经贸国是会议代表了谁？── 主题设定、组织逻辑，与综整结论的批判
作者：曾博文 2014/08/12
来源：天下独立评论 http://ppt.cc/fRI~
_____________________________________________________________________________
写在文章之前：
这篇文章呈现了作者受邀参与经贸国是会议的（部分）观察。并从会议参与的过程当中去
推论当前政府部门运作的方式。其中【“头人政治”与其不满】一节写到了传统政治与新
世代公民政治的落差：
头人政治将传统社会中对乡绅领袖的信任，转移成现代政体的运作筹码......其
隐含三个假设：一、社会存在某些清楚的功能区块，能由其中拔擢/ 培养头人。
二、头人能在其组织社群内汇整意见，取得（至少是形式上的）代表性。三、头
人拥有其代表民众的信任。
然而回看当代社会......越来越多人不隶属于任何机构，也就难以在这种传统逻
辑中被代表。即便还有形体的社群，许多也趋于扁平、松散，难依过去那些集中
、垂直的模式汇整共识。
这种“个人身分的弹性与流动”是当代社会的特征。而许多的社会事件也在此过程当中演
变而成。政治人物开始经营脸书，接触不特定的大众，取代接触民意代表；沃草的“市长
！给问吗？”；柯文哲的出线；甚至是连胜文的即时应答都是当代社会中传统政治互动模
式逐渐裂解的迹象。
但是这样的“互动松绑”真的可以裂解传统政治的运作模型吗？可能仍然很难。作者在文
章中提到了更多传统政治互动场合中的案例。而我自己想到的，是一句描述地方派系的名
言：
“我们常以为自己没有被地方派系影响。但地方派系之所以是地方派系，就在于，它不需
要影响个人：它可以直接绕过个人，获取利益。”
因为传统地方政治的本质就是回避监督的。因此它的运作逻辑，也跟公开、制衡、等民主
原则相斥。使得它可以在不影响个人的情况下，直接获得生长所需的养分（包工程、营养
午餐、资源回收...）。
因此，“互动松绑”跟“运作松绑”是两回事。这也解释了为什么这几年运动团体一直在
高喊公民社会，却始终无法绕过政治场域来达到效果。
_____________________________________________________________________________
“每次全国会议，都会有人试探性地丢出一些东西，如果没人了解、没人反对，这些意见
就会顺着进入下个阶段，最后就放进会议决议里，埋下后来政策的伏笔。”
“这些人是谁？”
“有时是公部门自己，有时是产业界的人，这在国家行政体系很重要。”W平静地解释，
“公务员的每个政策都要有依据，但依据是真是假不重要。我在公部门看过最厉害的事，
就是把政策暗桩塞进会议结论里。有这种东西，以后在政府的管考机制就会方便许多。”
“怎么塞？”
“一场会议，不可能都是从当场提建议，然后归纳。总有一些结论事先已经先写好，若无
太大争议，就会一路过关斩将。” W举了几个例子，说明如何用修辞让这类政策暗桩看起
来比较不刺眼。“这类东西潜藏在许多地方。而且坦白讲，民进党根本不是他们这些人的
对手。”
W叹道“其实他们也有理想，也有想法想推动，所以不能让这些想法在未来完全无路可走
。他们要面临各式各样的压力团体，所以发展出很多巧门，把东西藏在里面。当有个新政
权或官员上任，才能用以前埋的暗桩，说服新的长官。”
______________________________________________________________________________
时值2008年初，民进党执政中央的尾声。当时我担任欧盟“知识政治与新兴整合科技”专
案助研究员，进行一项探究台湾科技治理架构的子计画；期间访问了十多位参与科技政策
过程的受访者。这天这位受访者W，曾在公部门与社运界都待过，向我阐述了种种“全国
会议”（科技、环境、能源、工业）运作的眉角。
隔年我在结案报告 [注1] 中指出，台湾的科技治理架构虽存在各型大小会议，却仍有三
个层次的“沟通缺口”：一、谁能出席、谁被排除的“代表性缺口”；二、与会人士知识
/ 语汇的落差；三、不同参与者，在议程设定与结论综整时的权力不对等。报告中，我也
进一步从台湾“经济发展主义”与“专家政治”两条线索，诠释这种科技治理模式的历史
文化脉络。
2014年春，太阳花运动爆发，抗争者从对“黑箱服贸”的不满，延伸出对政体改革的诉求
，主张召开公民宪政会议。马政府不愿服贸争议延烧成宪政议题，改以召开经贸国是会议
回应，也引起社运界不满。唯行政院注意到太阳花运动中，网络扮演的关键角色，决定在
本次会议中尝试加入“网络参与”。而我，或因日前对相关议题的书写，意外受邀以“网
路专栏作家”身分赴会，陆续出席中区与全国会议，也唤起六年前执行研究案时，思索的
若干问题。
本文将基于个人在这次会议的参与观察，针对会议主题安排、代表组成、发言形式，与综
整结论及政府回应的写法，反省这场会议的侷限。下篇拟撰写的〈当“网络参与”撞进国
是会议〉，将评估这次“网络参与”带来的冲击，浮现的侷限，并延伸思索，在当代民主
理想下，这类“全国性咨询会议”到底能扮演什么角色、需要哪些配套？期盼这两篇评论
，能对台湾官民沟通的模式探索，带来一些讨论。
______________________________________________________________________________
●主题设定的权力
本次经贸国是会议设定了两个主题，“全球化趋势下台湾经济发展策略”与“台湾加入区
域经贸整合与两岸经贸策略”；从开场引言到分场座谈，都沿两个主题展开。这两个主题
反映了执政当局的思维主轴，也确实有其重要性，但作为经贸国是会议主轴，却存在三层
问题；
首先，是议题设定的“去政治化”。太阳花运动的四点诉求，聚焦的不只是经贸政策，而
是经贸政策背后的政治程序（黑箱）；其呼吁举办“公民宪政会议”，更是指向台湾当前
政体的问题。面对这些挑战，行政院仅以去政治化的“经贸国是会议”回应，不啻是一种
文不对题。实际上，会中也有多位代表将当前经贸困境，归咎于“府院关系混淆、立院效
率不彰、法制化的牛步”，再再凸显政治结构与经贸的扣连。
其次，是议题设定的“决策过程”。政府先前推动两岸经贸政策的作法，才被抨击为欠缺
透明度与公众参与的“黑箱作业”，这次经贸国是会议的议题设定，却仍紧紧抓在少数核
心官僚与顾问会议之手，对其他异见恍若未闻。这种议题设定上的专断，也提供反对党与
社运团体杯葛的借口。
而更为幽微的，是两议题措词中的“默认立场”，以及对应的开场引言论述产生的“定锚
效应”。例如，我在中区会议曾对第一个主题的引言报告，指出其论述基调对后续讨论造
成的效果（由逐字稿摘录，经小幅编修）：
“… 从一开始，讲者就把‘全球化’界定为全球资本主义下，由跨国企业推动的现象。
但伦敦政经学院的Leslie Sklair曾指出，‘随交通跟通讯科技发展发生的全球化’，跟
‘由跨国企业所推动的资本主义全球化”，在概念上应予区分。前者是自然而然，随科技
发展而延伸的趋势；后者却是我们这一代人可以做的政治选择。
…把全球化描述成一种‘客观、无法逃避’的宏观结构，会产生两种论述效果。首先，是
容易把台湾内部问题归因到外部结构，却忽视我们在政策上能处理的事。其次、其容易让
我们去追寻合乎‘国际化、全球化’的目标，把它们当成理所当然。”
而第二组议题将“加入区域经贸整合”默认为目标，也跳过了“该不该加入”的价值/策
略辩论，直接推到“如何加入”的技术性问题。我对该组讨论参与有限，但从会议记录观
之，也多少侷限了会议讨论的空间。
●“头人政治”与其不满
会议的与会名单，依过去各类全国会议惯例，先规划会议规模，再把名额配给政府、学术
、产业、社团各界，责成不同主管机关规划推荐代表与会。会议最大特色，就是尝试纳入
“网络参与”。四月政院宣布召开经贸国是会议，就提到拟纳入“网络意见征询”跟“网
路实况转播”，到五、六月顾问会议后，更规划由中研院资讯所协调，规划若干“网络代
表”参与实体会议。
但到实际邀请之际，“网络代表”这个词却触了礁 [注2]。首先，不管是受邀的网站站长
或网络评论人，都自觉无法“代表”其它人。他们也进一步指出，“网络”不像产官学或
社运界，是某种独立的功能群体；实际上“网民”来自社会各界，往往具备其他身分。将
网民想像成某个不同群体，先天逻辑就有问题。最后，这些拟邀请的“网络代表”，多少
仍带着对会议的不信任。毕竟前有反对党杯葛、社运界看坏，许多人也担心，成为代表会
造成“替会议背书”的污名观感。
这些“网络代表”的疑虑，我认为，正好在更大的脉络中，凸显出这场会议依循的传统组
织逻辑，与以“网络”为象征的当代社会之间，逐渐扩大的断层：
传统会议逻辑，带有浓厚“头人政治”的色彩──也就是执政者乃透过各领域、机构、社
群的头头，进行间接政治治理的模式。这种模式中，执政者只需与头人斡旋，取得背书；
至于各区块中的意见或利益分歧，则由头人去摆平。
头人政治将传统社会中对乡绅领袖的信任，转移成现代政体的运作筹码，带有现代化过程
中“转型社会”（transitional society）的过渡特质。其隐含三个假设：一、社会存在
某些清楚的功能区块，能由其中拔擢/ 培养头人。二、头人能在其组织社群内汇整意见，
取得（至少是形式上的）代表性。三、头人拥有其代表民众的信任。
然而回看当代社会，业已展现出某些高度流动、弹性的“晚近现代性”(late modernity)
，甚而是更为解构的“后现代性”(postmodernity)。其特征之一，正是种种社会边界的
模糊流动，以及个体多元身分的展现。越来越多人不隶属于任何机构，也就难以在这种传
统逻辑中被代表。
即便还有形体的社群，许多也趋于扁平、松散，难依过去那些集中、垂直的模式汇整共识
。而对群体内权力不等、利益分歧的意识，也逐渐松动传统头人的代表性。例如多数产业
公会来自资方背景的理事长，对基层劳工的代表性，常被质疑。最重要的是，无数次危机
，业已造成对菁英头人、专家官僚、代理机构的信任动摇；现代公民要求更直接、透明的
政治参与，更多的政治能动性。
这些变迁，注定了这场会议的与会者名单，难受期待的命运。
●发言形式与“综整结论”的逻辑
不管是分区会议或全国会议，开场引言报告后，都依两个主题分成两个会场。现场发言采
先登记抽签，每人分配三（或四）分钟的形式；只有在登记发言结束后，若有残余时间，
才开放现场举手发言。
这种程序设计，对会议带来不可忽视的影响。正面而言，预登记发言形式，可避免讨论太
快纠结于特定争点，而至少能让有话想说的代表先能陈述一圈。但这样的形式，也让议程
中超过七八成的时间，只能用于“宣读”各个产业、团体或部会预先准备的内容，相对罕
见横向对话，遑论辩论。
大费周章动员上百人办这一场实体会议，却把多数时间用于书面（或网络）能完成的事，
不禁令人惋惜。特别是，这些纷呈的意见中，其实充斥着价值上的对立（例如对劳动条件
、税率的看法），或施政优先级上的角力，却都没办法被充分展开，在对质与辩证获得
进一步厘清，造成会议充斥着“貌似多元、实则浅碟”的内容。
这种“多元而浅碟”的特色，也贯穿在会后“综整结论”的书写中。
综整意见，由会议承办单位（国发会）汇整，将会议发言合并摘要，依照“相关发言人数
”跟“反对意见存在与否”区分成共同意见、多数意见、其他意见。各区的综整意见，洋
洋洒洒列出上百项，创造出一种“大家都有表达机会”的和谐氛围。但这种并列式的书写
格式，却模糊了不同意见中的价值冲突、优先级；而这些，却恰好是政治决定需回应的
关键。
更值得思考的是，分成“共同、多数、其它”三层的书写方式，太快进入数人头、比音量
大小的逻辑。我曾在会中指出，这是“用量化逻辑处理质化资料”，属于一种方法论的谬
误。这类会议的重要目的之一，是去察纳某些尚未引起普遍关注的视角，这样的写法，却
容易聚焦于许多人都想得到的点，错过那些少数人意识到的关键看法，导致“结论的平庸
化”。况且，即便我们姑且接受与会者的代表性，议程中也没有任何类似投票的计量程序
，让代表们对任何意见表达支持反对。这导致各种意见的分类，不免落于汇整者主观心证
与偏好。
上述关于“汇整者心证”讨论，也带出“意见排除”的问题。中区会议第二天我就指出，
首日三次发言的核心论点，均不见于当晚汇整的综整意见，会中也有数位代表提出类似问
题。平心而论，意见排除应是源于“与会议主题契合度不足”，不应非难承办人员。但这
点观察，只是再次凸显前述“主题设定权力”的关键。
而最后，实际列出的意见，也未标明汇整自哪些代表的发言，导致读者难以跟与原发言逐
字稿对照，确定是否真有所本、有无语意扭曲。若从阴谋论观点视之，这个细节的阙如，
给予会议主办方更多操纵结论的空间。这是文书编辑的小细节，却攸关整份文件能否取信
于人，实有待改进。
●政府回应的落差
由各区会议的综整意见，经过进一步汇整，在全国会议中发到每个与会者手中。每一栏意
见的后方，都加注了政府的“回应意见”。从中可以看出承办公务员的辛劳，得从政府现
有诸多政策中，疏理出与会议意见的相关内容，予以说明。
然而综观整份表格，又会发现，多数“回应意见”总在强调“政府已经做了什么什么”，
相对罕见对于“现行政策不足处”的认可。相而言，提出这些意见的代表，多少是觉得现
行政策有所不足。那彼此间的落差到底在哪？
我进一步细看，注意到几类问题：
一、有些回应意见，漏了回应对象中的关键元素。例如整份综整意见的第一句，提到“政
府应建构全球化下的国家发展愿景与前瞻政策，取得全民共识。”但回应意见洋洋洒洒只
谈政府愿景，完全没有回应“取得全民共识”到这六个字。
又如第四大项多数意见第七点，原意见为“政府应发挥财富重分配的功能，确保企业获利
能回馈至基层劳工。另政府协助产业升级应先区别守法企业与血汗企业，避免劣币驱逐良
币。”结果政府回应均仅针对第二句，指出种种奖励措施对血汗企业除外，对于更根本的
，如何“确保企业获利回馈至基层劳工”，全然不提。
二、有些回应意见，与代表建言间存在逻辑上的跳跃。例如当民间代表建议要“沟通”，
政府总回应会“加强说明宣导”。但沟通是双向的，但说明宣导是上对下的，两者不能等
同。
又例如，每当提到“贫富差距问题”，回应只聚焦于社福措施。但贫富问题的改善，更有
赖于资本与薪资利得的健康比率、房地产炒作的控管、会计监管制度的完善、劳动条件的
改善。只有在穷尽制度的设计调整后，无法解决的，才透过社会安全网去弥补。
三、列出的建言与回应，通常都只是一个概略的方向，相对欠缺对“程度”的精准描述。
所以当民间提出要做一件事，政府回应说有做，我们总永远无法搞清楚：做的到底够不够
？不够在哪里？
●谁的经贸国是？
回到开头引述的研究报告中，我列出的三种“沟通缺口”，几乎都在五年后亲身参与的经
贸国是会议中体现。
在对与会者组成与“头人政治”的讨论中，印证的是产官学界传统的组织机构代表，与社
会其他成员间的“代表性缺口”。在对“主题设定”与“综整结论/ 回应意见”的批判中
，也可凸显，政府部门与官方认可的产业菁英（如顾问小组），相对于其他与会者不成比
例的权力。至于与会者的发言间，也显现知识与语言能力的落差，唯本文对这点较无着墨
。
这些见证，无一不紧扣本文主题的设问：经贸国是会议代表了谁？
在指出这些显而易见的权力结构外，参与本次会议的另一层意义，或许是更清楚对于“经
贸国是”这种庞大的主题，实体会议在容量与格式上的限制。
例如，我虽质疑了当前与会名单的代表性，却无法对于一场规模受限的实体会议，提出有
意义的对案。我虽指出“发言形式”导致内容“貌似多元但浅碟”的问题，却得承认这是
让每个有话想说的代表，能至少表达一轮意见的办法。我虽期待种种价值争议能展开、深
入辩证，但考量会议时间，也得承认空间十分有限。
不过，这次首度尝试的“网络参与”虽仍多所受限，或许，能对上述困境提供某种解决方
向。这些讨论，我将留待下一篇专文处理。
【备注】
[注1] Tzeng, A 2009 ‘Country Report: The Governance of Emerging Technologies
in Taiwan’, annex to Jacquelyne Luce Knowledge Politics and Converging
Technologies: Actors, Sites, Practices, deliverable 2 of Knowledge NBIC
Project, FP6, EC. 另外基于这篇报告写了一篇会议论文，发表于2008年香港跟台湾社会
学年会，供有兴趣的朋友参考。
[注2] 不过另一方面，许多受邀者即便质疑会议本身，也觉得或许能参与中，找到某些改
变的支点。最后经过协调，决议把出席身分改成“观察员”。详见下一篇评论。