写在前面:
先前看到板友讨论英国二战时资源和后勤管理的讨论，分享其他一些学者研究的不同看法
，请参考。
讨论:
文章代码(AID): #1VoDGTY8 (Warfare) [ptt.cc] Re: [问卦] 二战史有什么推荐?
文章网址: https://www.ptt.cc/bbs/Warfare/M.1606997021.A.888.html
主要参考资料:
Kevin Smith, Conflict over Convoys: Anglo-American Logistics Diplomacy in the
Second World War
https://www.cambridge.org/core/books/conflict-over-convoys/23D08B6187C480185B5A3EB6412C63D0#
一 英国战前的后勤情势、内阁的预估和战争前夕的落差
二战时的英国英伦三岛的战时经济是无法自给自足的：三分之二的食物、90%的铝土和95%
的石油需要倚赖进口。承平时期英国年进口总量约为5500万吨，其中本国船只带来的进口
量约为3100万吨；宣战前夕时的1939年8月，英国高层极其乐观的认为这个数字可以轻易
超越，预估光是本国船只便可以增加到年进口4800万吨。然而，宣战的第一个月导致许多
第三国船只不愿意冒险卸载而让卸载吨数瞬间减半，英伦三岛的进口量已经下滑到年均
3000万吨；为了避免铁、小麦和木材出现短缺，英国政府早早便被迫改变输入货品的优先
度。此时英国政府才发现，由于英国大部分的进口来自远洋运输，为了维持战前的进口量
需要超过英国目前拥有的货船。此外被战时状态所打乱的跨国贸易问题也开始浮现：为了
避免外汇储备太快被耗尽，原本战前的1939年1-3月输入1100万吨的小麦（700万吨来自美
国，400万吨来自阿根廷）在1940年1-3月时增加到1300万吨（200万吨来自美国，1100万
吨来自阿根廷），由于路程的加长，导致光是这一项民生必需品便需要增加52%的装载空
间来达到目标的进口量增长。战时内阁注意到了这个问题，组成调查委员会仔细评估后提
议除了新造货船的年产量增加到150万总吨位之外，还建议将英国船只的年进口量下修到
3300万吨，并评估如果第三国船只可以进口900到1200万吨的话，也许总进口可以在不过
分影响民生的情况下达成。但是负责船运的内阁官员认为这个提议太过悲观而拒绝；邱吉
尔本人的科学顾问也赞同内阁官员的看法，认为年输入4700万吨还是可能的。在宣战的第
一年（1939年8月31日-1940年8月31日）英伦三岛总进口达到了4420万吨，但是这也将是
英国在整场二战进口的最高点。
英国的商船年产量在1920年代一开始还有年均400万吨的水准，但是大萧条导致的保护主
义、抗拒现代化的造船技术、仅追求稳定低获利的策略让英国制的商船成本居高不下而开
始失去竞争力：1923年时新制造的商船总量下降到70万吨；1926年时4分之3的商船造船厂
时常处于闲置状态。在政府不愿介入的情况下，英国造船产业进入一个慢性的恶性循环：
日渐减少的订单让新的劳工不愿意进入该产业，有竞争力的现职劳工转职或是转到薪资较
好的军舰造船业。于是新船的年均产量在短暂于1927-30年上升到142万吨后加速下滑，到
1933年时只剩下16万吨的年产量（虽然这段时间全球的新船产量也是下滑，但是英国的新
船占全球的比重也从50%下滑到25%），大量的船厂纷纷关门，超过60%的工人因此失业；
业者被迫于1930年代联合政府成立收购机构来收购这些无法经营的船厂，最后收购了相当
于年产量130万吨的船厂，占了英国整体造船吨数的3分之1。政府在1935年通过英国造船
法案试图经由鼓励造新船来刺激一片死水的造船业，但是政策自相矛盾而让成效有限：在
1937年时该法案仅鼓励了20万吨的新船建案。而随着世界总造船量在1939年再度下滑，英
国的年产量也随之减少40%，打消了法案刺激的新商机。在战火渐起的1939年，英国海军
部开始整合各种船业试图指导管理整个造船业。然而，军舰建造维修优先的态度加上海军
部过分在意造船业者的态度减缓了复苏的脚步。战争爆发随之带来大量的船舰维修需求，
战时内阁提议的年产150万吨新船的最低限度也成为高攀不到的目标，1940年7月时海军部
下修年产量到110万吨，但是乐观的认为“也许不会不足以应付当前情势”；这些无视委
员会警告的态度将会加速英国大战中期的商船队危机。
除了造船业的问题外，英国政府自己管理评估的疏失似乎也需对危机的发生部分负责：在
英国负责航运的官员最早在1933年时便开始考虑当和德国进入交战状态时对于英伦三岛航
运可能的影响：在最差的情况下，原本整体航运总量的3/4将会导向西岸的3个港口；该委
员会的结论认为当前这3个港口设施和陆运设施皆不足以应付这样的增加，因为这3个港口
平时肩负的每年2100到2400万吨（占整体的35%到40%）的进口量已经让各式设施接近饱和
状态；即使如此，该委员会仍然乐观的认为只要相关设施得到足够的经费扩建，问题可以
轻易解决。等到开战前夕的1939年运输省的官员依据情势开始认真规划时，才发现这根本
不是个可以轻易达成的目标：“…完全不可行…突然的（将进口）大量转移必然会造成困
惑、壅塞和延迟…”；但是此时开战已经迫在眉睫了。1939年秋天暂时提高这3个港口的
进口量到整体的44%便已经开始出现问题，让当局不愿意进一步扩大规模。然而这却有个
问题：从实际到达的船只数量来看，这3个港口和承平时期相比少了30%；虽然也许由于每
个船只承载了更多货物因此影响了帐面的船只数量，但是却因为此时的详细记录没有留存
因此难以查证（建立详细的纪录是到1940年才开始），但是可以确定的是港口壅塞情况严
重：根据报告，平均有25%（70艘）的到港船只在等待卸载的泊位，转移并没有达到原本
的目标。由于英国海军不愿使用宝贵的军舰来保护这些货船，这些船只被迫要转移来确保
安全，让一个负责船运的官员抱怨“让德国人不发一弹便打赢一场仗…（指总进口数的减
少）”。同时间，负责运输的官员再次“发现”连结西岸港口和各式储存设施的交通设施
完全不足。随着德国击败法国让德国海空军得以使用法国的机场和港口，迫使英国于1940
年春天暂时停止东岸港口的装卸载而全部转移到西岸港口：5月45%，6月56%，7月时已经
到达69%：由于实际上的到达船只数和进口总吨数都双双下滑，其实这3个港口装卸的船只
数量没有太大改变；改变的是每艘船装载了更多需要卸载的货物，增加了每艘船停泊的时
间。码头的装卸工人痛恨加班卸载货物后却看到辛苦卸载的货物堆积在码头而没办法输送
到储存仓库，但是这在1940年夏天的英国西岸港口却不断上演；虽然最后官方紧急指派了
地方官员成立港口管理机构指挥调度工人让港口免于情况恶化的危机，但根据撰写官方商
船船运历史的史学家预估，港口和内陆运输壅塞造成的进口下滑最糟时约为年均120万吨
（1941年）。
除了管理上的疏失外，高层的错误决策有时会不成比例的影响进口量：因应撤离法国所造
成的大量损失，在邱吉尔的授意下1940年7-10月时钢铁的进口量从月均6万吨上涨到60万
吨（主要来源是美国），但是这却造成商船队的极大负担：首先由于其比重和大西洋冬天
较差的海象，商船被迫用不经济的方式输送；整艘船只有承载钢铁一种货品，浪费了大量
的空间，增加装卸载工人的负担，也让商船消耗的更快；要维持增加的钢铁进口，英国商
船队需要200艘大型商船专职输送它们，这显然只能是暂时而不能是常态的。在负责船运
官员的强调抗议下，原本在1941年3月声称“在可以自由的向美国买进钢铁的现在…（英
国的）钢铁业不应再视为不可或缺的了…”的邱吉尔最后只能承认该更动给予商船的消耗
过大，并同意于1941年5月下调钢铁的进口量。进口食物的种类也成为维持进口总量的一
个关口：1940年时英伦三岛的食物危机虽然在1941年3月美国租借法案生效因而看到一线
曙光，但是官员在调整进口船队和整理其进口货品优先度时一个问题也浮上台面：英国的
牲口政策是否应该因应战时而做大规模的调整？内阁官员坚持1500万吨的年均最低食物进
口量，有很大一部分是牲口用的饲料和谷物；然而由于进口总量下滑，要维持这些食物的
进口量却会危及到其他种类的食物和战略物资，导致它们的短缺：首先，谷物的进口量已
经超出国内消耗量；再者，进口牲口用的饲料所生产的肉品量远少于直接进口肉品，官员
估计同样空间的饲料只能产出15到17分之1的肉品；然而，直接进口肉品也不是没有缺点
，虽然可以解除日渐单调且缺乏蛋白质的国民饮食配给，但是英国普遍不喜欢美国进口的
猪肉；再者，大规模屠宰饥饿牲口的政策缺乏经济效益且不受欢迎。战时内阁最后决议将
1941年上半年的饲料进口量减为27万6千吨，之后再减到一年15万吨（1939和1940年饲料
进口量为170万和110万吨）。虽然这样空出了许多的运输空间，但是下一个问题也随之产
生：要装哪些货物？理论上可以部分空间用来装载优先度更高的物资（例如钢铁或是油籽
），但是内阁中负责调度食物的官员不愿冒险降低原本定好的年均1500万吨；由于美国尚
未进入战时体制，要求其国民进入配给制来供给英国急需的肉品是不切实际的；最后谷物
的进口量自1941年3月从月均50万吨增加到81万6千吨，糖的进口也增加了；结果便是在6
月时超过100万吨运达的谷物堆积在仓库内而乏人问津，糖也堆积了超过70万吨，由于这2
种货品从未进入存货减少的状态，等于是浪费了许多官员在1941年因应日渐减少的货船而
辛苦节省的空间。
二 战争第一阶段的后果以及战前错误政策的交互影响
在撤离法国后，大量的受伤船舰给英国的维修船坞带来极大的负担：英国所拥有的维修能
量并不足以及时的维修它们。在海军部接手管控船只的维修调度后，其“军舰优先（维修
）”的态度，加上常态性的缺工、军事行动需要商船作修改以运送军用物资和不平衡的货
物等等因素都让让商船队的维修出现壅塞的情况：1941年3-6月时因正常运输活动而导致
需要维修的船只吨数已经攀升到被敌军击伤吨数的4倍；从美国那里临时购入的旧商船也
需要维修或是改造；逃离欧洲的外国船只则需要消磁才能够加入服务的行列。1941年2月
时，英国港口内已经有超过2600万总吨位的商船在等待维修：其中大宗货物商船占了77%
，等同于英国掌控下所有商船总载重吨位的25%。邱吉尔被迫在1941年3月6日动员“所有
部门…来应对在港口中的受伤船舰（危机）…”；政府动员包含船舰制造的人力、修改轮
班时程、暂缓非必要维修、补贴在外国船坞维修的经费差加上经由租借法案将船舰转到美
国船坞等措施来减少壅塞的现象，在1941年7月时在英国港口内等待维修的商船下降到
1600万总吨位，看起来似乎收到成效；但是短期降低待修船只数量的措施必然造成长期的
影响，而这些影响也不可避免的影响了英国在整个二战的进口总量。要理解待修商船对于
进口总量的影响，一个直觉的比较方式便是和被德国U艇击伤或击沉的船舰总数作比较；
考虑到交战国都极重视U艇对于整场战争的影响，这个对比特别可以显示出英国对于维修
船舰的缺乏规划所带来的影响。从U艇击沉的船舰吨数来看，在1940年7月到1941年6月大
多击沉月均小于20万吨，平均是在25万9千吨；1942年虽然下半年有几个月高到月均39万6
千吨（1942年10-11月），但是全年平均击沉月均为23万吨。对比之下，在1941年8月到
1943年夏天完全消除U艇的威胁为止，待维修或是正在港口中维修的英国船舰月平均为
2800万吨到3600万吨，整体月均为3100万吨。但是光比较吨数并不完全公平：因为U艇击
沉的船舰是“无法弥补的永久损失”（至少在美国于1941年底的大量制造船舰计画在1943
年收到成果以前），而维修船舰在维修完成后是可以重回服务的，因此必须要做再一次的
转换才能较客观的比较：史学家将其转换为“累计吨月”（cumulative ton-months）以
便在一个统一的标准上作比较：
年份 已知维修造成的损失 U艇造成的损失 预估的维修造成的损失
（单位统一为累计吨月）缺：因1941年2月前缺乏详细记录 因此仅能用预估的资料
1939下半年 缺 850 3500
1940上半年 缺 3186 12000
1940下半年 缺 10276 23100
1941上半年 10277 23456 35877
1941下半年 26793 41502 52393
1942上半年 45604 64243 71204
1942下半年 63884 95335 89484
1943上半年 83477 134323 109077
（注：这个表的数值某个程度可以换算为“从开战到1943年上半年为止因U艇（或船舰维
修）所造成的进口损失吨数”）
从这里我们可以观察到：直到1942年下半年为止，船舰维修所造成对于进口总量的损失都
是大于U艇的；U艇对于通商的影响毫无疑问，但是开战前期英国船舰维修的失能也应该要
给予同等的重视；由于这点的缺失无法推托的责任在英国军政高层于战间到开战后的战略
布局缺失所导致，也许在评判上有需要确认其责任归属。随着英国进口总吨数从1939年的
年均4400万吨逐年下滑到1941年的3048万吨，所有的临时措施和租借法案都无法止血了；
英国需要美国的船舰支援，而且要快。
三 美国于1941年对英国的直接支援承诺和现实的差距、以及北非的作战对于英国本土后
勤的影响
邱吉尔于1941年4月派出同时有老练商船通商和外交经验的沙特（Arthur Salter,
1881-1975）进驻美国，最重要的目的便是要直接和美国高层协商疏通直接将商船拨给英
国的事宜：身为一战时两国通商协商团一员的沙特从之前的经验知道美国军政高层未必会
如想像的大方，因此他决定不急着向美国请求将新建的船舰拨给英国，而是先鼓励美国将
年均的新造船舰总吨数提升到400万吨。由于关键的罗斯福和几个重要的美国政治高层是
倾向协助英国且同意德国的威胁目前是大于英国的，沙特很快的得到了正面的回应；接下
来他打算请求美国从现有的船舰拨200万总吨位给英国以解燃眉之急。正当沙特小心的游
说之时，来自伦敦的紧急请求却打坏了原本的如意算盘：北非的情势逆转让英国高层急于
增援，除了希望能从美国自己的商船队当中抽调200万总吨位给英国之外，还希望能够抽
调美国6艘最先进的16节快速商船驰援中东。伦敦的请求遭到一些美国负责船运的军政人
物的强烈反对；一方面他们认为拨船给商船总吨数为美国3倍的英国不合理，另一方面则
是担心英国人趁机狮子大开口，美国海事委员会主席（同时是一名海军中将）更是不客气
的直指：“我们要是不慎重的话，可能连白宫都会被运到英国去…”。于是沙特绕过平常
的外交管道而直接向罗斯福本人求援：邱吉尔高明的在罗斯福的顾问霍普金斯（Harry
Hopkins, 1890-1946）于1941年1月访英时详细述说了英国关于船运的问题，现在正好可
以透过他直接向罗斯福游说。霍普金斯亲自说服罗斯福关于这6艘快船的必要性，并且安
排让罗斯福在沙特与海事委员会成员餐聚时透过电话直接下令，最小化任何不必要的拖延
：“民主社会需要200万吨的援助”。然而罗斯福并没有说200吨究竟是载重吨位还是总吨
位（后者大于前者），也没有说这些船舰要从何处抽调；沙特马上警告英国高层不要对于
美国会直接从其商船队抽调船舰期待过高，最后也证明沙特是正确的：1941年11月时美国
才缓慢将其控制的160万载重吨位的船舰拨给英国，但是其中许多是遭拘留的敌国或是第
三国船舰；缓慢的船舰移交过程也造成一些原本要载往英国的货物被转运给中东，却因为
船舰移交还没完成而留置在美国港口中；此外美国港口工人随意堆积卸载货物的坏习惯也
让货流无法如计画顺畅。因此在1941年时，美国的慷慨对于解除英国的进口紧缩帮助有限
；而随着苏联的请求支援和美国的参战，新的需求将会进一步压缩美国的支援力道，加上
U艇的重新活跃和日渐扩大的战事，英伦三岛的进口将会迎来新的严峻挑战。苏联要求每
月50万吨的食物进口，美国在英国负责协调租借法案的官员对此提案极其热心，让英国的
进口一时成为次要问题；随着日本偷袭珍珠港和在东南亚全面开战，美国海军也急着需要
船舰来调动部队报一箭之仇；这些全都会从英美的船团当中抽调，而尚未得到成果的美国
新建船舰方案也让极端倚赖进口生存的英国陷入危机。美国参战和德国的侵苏行动无疑让
英国的整体战略情势转好，但是考虑到同盟国尚未动员其远高于轴心国的工业潜力，其对
于英国1941到1942年的进口却是负面的影响；其所期望的美国支援现在将被3个战场所互
相拉锯，而英国高层于1942年下半年新开的北非战场也将给英伦三岛的进口带来最大的危
机。
1942年初整个大西洋正式成为U艇的猎杀场，而美国一开始的疏于防范、U艇更新了其“谜
”码机的码簿等因素让同盟的商船团在美国的大西洋端损失惨重。英国根据前一年的经验
试图给予美国关于对应U艇的建议，但是得到的回答却是冷淡的：沙特向霍普金斯提议强
化沿岸的反潜空中侦察和建立沿岸的护航体制，却被反击说逾越了其职责；美国海军作战
部长金恩（Ernst king, 1878-1956）不喜欢放低姿态听从英国建议，岸防的建议也随之
遭到拖延。这样的态度不仅于美国海军：美国陆军参谋长马歇尔（George Marshall,
1880－1959）、美国军方负责后勤作业的萨默维尔 （Brehon Burke Somervell, 1892－
1955）和其他美国军方高层在计画反攻欧陆的战略时一再轻视英伦三岛民生必需进口的重
要性；他们假设军方在货船的需求上有着不可置疑的最高优先权。萨默维尔同时认为美国
军方在所有战区对于美国货船装运的货物都拥有完全的决定权，因此也包含着对英国的民
生物资进口：因此他认为如果军事上有需要，他可以任意切断对英国的食物进口。美国军
官之间普遍的“对于大英帝国…根深蒂固的不信任…”在这里也妨碍许多事务的有效执行
。美国军方的态度从1942年中的一个战略决策可以看出些许端倪：马歇尔在1942年4月时
访英游说直接在英伦三岛累积实力后一举反攻欧陆并击败德国的战略，并得到邱吉尔和其
参谋长布鲁克（Alan Francis Brooke, 1883 – 1963）的同意；然而，日本在太平洋、
德国在北非和高加索的攻势转移了英国高层的注意力：他们现在强调威胁印度洋的日本加
上进逼苏伊士运河和高加索的德国严重影响同盟军的航线；马歇尔反对分兵地中海，并认
为苏联有可能崩溃的情况下更应该集中力量反攻欧陆；新任的美军欧洲战区司令的艾森豪
（Dwight David Eisenhower, 1890－1969）则进一步指出在这样的前提下，应该让英军
不顾成功机会冒险执行代号为巨锤（Operation Sledgehammer）的紧急登陆欧陆作战，并
强调美军入侵北非等于是承认苏联即将崩溃以及代号为围捕（Operation Roundup）的
1943反攻欧陆计画将胎死腹中；美国大众急于复仇的氛围和罗斯福答应苏联在1942年开辟
第二战场的承诺强化了美国军方尽快和德国交战的决心。英国拒绝巨锤作战，因为其在政
治、战略、战术、以及后勤上都不可行（其对于英国民生必需进口的影响却被忽略）；邱
吉尔强烈支持美军支援北非并获得罗斯福的同意，然而却遭到英美双方军事高层的同声反
对；马歇尔一开始认为派驻一个美国装甲师驰援北非即足以解除危机；而多布鲁克的沦陷
消息让马歇尔打算同意邱吉尔的装备增援请求来交换持续在英伦三岛累积反攻实力的方案
，但是害怕失去中东油田的罗斯福却提议美国应该增兵保护中东，让马歇尔怒而退席抗议
。邱吉尔急忙缓颊，认为美国增兵中东并无必要；由于参谋计算增援一个装甲师将会耗去
5个月的时间，马歇尔最后也放弃此意图。在埃及的危机过去后，英美军政高层最后决定
执行入侵法属北非的火炬作战（Operation Torch）。由于罗斯福和邱吉尔都极力赞成，
原本反对火炬作战的布鲁克也转而赞成，并没有证据的宣称该作战为反攻欧陆的前提，以
及因为该作战可以重新打通地中海航线，执行该作战可以增加货运空间；马歇尔以及其他
美国高阶的参谋军官认为布鲁克的“背叛”坐实了他们一直以来的猜疑：英国想要利用美
国来维持对于各个殖民地的影响力，甚至不惜分化美国的政治领导人和军方；虽然英国在
战略上成功引导美国到北非，美国军方高层的态度将会让火炬作战带给英伦三岛更多的麻
烦。
由于登陆北非需要大量的运兵船和军舰护航，许多原本担任护航船队的英海军舰队也都调
离准备参与作战，被认为是1942年秋天U艇击沉的货船吨数迅速逼近并超过开战以来高峰
的原因之一；此外由于邱吉尔一开始提议的作战日期作战过于匆促，一些英国掌控的货船
急忙入港却因为作战还没开始因此白白在港内苦等浪费空间；而后续的支援更让原本要回
到进口船运任务的货船团无法抽身，长时间占走了66艘货船的数量。1942年11月到1943年
2月，英伦三岛总进口仅498万吨，相当于年均1500万吨；据估计，火炬作战造成了月均50
万吨的损失，将近总进口的30%。不意外的，英伦三岛于1943年2月发生了食物进口的危机
。
四 美国军民冲突对于英国本土后勤支援的影响
1942年2月，美国成立战时船运管理局（War Shipping Administration），和英国的战时
运输部共同成立联合船运调节委员会试图对同盟军的船运作一个整体的调度。然而，美国
军方的后勤单位早已先一步和各个船运单位取得联系并建立起管理的组织；萨默维尔等人
也怀疑管理局的政治人物们太过亲英，因此当他们试图根据英国过去的经验改善航运的作
业方式时，美国军方开始展现抗拒的态度；在内部组织上管理局属于美国海事委员会（
United States Maritime Commission），其主席是美国海军的退役中将兰德（Emory
Scott Land, 1879 – 1971）；可想而知的，海事委员会无意下放美国船只的管理权限。
沙特抱怨船运管理局在船只调度上被排除在外，影响有效的船运规划；美国政府内部调查
报告则指名问题所在：“确凿的指控…兰德的管理…完全缺乏计画和有效管理…”。由于
兰德长久参与美国船舰的设计和建造事务，相关关系广阔且深远，罗斯福也不愿意将其免
职，军方得以紧紧抓住船舰的管理权不放，在整场二战管理局的民间管理者从来都无法撼
动其地位。在船舰的管理处于这样的优势地位下，美国军方开始随意的规划战略：沙特抱
怨即使美国船舰全部用于美国军方，也不足以目前规划的战略上使用；美国的民间管理者
们对于英国军民船运结合的组织深感佩服，但是遇到军方不愿放手也无计可施。
同盟军船队调度最吃紧的1942年10月，美国内部的军民管理阶级对于作战发生一次争执：
考虑到瓜达尔卡那尔的情势，美国参谋首长联席会议的主席要求减少英国进口以驰援太平
洋；清楚认识到英国进口每况愈下的船运管理局副局长（兼海事委员会副主席）道格拉斯
（Lewis Douglas, 1894－1974）认为军方过份强调该危机并抗议道：“我们究竟是要装
备我们的盟友一起作战，还是要独自抗敌？”；虽然优先击败德国的大战略已定，火炬作
战的执行导致美国军方在船只调度和英伦三岛的后勤也是陷入混乱：道格拉斯计划平衡各
式货物来最大化每艘开往英国商船的效率，但是萨默维尔坚持要优先运送给部队的装备。
战争部的官员试图协调并让管理局有指派租借法案物品种类的管理权，但这被美国军方看
成是官员过份亲英的证据并在12月底发难：美国军方负责运送的部门要求“他们的”船舰
不可以再装载民生物品，惹来道格拉斯的愤怒并直接向罗斯福抗议；罗斯福试图协调并提
议维持管理局的管理权但让军方参与协商，道格拉斯不希望军方强烈的反对而降低效率因
此拒绝；罗斯福最后同意道格拉斯的看法而下令，但是也认为这会让双方的争执白热化。
果不其然，萨默维尔拒绝接受罗斯福的命令，认为这会损及到军方利益和效率；诚然，命
令中的“所有货物的管理权”军方理解为包含部队作战用的物资，不希望生命线被民间掌
握住因此顽抗；但他也忽略了当作战调度所需占走太多船舰时，民生可能会发生危机。双
方直到过了圣诞假期仍争执己见，最后萨默维尔于12月28日联席会议的协商会上说：“我
不想运送任何民间（英国）货物”。罗斯福不打算收回成命，但是也指示道格拉斯持续和
军方沟通；不幸的，这让他无法参加重要的卡萨布兰加会议，因此罗斯福指派萨默维尔为
该会议时在后勤上的顾问。
1942年秋天的进口危机让英国政府不仅是等待沙特慢慢的说服美国的管理者们，渐渐失去
耐心的他们打算用之前看起来好像有效果的方式：直接向罗斯福请愿。虽然进口情势明显
每下愈况让战时内阁开始认真的讨论进一步的减少配给，他们在召开内部会议讨论请愿的
项目和详情时却仍然十分乐观：“也许当他们充分了解到英国的情况时便会大方的分配（
船舰）给我们…”；财政部长也提议在可以保证美国大方援助的前提下，暂时让原料存量
自由下滑以支援可能的作战；邱吉尔确认进口的下滑已经快要危及到战时战备，要求“确
实的美国援助”但是也同时几乎是自相矛盾的试图在夺得北非后主导同盟的地中海战略：
进攻萨丁尼亚和西西里。因此当英国的生产部长于1942年10月底访问华盛顿并试图直接向
罗斯福请愿时，从一开始英国便已经失焦：主题将会发散到整个同盟军的军备生产、地中
海战略，以及对英国的1943年进口支援至少700万吨3个议题。沙特很早便事先通知并咨询
道格拉斯的意见，让管理局得以对可能的方案做事前的准备和计算；两人尽了力准备，但
是对于现况也深感无奈：“各国国家主义式的抢夺资源分配…起因在于缺乏一个联合的大
战略…”。1942年下半年，美国的钢材缺乏使得各种军备的生产必须要作相对应的调整：
认为其他军需较优先，联合参谋首长团将1942年9-12月分配给船舰建造的钢材缩减了11%
。从英国的角度来看，这是美国“集中在他们部队需要的（计划）而非一个统整考虑各方
的规划…”的一贯倾向；邱吉尔请求罗斯福维持美国船舰建造对于钢材分配的优先度，罗
斯福则暗示足够的护航军舰和1800万载重吨位的商船将会被制造出来，足以支援50万的部
队在各地作战。这个消息激励了邱吉尔（但是却没注意到主要议题微妙的集中在军备的输
送上），随即命令在华盛顿的官员加大游说分配更多美国商船给英国的力道：英国高层希
望美国能维持至少2200万载重吨位的商船建造量，并且能够尽快将其商船队中的250万载
重吨位直接拨给英国使用；英国负责船运的官员们预估这样一来1943年支援700万吨进口
即可达标。由于其他讨论议题同样复杂且重要，对英国最关键的进口支援直到访问尾声的
11月20到26日才开始：英国的使节团向罗斯福请愿，强调“我们（英伦三岛）绝不能再减
少食物配给…1943年民生和物资的进口绝不可小于2700万吨，存货已经不断减少的情况如
果继续下去将会非常不智…”；“…因此我们相信您能够给予我们足够且公平的（船舰）
分配…直接归于我们旗下航行…”。协商船舰分配的会议看起来十分顺利：沙特长期驻美
得到了成果，美国管理船运的官员也集体支持此提案，认为这个预估“合理”。最后整个
任务看起来成功：罗斯福答应英方的请求，并在11月30日写了那封著名的信：信中保证美
国会建造至少1880万的商船；他收到且同意其部属的报告，认为英国年均2700万吨的进口
正确且对于战胜至关重要；虽然情势瞬息万变，但是他仍在信末清楚表明：“我希望能给
您肯定的保证，（虽然可能）受到前面提到的因素影响，你们的需求将会被达成。”
虽然英国撰写二战商船史的作者声称英国高层接到此信后马上表达“十分失望”，因为“
基于8个前提的保证…任何一个都有可能让这个保证无用”；他甚至认为罗斯福至少间接
的需要为1943年的印度饥荒负责：“英国政府因此被迫采取唯一的措施