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蔡中岳／这些年台湾人一起受过的“选举公路”梦魇
4年一度盛宴──总统大选将至，重量级交通建设纷纷出笼，高铁突然像八爪鱼一样长出
脚，无论往南延伸至屏东或是往东延伸到宜兰甚至花莲，都成为未来方向。
就像衣柜里永远缺一件衣服，公路建设也永远少一段，国道6号延伸花莲、苏花安、花东
快每4年冒出来一回。剪彩也不能停，西滨、南回、苏花改纷纷在选前剪彩通车，几年前
上个回合的口号有些筑梦踏实、有些继续有梦最美，而下一轮的交通可行性评估永远都是
可行，拼建设不分蓝绿，“选举公路”不停歇，台湾装得下吗？
台湾的公路，已经够多了吗？
无论回答够与不够， 这显然不是个简答题。自从有交通统计以来，台湾自有小客车的持
有率持续攀升从未停滞成长，截至2019年10月，全台已有690万辆自有小客车登记。原以
为可以解决交通瓶颈的建设都无法达成效率，五杨高架原要解决国一、国三的尖峰壅塞，
而现在持续有人以舒缓交通的美名，提出要盖第四条平行快速公路或是将五杨高架持续延
伸，但回到30年前决定兴建雪隧（国道五号）的决策，当时有任何一个推估，算到今天雪
隧壅塞到成为宜兰梦魇吗？如同鸡生蛋、蛋生鸡的难题，是因为车愈来愈多所以要盖更多
公路，还是公路愈来愈畅通所以车愈来愈多？
台湾路网现有的普及率相当高，绝大多数的公路建设兴建，都不是从无到有，而是要在既
有的公路上加强，无论是拓宽抑或平行建设。正当预算加总344亿的台九线拓宽工程（花
莲段140亿、南回段204亿）如火如荼地朝向“安全景观大道”前行的同时，近乎完全一样
功能的花东快速道路正从政客口中高喊，而台九线一年壅塞的时间手指头就数得完，耗资
千亿的花东快有经过完整的需求评估吗？
检视决策过程，一条路是怎么盖成的？
[图]
如果去问社区民众：“你们这边要不要高速公路？”，有极高的机率得到“要！”这个反
射答案。但如果多问一句，“你们这边生活遇到的问题是什么？”那答案就会五花八门，
也有极高的机率不是道路建设可以解决的。（摄影/余志伟）
问题需要回到源头，无论民意代表高声呼喊、地方政府恳切期待，用人民纳税钱来兴建的
大大小小道路，似乎鲜少在决定的过程中，有经过完善的沟通与评估。在台湾现有的制度
中，一般市区、乡间道路的微幅调整，如拓宽、新辟小路等等，多半是县市政府层级在处
理。而道路若是省道、国道等级，就会由中央的公路总局、高速公路局，轨道则统一是由
铁道局来规划。
在规画端，道路用地的划设，地方政府的县市国土计画中有清楚标列。但若细看就会发现
，很多土地长年都是交通、道路用地，但上面仍然荒草一片，就是想盖但是还没钱盖，至
于这些何时要被兴建，就要看经费何时到位，若县市政府有预算就会来执行。当县市政府
有钱时，上百条该盖未盖的路谁优先，美其名是看谁比较有需求，但本质就是政治势力的
角逐。除此之外，在公路主义的强势下，如果遇到很强硬的地方需求，只要在这些计画通
盘检讨时提出变更，就可以把土地变更成可盖路的用地。
在经费端，除了直辖市外，其余地方政府都很穷，所以泰半都会申请中央政府的预算来做
拓宽与辟建，编列在交通部与营建署的“生活圈道路系统建设计画”，就是让地方政府可
以申请的一笔道路兴建经费。
球员兼裁判：可行性评估，专家意见只是参考用
理论上，需求应该在国土计画时就应做出完整的说明，但现实是把土地划成交通用地，大
部分都非国土计画审查的重点，特定目的事业用地才会是交锋所在，且有太多是承袭之前
规画而划设的交通用地，所以鲜少有认真讨论。
实务上，一条道路的兴建、拓宽，多半都是在要求被提出后，才开始进行“可行性研究”
，后面进行规划、设计、发包施工，道路兴建完毕后进到维管阶段。但坊间常开玩笑，遇
到选举、民代，可行性研究是一个进可攻退可守的机制，因为可行性研究是一套闭门的机
制，最多开放专家委员一起参与审查、提供意见，但最终仍是行政机关有极大的裁量权来
决定，也就是俗称“球员、裁判都是我的人”，最后比赛结果当然也是由我决定谁赢的意
思。日前交通部的专家委员张胜雄老师退出审查，就明指现况下可行性研究有极大的行政
决定权，专家只是背书与参考用。
或许很多人会理解，还有环境影响评估啊，怎么没有提到开发最大的敌人──环评呢？
等进到环评，往往已成零和游戏
照目前的法律规定，并不是每一条道路辟建、拓宽都需要进到环评程序，通常具一定规模
并符合开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准第5条的规范，才要进行环评。
但大多数人仍将环评视为一个攻防重点，规划初期的居民说明会几近流于形式，通常到环
评阶段，开发单位才会将详实完整的资料送上，而这也是整个道路建设过程中，唯一有实
质民众参与意义的流程，再加上现有环评否决权的设计，几乎是民众与不当道路兴建唯一
拼搏的关卡。
但在环评机制中，应该讨论的其实是此地原来的生态环境是否合适做开发，以及如何开发
可以使得环境得到好的保全，例如在道路设计上回避、缩小、减轻影响、补偿等机制的发
生。但因为从可行性研究到规划与设计，都已经在封闭的机制中完成，在环评呈现的已是
完整方案，开发单位往往在环评时一步都不退让，因为对他们而言，这是已成定局后的结
果，所以多半民众得知的就是这条路一定要盖，没有替代方案也没有其他调整空间。如果
进到环评就剩下零和游戏，当然每场审查都是动辄得咎。
此外，许多民众在环评审查时提出：“这条路不用拓宽，平常根本没塞车”、“这旁边就
有路了，红绿灯不要卡就大家很顺了，干嘛开路”这样的诉求时，多半也很难被好好厘清
。因为环评处理的是道路交通与环境平衡，至于上述的论述多半属于“需求”到底有没有
出现，这些用路人对需求的想像，在现有的机制中，是应该在最末端的环评讨论，还是回
到前述交通单位一系列的闭门审查中，是值得在制度上重新思索的。
一定要盖路才会富？交通建设，应有各种想像
除了结构问题，现有的交通规划多半是政府单位提出，但细节的可行性研究到规划、设计
都发包委外处理，政府单位一方面站在业主角度要求顾问公司，另一部分则以顾问公司的
报告对民众说明政府规划。但顾问公司所做的报告虽然在近几年逐渐开始有技术规范做制
度性的要求，但仍有许多待加强的部分。
譬如在推估未来的交通量上，虽有交通部运输研究所的协助，但雪隧塞车的困境就足以显
现落差有多大，而这些推估都会影响对于道路辟建需求的想像；需求评估的确立更是问题
，当顾问公司去一个乡村社区问地方民众：“你们这边要不要高速公路？”，有极高的机
率得到“要！”这个答案，是建立在长期“先有路才会富”、“没鱼虾也好、难得投资我
们”等思维上的反射回应。但如果多问一句，“你们这边生活遇到的问题是什么？”那答
案就会五花八门，也有极高的机率不是道路建设可以解决的。
以正在进行中的台九线花东段拓宽工程为例，这项公路建设以“景观大道”为名，因此在
规画端就请景观设计公司与工程单位共同协作来执行，原先地方民代所表达出来的民意，
都对于拓宽乐观其成，认为政府苦民所苦，终于要来建设地方了。但经过景观公司开始进
入社区，一个村一个村的以工作坊来与民众讨论，到底需要什么样的道路建设时，就出现
了变化。
以往传统希望大路通家门口的便利思维，转变成大路绕外环不要造成家门口的安全问题、
如果可以不要拓这么宽少征收土地也不错，甚至出现交通管理远胜于道路辟建的思维。当
细致地让在地民众有完整的资讯后，真正的需求才会被引导出，进而完成“幸福的安全回
家路”。
开放政府的挑战，是落实民众参与的机制
[图]
在开放政府的氛围下，除了在道路兴建过程最末端的环评审查外，应该在交通部门就要有
民众参与的机制。但要放在哪个阶段，需要深思熟虑。（摄影／余志伟）
由于过往在环评机制上的纷争，环保署其实很早就有相关规范，希望目的事业主管机关在
送件环评前，应该先在自己的审议过程中有开放民众参与的过程，但鲜少单位正视这个建
议。然而，在开放政府的氛围下，除了在道路兴建过程最末端的环评审查外，应该在交通
部门就要有民众参与的机制。但要放在哪个阶段，则值得更深思熟虑。
熟悉台湾地方生态的人都知道，道路的拓宽、开辟，与土地炒作都有直接、间接的关系。
土地征收是一笔费用，土地若刚好接着新建道路边缘，那肯定地价也是水涨船高，土地买
卖市场上，各类小道消息都伴随着金钱利益做交换。
试想，若是在规画阶段有民众去改变既有地产势力的用地规画想像，接踵而来的“地方压
力”，一般民众可能无法承担；但话说回来，也是依赖著专业评估与资讯揭露，才能让那
些暗地里的非正式讯息慢慢被化解。不开放民众参与无法解决问题，开放之后这类小道消
息的传递时间点也会因而转换，若以此作为不让民众参与的借口，难以说服，但在设计民
众参与的过程中，也必须思索这样的因素。
回到现有制度，前述说明负责补助一般道路的生活圈道路系统建设计画，就很值得改革。
在地方政府做完“盖路好不好？好！”的不完整需求评估后，都得送到中央的工路总局作
经费核拨的审查，虽然现有机制要地方政府办完说明会并作完整会议纪录后一并送上，但
一心想要拼建设、给地方势力各种交代的地方政府，当然只会送上一片叫好的会议纪录；
要聆听更多不同声音，现有的公路总局生活圈审议机制开放民众参与，就会是重要的关键
。在环评之中的民众参与，也是广纳声音的方式，最终决定权还是回归在专家委员与政府
官员身上，所以不用担心开放后会影响政府的决策力。
每一笔国家预算，都是来自人民辛勤工作后的纳税钱，没有人会希望花了国家预算还被人
民骂。当政治人物兴高采烈地剪彩，又或者选举一时激情喊出的重量级交通建设，每个喊
声背后，都是破百亿、千亿、上兆的预算规划，都是影响人民未来生活、生存的重要决定
，与开路背后的利害相关人一同讨论建设，绝对必要也必须。
前瞻的交通思维：当经济转型，基础建设也要跟上
同时，我们也该思索最开始的问题：“台湾的公路还不够多吗？”如果面对这个问题迟疑
了，那就该更进一步想，交通问题能不能先以交通管理作为改善的第一要务。
岛国台湾是面对气候变迁问题的一线受灾风险国，为了减少碳排放，全世界的交通运具都
开始以节能、电动化作为改善方针；更重要的，节制私有运具、发展大众运输更是全世界
面临资源逐渐匮乏的地球所提出的永续解方，甚至许多国家都已经开始研究并进行，如何
把既有道路拆除回到自然生态的工法。
在未来，前瞻的交通思维将不会在辟建道路上打转，台湾正走在能源转型、经济转型的道
路上，但千万不要忘记，基础建设的方式与类型也得转型，台湾要赢的口号才能逐梦踏实
，迈向永续台湾。