Brexit：大英帝国，留下或离开的政治姿态
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Brexit（英国脱欧）
上面这个英文字，是最近几个月网络最频繁搜寻的文字之一，足见这个议题已经全球发酵
，引起各界关注。脱欧公投是英国首相卡麦隆于2015年竞选连任的选举承诺，原先预计在
2017年举行，但因应保守党内日益升高的脱欧声浪，以及在上次欧洲议会选举得票第一的
疑欧右翼政党“英国独立党”（UKIP）的脱欧诉求，卡麦隆于是决定提前于今年6月23日
举办公投，让英国人民“自己的未来自己决定”。
谁可以投票？根据BBC详细的指南，所有定居于英国、年龄18岁以上的英国、爱尔兰与大
英国协公民皆有投票权；而旅居海外未超过15年的英国公民、以及居住在直布罗陀（
Gibraltar）的英国上议院成员与大英国协公民亦可参与投票；其余国家的欧盟公民，除
了爱尔兰、马耳他与赛普勒斯外，则皆无投票权。
许多人或许不知道，脱欧公投并非史无前例。事实上，这次的公投是英国自1973年加入欧
盟以来，第二次的“任性之举”。回顾历史，1975年英国面临是否续留欧洲共同市场（
EEC）的抉择，当时执政的工党举行了第一次的脱欧公投，结果67%的民众支持继续欧洲共
同市场。43年后的今天，英国又再次举行公投，频率之高位居欧盟之冠，充分反映了英国
与欧盟之间“若即若离”的特殊关系。英国留与不留欧盟，不仅是英国问题，也是欧洲问
题，其影响范围不囿于大不列颠岛，整个欧洲都将受到影响。
为了不让自己成为“脱欧首相”，在英国历史上留下“恶名”，也深怕英国内部再起分裂
危机（苏格兰扬言，若英国脱欧，那苏格兰就要脱离英国，独自加入欧盟），危害英国统
一，卡麦隆因此竭尽全力鼓吹继续留欧。然而，就民调的结果来看，前几月以来，留欧虽
然微幅领先，双方差距却始终都不是很明显。而就在六月初，脱欧阵营首次“逆转胜”，
然后在公投前的两周，脱欧持续十个百分点领先留欧阵营。士气大振的脱欧派于是卯起劲
来，在最后决战几周内祭出“移民牌”，猛烈的攻势让留欧阵营几乎难以招架。
几个月来近似五五波的投票趋势，让“疑欧派”与“统合派”竞争激烈，这股绷紧神经的
紧张感蔓延、笼罩于整个不列颠岛，直到上周四（6月16日），一名工党籍国会议员乔．
考克斯（Jo Cox）在选区遭到刺杀，虽然高喊“英国优先”（Britain First）的凶手的
行凶动机仍待调查，突如其来悲剧让留脱两阵营在第一时间宣布停止一切宣传活动。举国
震惊，先前两阵营的隔空叫嚣嘎然而止。而在经过两天的短暂“熄火”后，拉票活动再次
于周日（6月19日）启动，考克斯悲剧后首次民调，却又显示留欧阵营民调回升，一切的
变动发展极速又让人有如雾里看花。
究竟，这是个什么样的脱欧公投？各阵营里面又都是什么样的人？而老调重弹的“脱欧”
，对英国、对欧盟，存在着什么样的弦外之音？
▎脱欧？留欧？不同调的英国政党们
保守党与英国独立党是两个主要支持脱欧的政党。然而相较于脱欧意向明确的独立党，保
守党内的脱欧意愿有如英国整体民调的缩影——49%支持脱欧、41%支持留欧、10%尚未表
态。保守党是英国疑欧派大本营，也是推动脱离欧盟的主要政治力量，前保守党首相柴契
尔就是保守党疑欧派最具代表的人物。在英国下议院坐拥330席、作为议会最大党的保守
党，现今已有九成议员表态各自选边站；根据今年一月英国《卫报》的调查，支持脱欧的
保守党议员有110人、支持留欧的有128人、91人尚未表态、1人选择中立；而在卡麦隆政
府的22位部长中，只有司法、劳工、就业、文化与北爱尔兰部长支持脱欧，其他17位部长
皆支持留欧。然而就目前趋势看来，支持脱欧的议员与选民数量明显增加。
而在英国政治光谱中脱欧意识最强的政党——英国独立党——有91%支持脱欧、6%支持留
欧、3%尚未表态。该党在去年国会大选中，获得12.6%的选票，成为得票率仅次于保守党
与工党的一匹黑马，该党的脱欧声量因此不容小觑。英国独立党的主要诉求就是“反移民
”，顺着欧洲难民危机的发展，英国独立党轻易地获得九成以上选民支持脱欧。党魁法拉
吉（Nigel Farage）认为，大量移民已对英国造成严重影响，破坏社会与人民和谐；只要
英国仍是欧盟会员国，就得接受欧陆移民、只要英国一日不离开欧盟，英国移民问题就会
越来越严重。除此之外，法拉吉还希望英国政府能保护人民免于类似巴黎恐攻的威胁，解
决之道便是离开欧盟，并恢复边境管制。
除了保守党与英国独立党之外，民主统一党（Democratic Unionist Party; DUP）亦是一
个旗帜鲜明的疑欧政党。在西敏寺代表北尔兰的民主统一党，在下议院拥有八个席位，该
党于今年二月中表态支持脱欧；而同属代表北爱尔兰的阿尔斯特统一党（Ulister
Unionist），却发表留欧声明。从保守党到北爱尔兰，这次的公投让许多昔日老战友与老
盟友，分道扬镳。
党内不同调的情况也同样发生在支持留欧的政党里。作为英国最大在野党的工党，在下议
院拥有230席，传统上是一个亲欧政党，前首相布莱尔执政期间积极推动欧洲军事合作与
加入欧元区等亲欧政策就是最佳写照；因此，不足为奇地，有六成五的工党选民支持留欧
。该党党魁柯宾（Jeremy Corbyn）在四月接受专访时表示，工党内部是以压倒性多数支
持英国留欧，因为他们相信，欧盟28会员国可以相互帮助，并透过集体行动来解决跨国问
题；若英国继续留欧，那么就可以利用欧盟集体力量，共同打击恐怖主义与气候变迁等问
题。除此之外，工党也相信，欧盟可以透过集体力量妥善处理投资、就业、劳工、消费者
保护与环境问题。
然而，工党内表态脱欧的虽然还不及四分之一（24%），却也非小数目。工党内疑欧声量
最大的莫过于议员斯图尔特（Gisela Stuart）。本月初当保守党脱欧代表人、同时也是
前伦敦市长的强森（Boris Johnson）提出脱欧后英国移民政策白皮书时，斯图尔特甚至
与强森一搭一唱，在该政策愿景的联合声明上署名背书。
工党之外，留欧阵营另一个支持者便是自由民主党（Liberal Democrats, LibDem），与
民主统一党同样拥有八个席位的LibDem，在欧盟议题上倾向支持留欧（60%）；相较于工
党，其支持脱欧比例高出四个百分点（34%；13%尚未表态）。自由民主党将焦点放在“国
民健保”（National Health Service; NHS）上，党魁法伦（Tim Farron）认为“劳工自
由流通”（Free Movement of Workers）对英国经济相当重要，若英国脱欧，经济将受到
严重打击，进而影响已负债三兆英镑（相当于138兆台币），届时NHS有可能无法负担部份
医疗开销，民众自付额度将因此提高。
然而，曾于2010年-2015年间与保守党共组联合政府的自由民主党，在去年的大选遭逢前
所未有的溃败，在下议院一口气失去48席，2014年的欧洲议会大选更是全面失守，原本的
11席如今只剩孤零零的一席，政治颠峰已逝的自由民主党，如今成为留欧阵营内的单薄势
力。
然而，除了工党与自由民主党外，英国还有一股支持欧盟的强大政治势力不容忽视，那就
是苏格兰民族党（Scottish National Party; SNP）。该党为英国下议院第三大党，占有
54席位；在Brexit过程中，苏格兰民族党强调如果英国决定脱欧的话，那么苏格兰将立刻
举行第二次脱离英国公投，不惜任何代价要独立于英国之外，然后申请加入欧盟。
▎致欧盟：消逝的国家主权
脱欧公投虽是老调重弹，但是魅力仍在；这场公投不仅是英欧关系的决斗，也是欧盟制度
的体检。先不论英国若脱欧成功所带来的冲击会有多大，脱欧公投本身即可作为欧洲迈向
下一步统合，一个适时的“停看听”的机会。其中有三个政治面向值得我们细细观察：
首先，从欧盟既存的制度与机构设计来看，欧洲统合有明显迈向联邦体系的趋势，也就是
说，布鲁塞尔逐渐发展成为掌控全局的中央政府，而欧盟会员国则渐渐流失主权而被矮化
成为欧盟体系下的次级政府。这种发展会出现两个问题：第一，当权力过度集中布鲁塞尔
，主权国家便会失去弹性的应变能力。欧债危机就是最佳写照：当欧洲央行掌控欧元区共
同货币政策时，欧元区会员国就无法弹性使用货币政策（例如：币值升贬）来解决国内经
济问题。从英国不愿使用单一货币即可看出，英国对于保有与捍卫国家主权的意识，比愿
意进一步统和的国家来得强烈；不愿让渡的主权，当然也就不只侷限在货币政策上。
其次，欧盟虽是全世界最大且最完整的区域组织，其治理能力却也是有限的，不能解决共
同问题。按照欧洲统合的游戏规则，欧盟会员国让渡主权给欧盟，由欧盟制订对会员国具
有约束力的共同政策，来解决共同问题；但在难民问题上，欧洲边境管理署（Frontex）
完全失灵，根本无法防堵中东与北非难民入境，最后迫使会员国关闭边境“自救”。因此
，欧盟会员国是否应继续让渡主权或授权欧盟，受到相当程度的质疑。
再来，德国霸权是个问题。上述联邦模式的统合方向，很明显是德国霸权的结果。德国总
理梅克尔自2007年执政以来，已经进入第三次任期；在第一与第三次任期期间，梅克尔成
功组成“大联合政府”，与过去最大敌对政党“社民党”（SPD）合作无间，使梅克尔在
国内的地位稳若泰山。而在欧洲层面，梅克尔挟其大国优势，再加上财政部长秀伊伯乐（
Wolfgang Schäuble）的大力支持，使德国成功主导欧债危机的发展，举凡“稳定与成长
公约”（Stability and Growth Pact; SGP）、撙节政策、财政联盟等措施皆出自德国之
手。
除此之外，梅克尔的难民政策亦主导欧洲难民问题的发展。“21世纪的欧盟，是梅克尔的
时代”，这种事实使英国难以接受，毕竟英国是个有光荣传统的国家，亦是欧盟三大领导
国之一，怎能屈就德国，任凭“梅克尔中心主义”在欧盟体系内无止境蔓延呢？因此，“
如何平衡德国，找回英国地位”，成为英国疑欧派的心理难题。
英国是欧盟第二大经济体，因此，如果英国真的脱离欧盟，那对欧盟整体经济发展肯定是
弊大于利，所有欧盟会员国经济都将受到负面影响。有鉴于此，欧盟与欧盟会员国皆想尽
办法要让英国留在欧盟，因此才会出现今年二月底的“妥协文件”，让英国享受特殊地位
待遇。
不过，这种特殊化英国的作法对欧盟是一种伤害。英国限制“欧盟移民”的社福权益，等
于将中东欧国家的人民视为二等公民，引起中东欧会员国强烈不满。而欧盟允许英国不参
与欧元区、不参加政治统合等妥协方案，等于是为“点餐式统合模式”（Europe à la
carte Modell）背书，欧盟会员国得以国家利益为依归，选择性参加欧盟政策，这势必是
欧洲统合运动的倒退。最后，卡麦隆看准欧盟会全力挽留英国的心理，强迫欧盟接受有利
英国的特殊条款，这无非是一种勒索行为，实不足取；况且，其他欧盟国家（例如：法国
、西班牙、瑞典等）亦将起而效尤，诉诸脱欧公投，来保护国家利益；这种“假脱欧之名
，行勒索之实”的风气，将影响欧洲政治统合的发展。
▎“再见欧盟”的弦外之音
英国人如果选择脱欧的话，那么就是欧盟统合史上，第一个终止会员国地位的国家，在程
序上，应按照欧盟条约第50条“退出条款”的规定，由英国政府向欧盟理事会（Council
of the European Union）提出退出申请，然后进行停止条约义务的谈判后，正式退出欧
盟。
英国退出欧盟的负面影响很大。对欧盟来说，英国脱欧后，欧盟经济将会规模变小（英国
是欧盟经济大国）、政治影响力减弱（英国是联合国安理会常任理事国）、军事行动能力
下降（英国是欧盟国家中最有军事行动能力与经验的国家）；对德国而言，就如梅克尔常
说的：“少了英国，欧盟就不完整”，况且德英贸易量可能下滑，让德国企业愁眉苦脸；
对法国来说，欧盟体系中“法德英三驾马车”的结构将因少了英国而崩溃，更糟糕的是，
法国“联英制德”的统合战略亦将瓦解；对美国来说，“英美特殊关系”让英国成为美国
在欧利益的捍卫者，少了英国，美国在欧之政、经、军战略的推行将面临更多障碍。
其实，英国脱欧对英国本身的影响才是最剧烈的。原先畅通无阻的对欧贸易，此后将恢复
关税制度，使英国商品处于劣势；而在停止适用欧洲单一市场“人员、商品、劳务、资金
”四大自由流通后，英国失业人口将暴增300万。再者，伦敦金融龙头地位，将因欧盟大
金融机构的撤离，而拱手让给巴黎或法兰克福，也因此专家预测，脱欧后的英国国内的生
产毛额（GDP）将在2030年萎缩20%。这些深远的影响，是卡麦隆主张留欧的主要考虑。
疑欧派人士然也知道这些负面影响，但是，脱欧阵营的想法也不是没有道理，更不是完全
错误。英国脱欧派最耿耿于怀的点就是“太强大的欧盟，压缩了国家主权”；在最近的难
民危机中，欧盟机构的强势作为更让英国疑欧派感到不悦——例如：欧洲执行委员会容克
所提的“难民分配制度”（2015年5月13日提议：按人口数、经济力、失业率与已收难民
数等四大标准分配难民）、“难民专款”（2016年3月1日提议：调拨七亿欧元专款处理难
民问题）与“拒收难民处罚办法”（2016年5月4日提议：拒绝一个难民处罚25万欧元）等
——这些都是毫无考虑各会员国立场、欧盟一意孤行的强制措施。由此可见，在这波脱欧
浪潮下，欧盟应该要了解其弦外之音与言外之意，好好思考与调整其决策模式、好好重建
超国家组织与主权国家新关系，那么欧洲统合才有美好的未来。