罗钧禧：巴西“联盟总统制”，是否还有出路？
https://theinitium.com/article/20160720-opinion-michaellaw-brazil/
还有两个多星期，南美洲的首个奥运会就要在巴西里约热内卢举行。但过去几个月，巴西
吸引世界媒体目光的，却是一堆负面新闻：百年来最严峻的经济萧条、寨卡病毒（Zika
virus，兹卡病毒）肆虐、少女遭轮奸──当然，还有一场政治危机。
5月12号，巴西参议院通过计对女总统罗塞夫（Dilma Rousseff，罗赛芙）的弹劾案，工
党（Partido dos Trabalhadores, PT）的罗塞夫即日被强制停职最多180天接受调查，其
间由属于巴西民主运动党（Partido do Movimento Democrático Brasileiro, PMDB）的
副总统特梅尔（Michel Temer，泰梅尔）代理总统职务，结束了PT在这个拉美洲超级大国
长达13年的统治。
若以国际标准来看，巴西算是新兴国家典范。上世纪30至80年代中期，巴西经济蓬勃发展
。尽管她之后经历了十年的衰退，但到了20世纪末，巴西已成为世界上最举足轻重的新兴
国家之一。受惠于21世纪初原材料价格高企，巴西经济即使在全球金融危机后亦能迅速复
原，2010年的经济增长达7.5%。这些年的经济成就，使巴西成功帮助接近4,000万人口脱
贫、缩小财富差距，也把失业率维持在低位。
2009年首个“金砖四国”峰会召开，更使巴西与中国、俄罗斯和印度三个大国并驾齐驱。
巴西相继取得2014年世界杯及下月奥运会的主办权，更曾使不少巴西人憧憬“大国崛起”
的来临。
总统弹劾是拉美政治常态
罗塞夫遭弹劾的正式原因，是她于2014年10月竞选连任前违反预算法，隐藏日益增加的财
政赤字。国营巴西石油公司（Petrobras）的大规模贪腐丑闻，也是事件的催化剂。虽然
没有证据显示罗塞夫涉及贪污案，但事件令民众对罗塞夫政府的施政满意度，从2013年3
月的最高峰79%，重挫至今年3月的10%左右。
不过，巴西政治制度设计，其实早已为危机埋下了伏笔。
事实上，总统遭弹劾下台的例子，在拉美屡见不鲜。自1985年以来，罗塞夫已经是拉美第
18位被迫下台的民选总统。匹兹堡大学 Aníbal Pérez-Liñán 所写的 Presidential
Impeachment and the New Political Instability in Latin America 一书，直指拉美
自上世纪80年代回复到民主制度后，虽然军事政变已几近绝迹，但取以代之的却是不断发
生的总统弹劾议案。弹劾案虽然是民主程序容许的，但却往往导致政治危机。
拉美国家向来奉行总统制（presidentialism），即总统和立法机关都是各自选举出来的
，也各自有固定的任期。在总统制下，若执政党没有在国会里取得多数议席，行政和立法
机关便很容易出现政治僵局。而在议会制（parliamentarism）下，行政机关由议会中的
多数党产生，总理并没有固定任期；如果执政党在议会失去多数议席，这个政府就会倒台
。因此，行政和立法机关间的矛盾相对要小得多。议会制更能产生相对稳定的政治环境，
是学界里的基本共识。
有学者统计，自1970年代末，拉美各国的执政党有七成时间，都未能在国会获得多数议席
，而巴西更是其中的最佳例子。在过去20多年，没有一个执政党在巴西国会拥有多数议席
。2014年巴西国会选举后，国会的政党数目由23个进一步增加至28个，就算是最大政党PT
，在下议院的531席中也只有70席，即约13%的议席。
同样奉行总统制的美国只有两个政党，尚且经常出现政治僵局；巴西这种所谓的“多党总
统制”（multiparty presidentialism）产生的矛盾，显然只会更加严重。因应多党总统
制的弊端，巴西曾经于2006年立法，要求政党须于全国得到最少5%的选票，才能在国会里
注册成为政党。但小政党马上向最高法院提出司法覆核，结果门槛被指违宪。若门槛能实
施的话，2007年的国会选举，就只会有7个政党，而不是最终的20个政党。
中间派政党　拥有最大谈判筹码
其实早在1993年，巴西就举行过公投，表决应否把国家政制改为议会制。公投最终没有通
过，但为了防止多党总统制导致的问题，巴西的政客却开始学会组织执政联盟，使总统可
在国会里取得多数议席，让施政得以顺畅。学界称这种政治结构为“联盟总统制”（
coalitional presidentialism），而巴西已经是拉美国家中，实行联盟总统制比较成功
的例子。
这与议会制里出现“悬峙国会”（hung parliament）时，少数派政府一般须筹组联合政
府的情况十分相似。但不同的是，巴西总统并没有宪政责任筹组联盟政府。理论上，他们
可以以少数党政府姿态单独执政，而为了不与其他政党分享政治权力，不少总统确曾尝试
一意孤行。1990年，巴西军政府独裁统治结束后的首位民选总统科洛尔（Fernando
Collor de Mello）上任后，就选择独自执政，但这显然是一个高风险的做法，而政治成
本也相当巨大。最后科洛尔两年后就被弹劾下台，亦促成了1993年的公投。
自从科洛尔被弹劾下台后，组织执政联盟慢慢发展成不成文的机制。科洛尔之后的三位民
选总统──卡多佐（Fernando Henrique Cardoso，卡多索）、卢拉 （Luiz Inacio
Lula da Silva，鲁拉）及罗塞夫──都有筹组联盟联府。在今日的巴西，总统须建立一
个执政联盟，已成为政治共识。而合作的代价，就是让其他联盟政党分享政治权力，例如
给予某些部长或国家机关主管的职位。
这使一些中间派政党──特别是特梅尔所属的 PMDB ──能成为一股重要的政治力量，也
可以尽揽政治好处。PMDB是一个务实的专业政党，没有很明确的政治理念。自1994年，
PMDB 都不曾派人参与总统选举，但因为它们在每届国会选举都赢得不少议席，使他们有
很大的谈判筹码。
无论是 PT 或主要反对党巴西社会民主党（Partido da Social Democracia
Brasileira, PSDB）执政，它们都必须与 PMDB 合作。所以，巴西自1985年重新民主化后
的每一届政府，几乎都有 PMDB 的踪影，包括罗塞夫政府里的副总统特梅尔及多名部长。
由于 PMDB 并不服从于某一指定执政联盟，它会对公众的反应作出相应政策改变。而当罗
塞夫失去民众支持，PMDB 就抛弃了她，并且选择退出联盟。特梅尔则留任副总统，等待
罗塞夫下台后，接任成为总统。
联盟总统制容易滋生腐败
然而，筹组联盟政府容易滋生腐败。筹组联盟政府须要总统与其他政党作出妥协。有些妥
协当然是关乎政治理念，例如经济、社会、环境政策等，但更多时候，这些妥协都只是关
于权力和金钱。今天，侍从主义（clientelism）已成为巴西政治的标志；以类似于“蛇
斋饼糭”的服务与恩惠，交换政治支持和选票，是政治常态。这些活动都需要庞大的金钱
支持，亦容易滋生腐败问题。
因此，巴西石油的贪腐风暴和政治危机，并没有──也不会──随着特梅尔上台而有所缓
解。特梅尔上台才两个星期，就已经有两名部长，因涉嫌阻挠贪腐案的调查工作而辞职，
其中包括反贪腐部长西尔韦拉（Fabiano Silveira）。很多其他政治领袖，包括下议院议
长和参议院主席，则仍然身陷贪腐风暴中。此外，特梅尔既然曾为罗塞夫的副手，亦难以
完全对针对罗塞夫的指控置身事外。可以预见，里约奥运会举行期间，巴西政治将会继续
动荡。归根究柢，多党总统制是一个脆弱的政治体制，如果巴西一日不根治这政制结构，
政治危机还是会反复再现。
（罗钧禧，香港大学亚洲国际金融法研究院荣誉院士，曾任哈佛大学经济学系及甘迺迪政
府学院讲师，研究领域包括国际政治经济学及拉美政治等）