前半段积极与美战略对接，强化双边防务安全合作，对华则以防范、牵制为
主。这种政策在后半段则有所回调，寻求在中美之间“两面下注”，既迎合美倡导的印太
战略，也彰显印度对印太的认知与美不同，既在边界、涉巴涉恐、“一带一路”等问题上
继续向中国施压，也通过武汉会晤将双边关系重新拉回轨道。这种“两面下注”或“动态
平衡”的策略，使印度既可能“两头吃”，亦可能陷入“两面不讨好”的困境。
进入第二任期，由于特朗普政府片面强调“美国第一”，印美围绕多边贸易体系改革、伊
朗和阿富汗等地区问题、关税和签证等双边问题的分歧日益显现，印美关系有可能出现“
政热经冷”趋向，印对美政策不确定性的担忧在上升。与此同时，洞朗对峙很大程度上抑
制了印政府强硬派可能出现的对华挑衅冲动，使其在涉及中国核心利益和重大关切议题时
更加谨慎，而中印最高领导人就全局性、长期性和战略性的问题保持积极沟通，对双边关
系起到了强有力的正面引领作用，中印关系趋于成熟、很难脱轨。显然，在中美战略竞争
加剧、美印分歧逐渐显现、中印在南亚地区利益碰撞加剧的背景下，印度在中美之间周旋
、平衡难度增大。美国战略学者泰利斯直言，莫迪第二任期面临两对大国关系挑战，“一
是来自北京的战略威胁，这在相当长时间内会加强。二是美国的地缘政治浮躁，这将令印
度不断地质疑是否可依赖美国平衡中国”。印度前国家安全顾问梅农亦认为，莫迪第二任
期“需在坚持战略自主的同时，制定处理与中国和美国关系的新框架”。
四、余论
印度是印太地区的重要战略力量，且随着自身实力的上升、对外决策效率的提升、地缘优
势的更加显现，其对外政策走向对地区乃至全球的影响都在上升。中国需要从大国关系、
周边外交和“一带一路”建设三个层面予以审视。
从大国关系层面看，印度既是美国在印度洋战略布局的重要支点，希望借助美国牵制中国
在南亚和印度洋的影响力拓展，但也是美日印澳“印太磋商”中相对松动的一环，短期看
不会放弃“战略自主”，与美日印澳合作主要是“策略性”合作，是中国可以寻求突破的
一方。从周边外交层面看，印度从印太角度推动“邻国优先”政策，而中亚、南亚、东南
亚地区也是中国的周边，中国的“周边是首要”和印度的“邻国优先”可能会造成一定程
度的利益碰撞和影响力竞争 (特别是在南亚) ，但也提供了两国推进地区互联互通、营造
稳定周边的合作空间。“一带一路”层面看，南亚是“一带一路”海陆交汇之处，印度对
“一带一路”的建设“成事不足败事有余”。虽然印度由于中巴经济走廊问题对“一带一
路”难以释怀，也担忧中国借21世纪海上丝绸之路搞“珍珠链”战略，但中印在发展基础
设施、推进海上务实合作方面也存在共同利益。
因此，莫迪政府第二任期外交政策的转变，对中国既是机遇也是挑战。中国需要保持战略
定力，基于印度国内政治生态变化和政策演变趋势，管控好两国主要战略分歧，坚持开放
包容、互惠互利，构建更加紧密的发展伙伴关系，推动印度成为中国运筹大国关系和周边
外交、开展“一带一路”具体项目务实合作的积极因素。