铁路立体化＝政绩提领机
文：张胜雄(淡江运管系教授)
当地方执政者没有能力处理都市发展的困境、缺乏想像力或耀人的政绩时，最简单的方
法就是提出一个华丽空泛的愿景工程，例如铁路立体化计画来转移施政不利的焦点。如果
这个梦想是要由中央政府来买单实现，那更是一个“稳赚不赔”的上上策。成功获得补助
，有中央政府帮你圆梦，获得争取预算建设的政绩；即使不成，也可以大事宣扬怪罪别人
，依然可以获得英勇神武的口水政绩。
“铁路立体化计画”就是一个标准的政绩提领机。
选举到了，大家赶快来领政绩喔！
最近连续审查彰化、台南、台中与嘉义等县市之铁路立体化可行性研究计画，内心深感不
安。倘若这些可行性计画核定通过，政府将为这四个立体化计画，总长85公里的工程，投
注超过两千亿的经费（高铁359公里也不过4000亿）。综观这些计画固然可以改善极少数
几个平交道的交通延滞情况，但却大幅增加台铁的营运成本，削弱台铁区域铁路的营运能
力，更可议的是这些建设绝大部分属于无效率的工程。何以见得？举其重要者如下：
1.平交道改善与铁路路线立体化的必要性不足。
有许多路线行经农业区或工业区（拜google地图之赐，这些事实证据举手可得），平交道
的交通流量低，平交道的车辆平均延滞甚至较一般路口停等延滞为低。利用大范围铁路路
线立体化的方式解决少数平交道的延滞问题，无异是“杀鸡用牛刀”。
2.站区土地开发夸大，必要性不足。
为美化经济效益与财务分析，立体化计画往往伴随许多车站周边土地的土地开发，强调所
谓的TOD计画。然而，这些土地开发的必要性与可行性说明多缺乏明确的证据支持，令人质疑。例如，沙鹿车站周边未来预计实施五项土地开发
计画，总计提供超过5,000个停车位，然而沙鹿仅有三万辆车。究竟该地区停车位的供需现
况为何？计画的必要性？如何达成计画的70%停车位使用率？另外，每个车站都宣称提供大量的商场，出租率达80%。然而，该地区的商业服务设施供需现况为何？认为
提出建设供给就可创造需求，应是过份乐观。果真如期如实开发，政府过去许多蚊子馆的
殷鉴不远。
3.站区土地开发计画与立体化工程无关，执行能力也令人质疑。
不仅土地开发计画缺乏必要性、可行性，这些土地开发计画也与立体化计画的执行与否无
逻辑关连。大家都宣称在执行TOD，TOD发展的特色在于高密度、混合使用与良好的设计。
高密度、混合土地使用与都市计划有关，改变可能不是那么快速，但良好的步行空间与都
市环境设计却是地方政府立即可执行的事项。若现在都无能力整理整顿车站周边环境，提
供民众一个良好的步行环境，舍近求远，更见其不具有未来执行的能力。
4.为工程而工程，既未思考可能的替选方案，更不考虑工程与周边环境的融合。
若以改善平交道的阻隔，除了铁路高架外，还有公路陆桥、地下道或者以涵洞的方式处理
。其实，现况都市主要干道与铁路相交处皆已有陆桥或地下道等立体交叉，铁路立体化工
程为了避免与既有陆桥冲突，更是努力建造出一些与周边环境不容的庞然大物。例如，嘉
义民雄的高架结构高达18公尺（六层楼高），与沿线2-3楼的透天厝即形成极为荒谬的反差
。
何以至此？错误的政策与制度使然。
错误的政策：
1.混淆台铁与捷运的功能。过去交通部门企图以以台铁“捷运化”误导、抒解各地方兴建
捷运的民意压力。更因“捷运化”增站、加密班次的要求而伴随“立体化”的需求。
2.未实施专业的政策评估。政策实施后未详实评估其成效，以台北看台湾，将台北铁路地
下化的作法（不论对错）一概套至其他地方。
不当的制度：
1.针对过去各地方政府提出的立体化计画，交通部订定“铁路立体化建设及周边土地开发
计画申请与审查作业要点”，显然就是将铁路立体化作为唯一的手段。虽然于107年2月修
改为“铁路平交道与环境改善建设及周边土地开发计画审查作业要点”以呼应建设的真正
目的，但众多地方政府行政官员积习已久，仍以立体化为唯一手段。加以决策者仍然无力
抗衡地方诸侯的政绩提领需求，惧于在可行性审查会议做出“不可行”的决定。
2.虽然每一个案子，地方政府都以定义不明、抽象的名词-“都市缝合”为由发动建设需求
，看似改善都市环境，但却由中央政府负责主要建设经费，台铁作陪的方式为之，地方政
府不必为自己的建设需求负担，这更是制度上的大问题。这与日本铁路立体化建设由地方
政府发动，中央政府配合有很大的不同。
当社会“少子化”“高龄化”的趋势已如此明显，国家财政日益困难，年轻人的负担与竞
争环境令人忧心之际。还要放任这些“无效益工程”继续拖累社会前进的脚步？只为了让
那些缺乏想像力与执行力的执政者继续提领空虚的“政绩”？
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