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风传媒
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高教公民》十分钟，了解《香港人权与民主法案》
【文章时间】
方志恒 2019-09-08 15:48
【完整内文】
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因香港政府意图强推《逃犯条例》修订，美国国会目前将推动《香港人权与民主法案》的
审议，希望加强国际社会对香港自治的支持。图为美国总统川普。（资料照，美联社）
美国国会将审议的《香港人权与民主法案》，源于港府强推《逃犯条例》修订，触发国际
社会担忧香港的自由与自治正被逐步侵蚀，威胁到美国及其他国家在香港的安全及利益。
尽管香港特区政府已在9月5日宣布将正式撤回《逃犯条例》修订，国际社会对香港的信心
已受打击。而美国此时推动《香港人权与民主法案》，很可能是加强保障香港自治地位，
并重建国际社会对香港的信心的重要一步。此法案以1992年的《香港政策法》为基础，由
美国国会及行政当局中国委员会的跨党派议员共同提出，并得到众议院议长Nancy Pelosi
支持，基本上已是两党共识。若美国通过此法案，将有助加强国际社会对香港自治的支持
。
美国和国际社会介入香港事务，不就是外国势力干预中国内政吗?
不是。香港的自治地位，建基于《中英联合声明》这份国际条约，再按《基本法》落实“
高度自治、港人治港”。换言之，香港的自治地位，本来就是国际协定，只有中国声称香
港为“特别行政区”并无多大意义，必须同时得到国际社会承认，香港的自治地位才能发
挥作用。国际社会为何关注香港的自治与自由？因为香港作为国际都会，不同国家人士在
港经商、工作、旅游、定居、读书；例如美国企业在香港设有290个地区总部和434个地区
办事处，并有超过85,000名美藉侨民在港居住。因此，国际社会绝对是一国两制的重要持
分者，他们关注香港能否维持自治和自由是理所当然。
《香港人权与民主法案》和现有的《香港政策法》有什么不同？
《香港政策法》承认香港在国际上和中国有不同待遇，其中包括视香港为“独立关税区”
。中国是共产主义国家，无论在人权、法治、政制、经济制度都与国际社会差距极大；相
反，香港自殖民时代起已在法治及经济制度上与国际标准接轨。因此在《香港政策法》下
，美国愿意于贸易、投资、出入境、航运、国际协议等多方面上给予区别待遇，例如不少
被禁止输出中国的高科技技术及产品可以输出香港。但法案本身对香港自治的监察薄弱，
法定报告在2006年后已终止，唯一制衡机制是对全个香港一起实施制裁，即暂停部分或全
部给予香港的区别待遇，但代价将由全港市民一同承担。
《香港人权与民主法案》则是《香港政策法》的加强版，法案一旦通过，强化美国对香港
自治状况的支持和监察，美国国务卿每年需向国会提交报告，查证香港有足够自治权，才
能延续中港区别的待遇。
同时，《香港人权与民主法案》赋予美国总统权力，可将侵害香港人权、民主和自治者列
入黑名单，禁止入境及冻结其在美资产。
美国和国际社会承认香港的自治地位（包括独立关税区）有何重要？
一直以来，香港既是外国进入亚洲的主要贸易枢纽，也是中国对外贸易窗口和境外金融中
心，所有这些都建基于美国和国际社会承认香港的自治地位。
例如，香港是中国最重要的境外投资来源地（2018年香港占中国 FDI 总数71.1%，高达
960亿美元）、上巿集资地（2018年中国企业在香港上市集资IPO金额高达35万亿美元，至
今合共有1,146间中国国企、红筹和民企在香港主板上巿）、银行贷款来源地（2018 年香
港各银行对中国大陆银行和非银行客户的净债权总额高达 7,130 亿元港币）和债券融资
平台（2018年中国企业在香港发行的美元债券总额高达723 亿美元）。
香港与其他大陆城市不同，对中国发展作出不可替代的重要贡献，一旦美国和国际社会不
再承认香港的自治地位，不但香港将失去国际金融中心地位，中国经济以至政权稳定都会
大受冲击。 香港无可取替的经济重要性，也意味着中国不会轻率使用有可能破坏香港国
际金融中心地位的强硬手段。
《香港人权与民主法案》如何有助保障香港自治?
a) 鼓励国际社会持续关注香港的自治状况
《香港人权与民主法案》要求美国国务卿每年向国会提交报告，查证香港有否按照《中英
联合声明》、《基本法》及《国际人权公约》保有充分自治、人权和民主。此报告亦会交
代香港是否有官员因协助侵犯人权而需要受制裁。
这有助国际社会持续监察香港的状况，如能每年通过查证，实际上等同美国年年为一国两
制投下信任一票，这一方面有助有助保障香港高度自治，同时亦会加强国际社会对香港的
信心。
b) 制裁损害香港自治的香港官员及人士
《香港人权与民主法案》授权美国国务卿列出侵犯人权的及损害香港自治的官员及人士的
清单。名单里的人在美国的资产可被冻结、个人和家庭成员的签证可被撤销。此新条款一
方面避免了现行《香港政策法》下，只能实行要全港市民受害的全面制裁的弊端；另一方
要则能直接针对官员和相关人士的具体行为，使他们需为损害香港的自由与自治付出个人
代价，继而有力地阻吓当权者。
《香港人权与民主法案》是推动港独吗？
并无关系！《香港人权与民主法案》要确保的，正是香港在《中英联合声明》、《基本法
》及《国际人权公约》理应享有的自治、民主和基本人权（包括言论自由、集会自由、结
社自由等）。这些全是一国两制下，基本法赋予港人的权利。因此倡议《香港人权与民主
法案》并不是要搞港独，反而是让国际社会有途径监察一国两制之运作，重建香港人和国
际社会对一国两制的信心。反过来说，若任由香港人和国际社会对一国两制的信心每况愈
下，当香港人不再信任现时制度可以保障个人自由和香港自治，港独思潮才会愈来愈流行
。
《香港人权与民主法案》会否削弱香港的自治地位（包括独立关税区）?
不会。《香港人权与民主法案》授权美国政府每年查证香港的自治状况，包括决定会否继
续承认香港的独立关税区地位。这即是美国由“自动承认”香港的自治地位改为“逐年查
证”，表面上是增加了失去独立关税区地位的风险，但长远而言，这反而会令香港更为稳
定。首先，1992 年《香港政策法》已有机制取消香港的自治地位（包括独立关税区），
但由于这会对美国以至全世界做成极大经济破坏，一般情况下，这机制基本上形同虚设，
无法使用。不过若香港自治持续受侵蚀，致使香港的政治、法制、资讯、营商环境等全面
向中国倾斜，令香港与其他中国城市无大分别，到时香港的独立关税区地位就不会符合美
国利益，甚至可能被视为国家安全漏洞（例如被中方盗取敏感科技），最终可能迫使美方
不再承认香港的自治地位，一拍两散。这个情况就好比癌症，病情恶化时征状未必可见，
但发现时已到末期；因此最好的做法，是年年验身定期检查，一有任何问题立即作出治疗
。《香港人权与民主法案》下的每年查证机制，可以让中美港三方持续沟通，在香港自治
退化至无可救药前作出修正，好比年年验身定期检查；长远而言，更有助稳定香港的自治
地位（包括独立关税区）。
香港会变成中美角力的牺牲者吗?
不会。因为若美方目标纯粹是伤害中国，动用现行《香港政策法》，对香港实行整体性制
裁，其实已经能够做到；花费气力订立《香港人权与民主法案》，反而是多此一举。《香
港人权与民主法案》刻意加入每年查证机制、制裁官员等复杂措施，就是为了弹性处理香
港问题。说到底，美国及国际社会在香港有庞大利益，而中美经济互动亦千丝万缕，“摧
毁香港以伤害中国”并不符合美国及国际社会的根本利益。
《香港人权与民主法案》是否美国干涉香港内政?
不是。《香港人权与民主法案》是指如果香港自治被完全蚕蚀，美国将香港视作另一普通
中国城市，不再给予不同于中国的区别待遇，这完全属于美国本身的主权范围，而非干涉
他国内政。情况就好比当我们选餐厅时，会考虑它的食物质素、干净程度、侍应服务，如
果我们向餐厅表示“你再不改善，我们就不会再光顾，亦会到openrice负评”，难道这亦
算干涉餐厅内政？《香港人权与民主法案》本质上是由美国国会通过、美国总统签署就可
生效的美国法律；严格来说，这只是美国内政。香港是国际金融中心，要吸引外资，聆听
国际社会意见、争取国际社会认同，本来就是应有之义。
＊作者为香港教育学院亚洲及政策研究学系助理教授、《香港革新论》主编。
【转录连结】
https://www.storm.mg/article/1679441
【转录心得】
就因为香港政府力推逃犯条例修订案，列入可引渡至中国大陆之条款，引发了一连串的危
机；而且，中国当局势力的企图性侵入，使香港人民自1989年的主权回归中国后至今，仍
无法给予任何信任。
只能说，不敢奢望中国能完全实现民主进程，但愿有关当局能注重相关人权议题，这样才
能让香港（及台湾）人民相信，除了持续的发展，中国政府也有重视民生、民声……