http://history.people.com.cn/n/2014/0514/c372327-25014847.html
秦汉时期的“三公九卿”到隋唐时期的“三省六部”；从宋代“中书门下”“枢密院”
到明清时期的“四辅官”“内阁”制，在中国古代的不同朝代，“大部制”曾几经变迁
——
秦汉时期的“三公九卿”“三府九寺”制
在古代中国，中央政府最高行政官是宰相，系“百官之长”。在秦汉时期，此职位官员
并不称“宰相”，宰相在隋以后的“大部制”改革中才定名，在之前通称为“丞相”，
或“相国”。
古代中国的“大部制”改革，一般都是围绕宰相（丞相）位置展开的，或兴或废，或增
或减，由此影响到政府机构的变化。
秦汉时中央政府机构主体，是“三公九卿”体系下的“三府九寺”，汉代“大部制”改
革，其实质就是改革“三府九寺”制度设计。
“三公”概念，先秦时期已存在，丞相、太尉、御史大夫为先秦时的“三公”。秦汉时
“三公”的办公场所称为“府”，故有丞相府、太尉府、御史府。丞相府掌管行政，太
尉府掌握军权，御史府负责监察兼皇帝的秘书办，自然，“三府”是当时国家最高的权
力机关。
西汉中前期，“三府”的地位并不平等，丞相府权力最大，地位最高，威胁皇帝。刘彻
（汉武帝）当了皇帝后有意削弱之，到刘骜（汉成帝）当皇帝时，对“三府”制度重新
设计，于绥和元年（公元前8年）启动“大部制”改革，实行司徒（丞相）、司马（太尉
）、司空（御史大夫)新“三公制”，行政级别平行，联合执政，大大削弱了丞相的权力
。
秦汉时官场上基本是公、卿、大夫、士四个等级，“卿”行政级别低于公，但与公一样
都属政府高级官员。秦汉在上古周代“六卿”基础上扩增为“九卿”，即太常、郎中令
（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、廷尉（大理）、宗正、治粟内史（大司农
）、少府等9个“卿级”官员。
卿的办公场所称为“寺”，所以有“九寺”一说。“九寺”是汉代的中央行政执行机构
，为汉代的“九大部委”，实行的都是“大部制”。
比如太常寺，又叫奉常，掌管国家宗庙祭祀、礼仪、天文、教育、医药、卫生等，综合
了现代文化部、教育部、科技部、卫生部、药监局、气象局等部门的全部或部分行政职
能，可谓西汉的“大文化部”。
实际上，汉代“部委”不止九大部门，九卿是个虚数。据《西汉会要》“正卿九”条刘
熙注，“汉常置十二卿”，执金吾、大长秋、将作大匠也属卿列。西汉中后期，编制膨
胀，如仅一太常寺“公务员”便多达上万人，在刘秀（光武帝）建立东汉后进行的“大
部制”改革中，大幅精减，但编制仍超过1500人。由此可见，汉代的“大部制”改革并
不彻底。
魏晋时期尚书中书门下“三省”取代“三府”
秦汉时的“三府九寺”行政架构，到魏晋南北朝时已名存实亡，官员多是“闲职”，实
际权力转移到了尚书省、中书省、门下省三大机构，隋唐“三省六部”雏形于此时出现
。
尚书省源于西汉末年设置的尚书台办事机构，本属少府寺，是皇帝的“秘书班”，最早
仅主管宫中文书的收发、保管，编制仅4人。到东汉中后期，国家朝政由台阁管理，尚书
台实际成为国家最高行政机关，架空了“三公九卿”。
到曹魏时，尚书台便从少府寺独立出来，开始成为外廷机构。其首长是尚书令，与九卿
为同一行政级别，而开朝会时，位置则在九卿之前，实权相当于丞相。到南朝宋台省合
一时，称为“尚书省”。
主导曹魏“大部制”改革的是开国皇帝曹丕（魏文帝），曹丕扩大了尚书台的行政职能
和内部结构，其下设立了吏部尚书、左民尚书、客曹尚书、五兵尚书、度支尚书、祠部
尚书等“六官”，地方上还有派出机构“行台”；同时，精减尚书台下属职官，将东汉
时34种尚书郎（又称“郎曹”）合并为23个（后增至25个），分属六官。
曹丕的“大部制”改革另一个突出特点，是设置“中书监”。中书，最早叫中尚书，由
汉武帝所设，地位很低，与“中丞相”由来一样，也是因由中人宦官（太监）担任。中
书监负责为皇帝草诏谋议，因机构设于内宫省禁之内，故称“中书省”，“省”由此也
成了古代官署名。加上由服务于皇帝的部门侍中寺改来的“门下省”，中央权力中枢出
现了“三省”制度。
在魏晋南北朝时期，“三公九卿”制与“三省六官”制并存，朝中有两套行政体系，导
致机构重叠，职责混乱。为此，司马炎（晋武帝）代魏建晋后，于太康年间曾就“大部
制”改革进行过辩论。
就两套行政系统的整合撤并，朝臣各方各执一词。以司空裴秀为代表的保守派占大多数
，坚持维护“三公九卿”政体，还行政权于诸卿；以秘书监荀勖为代表的改革派则认为
，“设官分职，委事责成……九寺可并于尚书”，主张新政。
可以说，曹丕的“大部制”改革，为后来隋唐时期的“三省六部”制奠定了基础。
隋唐实行“三省六部”制 “九寺”降格降级
隋唐的“三省”指尚书省、中书省、门下省，三省行政级别相当，但功能各异。隋朝规
定，中书省决策、门下省审议、尚书省执行，这样三省相互牵制、监督。三省长官实为
“宰相”，都参加朝廷最高层决策会议，各对皇帝负责。
唐朝进一步改革并明确了中书、门下二省为决策机构，尚书省为中央行政核心，尚书省
尚书不能参加决策会议，被排除出决策系统。这种把决策与行政分离的制度设计，是中
国古代“大部制”改革的成果之一，相当科学。
隋唐时的“六部”是从魏晋时“六官”改来的，即吏部、民（户）部、礼部、兵部、刑
部、工部“六大部委”，秦汉时“九大部委”（九寺）被缩减掉3个，创造了中国古代“
大部制”改革的典范，一直沿袭到清朝。
“六部”中的每一部都很大，如工部，便掌管土木、水利工程、农、林、牧、渔等多个
领域和行业。“六部”下面各设“四司”，故有“三省六部二十四司”一说。
可见，“三省六部”制明显优于“三公九卿”制，大唐盛世与政体的先进不无关系。
“九寺”官署在隋唐时期仍保留，只是统统降格降级，与“五监”、“秘书省”一样，
是具体办事部门。此时的“九寺”与“六部”没有隶属关系，但得接受六部的督责，与
六部有对应关系。
李世民（唐太宗）当皇帝时启动的“大部制”改革，机构精简最彻底。时由开国宰相房
玄龄主持，整个中央机构官员编制仅为640员，只有隋朝的四分之一多一点。
李世民死后，政府机构编制迅速扩增。唐高宗显庆年间，九品以上内外文武官员已有13
465名。武则天统治时期到唐中宗、唐睿宗时期，官员数额的膨胀更见严重，决策和行政
效率下降。
李隆基（唐玄宗）当皇帝后，又启动一轮“大部制”改革，以解决冗官问题。为此专门
编制一部政改大纲，这就是《唐六典》。仅开元二十三年（公元735年），便“停废诸司
、监、署、府十余所，减冗散官三百余员”。
宋代“中书门下”“枢密院” 分掌全国政军大权
到了宋朝，中央行政机构仍沿袭隋唐时“三省六部”制，内部结构有很大变化，并增设
了枢密院等新机构。
最大变化是“六部”不再属于尚书省，而成为真正独立的中央行政机关，但权力和作用
下降和减小，职权转移。如兵部权力转给了枢密院，户部的财权则为“三司”分去。
历史上发挥重要作用的“三省”、“六部”、“九寺”等，在北宋都是虚位，实由“中
书门下”与“枢密院”分掌全国政军大权，中书门下一把手“平章事”、枢密院负责人
“枢密使”和三司的领导“三司使”，为北宋事实上宰相。
宋代是古代中国机构最臃肿、闲官、冗员最多的朝代，与魏晋一样，有虚、实两套班子
。由于政府机构庞大，官多事废，名实不符，人浮于事，互相推诿。到宋仁宗嘉祐八年
（公元1063年），距宋代建国仅百年时间，官员数量已“十倍于国初”。因为吃财政饭
的官太多，国家财政有时还不够发工资。
于是，有了元丰年间的“大部制”改革。
此次“大部制”改革由当朝皇帝赵顼（宋神宗）主导。之前，在王安石进行的“经济体
制改革”（“熙宁变法”）中，已涉及“政治体制改革”，但只是小打小闹。熙宁末年
，赵顼令校勘《唐六典》，作政改理论上的准备。元丰五年（公元1082年），在大臣蔡
确、王珪的协助下，正式启动“大部制”改革，史称“元丰改制”，撤销了“中书门下
”这一机构，恢复了唐朝“三省”制度。
但是，赵顼生搬硬套《唐六典》，却又未完全走唐朝的政改路线，所以“元丰改制”实
际上是失败的。类似的“大部制”改革，整个两宋时期进行过多轮，如宋徽宗政和年间
、宋钦宗靖康年间、宋孝宗乾道年间，均先后进行了政改，希望借“改革”富国强兵，
但因“改革”思路和设计有问题，始终未能奏效。
到了明清时期，也曾启动多轮“大部制”改革，其中以朱元璋（明太祖）的“大部制”
改革最有影响。洪武十三年（公元1380年），朱元璋诛杀丞相胡惟庸，废除中书省，终
结了自秦设立的丞相制度，创设“四辅官”，出现了“内阁”制。内阁制度为清朝继承
，“党议天下之政”，成为清代朝廷权力中心。