标题: 拜登改革路上的最大障碍——拖延战术
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https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-56901023
安东尼・泽克尔（Anthony Zurcher）
BBC 北美记者
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（Getty Images）
在2020年竞选总统期间，乔·拜登（Joe Biden）雄心勃勃地承诺，将制定新的规划，进
行改革，包括投票权、卫生、控枪、环境与教育。
据称，他将自己定位为一名变革性的总统，比如像大萧条时期的富兰克林・罗斯福（Fra-
nklin Delano Roosevelt），可以实施彻底的改革，拯救一个陷灾难性危机的国家。
然而，在他就职后的第一个100天内，他开始看清现实。
拜登的雄心壮志需要得到立法机构国会的支持。尽管他所在的民主党在参众两院均保有微
弱的多数席位优势，但要想确保议程得到通过，这种优势远远不够。
国会两院中，参议院在西方民主政体中有其独特之处。因为要想在这里通过最主要的法例
，需要获得绝对多数票。
这来自其“冗长辩论”（filibuster，香港称“拉布”，又译“费力把事拖”）这种拖延
战术，指议会中通过发表冗长的演讲拖延表决时间、瘫痪议事程序。这个英文词在19世纪
出现，源于荷兰语中的“海盗”一词，或是另一意为海盗的英文词“freebooter”。从合
众国早期起至今，这一规则一直是美国政治进程中的一部分。然而直到现代，它才成为在
政治上设障的一种常见且有力的工具。
批评这种策略的人指责这种做法反民主，称它可以使政府运作陷入停滞。而支持者声称，
这种宝贵的传统鼓励两党合作，可以防止仓促立法。
今日运作
2012年，康涅狄格州（Connecticut）纽敦（Newtown）一所学校内，一名持枪人士杀害了
20名儿童与6名老师。在这之后，时任美国总统巴拉克・奥巴马（Barack Obama）含泪承
诺，将应对控枪问题。
随之而来的立法程序包括委员会听证会、利益集团的游说、多种政策提案，以及最终的立
法草案。
在酝酿四个月后，参议院100名议员中有54人赞同通过这项两党议案，这项议案要求对私
人枪支交易进行背景调查，从而消除未经登记购买武器活动中的所谓“枪展漏洞”。
然而在美国参议院，仅拥有过半数席位优势并不足够。由于冗长辩论策略的使用，这项议
案需要60票才可以通过。
奥巴马与控枪支持者以6票之差失利，这项议案最终被否决。在这之后的八年间，参议院
至今未能在实质性枪支立法方面取得更大进展。
这一策略为何在美国出现？
美国宪法中并未有与此有关的内容。
作为建国文献之一，美国宪法列举了需要参议院绝对多数票表决通过的一系列情况，其中
包括投票定罪被弹劾的政府官员、批准条约、通过宪法修正案及推翻总统否决权。宪法的
作者们将立法表决规则的制定留给参众两院决定。
最初，众议院与参议院均允许其议员就任何议题进行无限制辩论。但精明的议员们很快意
识到，他们可以利用这些规则从本质上“说死”一项议案，直到议案的支持者放弃并将注
意力转移到其他事物上。
伴随众议院席位的增多，众议院出台规则，对辩论的时间加以限定。然而规模较小的参议
院（每州各有两名参议员）有延续这个传统。
1917年，在时任总统威尔逊（Woodrow Wilson）的催促下，参议院最终采取了一种手段以
触发“辩论终结”（法语：cloture）程序。当时如果想要采取这种方式，需要得到三分
之二的参议院议员的同意。
参议院在此之后于1975年修改了冗长辩论规则，将终结辩论所需的票数要求降低至今日的
五分之三，也就是100个席位中的60席。其具体过程也得到修改，使用这种策略的参议员
从此仅需示意他们想要阻止立法，而无需亲自在参议院内进行辩论。
这样做是想要让参议院将存在争议的议案搁置，继续专注于其他事项，避免过多延迟及僵
局。
但最终结果是，冗长辩论变得更加容易了。这创造了一种与过去“说话式”拖延战术不同
的方式，这种花俏的策略可以让所有努力付诸东流，存在与许多西方民主政体之中。
不过参议院近来还是对拖延战术颁布了一些例外规定。2013年，民主党人投票通过一项议
案，允许仅需过半票数，便可终结关于总统对行政和司法部门提名人选的辩论。四年之后
，共和党人将这一例外延伸到最高法院大法官的候选人。
如今在某种程度上，“立法拖延战术”成为了立法程序最后、也是最强力的堡垒。
漏洞
早在1974年，参议院就制定了一种程序，凭借这种叫“立法协商”（reconciliation）的
工具，参议院仅以过半数票就可以通过特定的影响美国预算法律。参议院之后还附加了关
于这种规则适用范围的更多细节。
相关立法不得增加10年以后的预算赤字，必须针对支出或收入，且不可用无关紧要的方式
。所有立法必须经过无党派的国会预算办公室进行分析，经参议院批准。
共和党人曾使用这一程序通过减税法案，比如特朗普（Donald Trump）在2017年支持的减
税法案。拜登和民主党人在上个月也使用了这一程序推动1.9万亿美元的新冠纾困法案得
以通过。
美国政府目前正在考虑使用立法协商，凭借过半多数票通过拜登的2万亿美元基础设施建
设计划。由于民主党人在参议院仅拥有50个席位，在惯常规则下拜登需要10票来自共和党
的赞同票突破拖延战术。
民主党人最初以为，他们在明年（2022年）国会中期选举前仅有两次使用立法协商的机会
，而一年半后的选举中，他们有可能失去一院甚至两院的控制权。参议院最近的一次裁决
为更多立法协商机会铺平了道路，尽管全部50名民主党议员均需投赞成票，其中还包括对
立法协商机制持怀疑态度的乔・曼钦（Joe Manchin）。
美国历史中著名的拖延战术使用
　・2013年控枪法案
　・2010年一项可以为非法移民的子女提供途径获取公民身份的移民法案
　・罗斯福新政中的一些立法，包括一项为年长者提供退休收入的项目
　・林登．约翰逊（Lyndon Johnson）的《民权法案》（Civil Rights Act）一度被搁置
　　57天，其后才起死回生获得通过
拖延战术改革之路
共和党人威胁称，要动用拖延战术破坏拜登的立法目标，这引起一些左翼人士呼吁彻底废
除冗长辩论这一拖延战术。要想这样做，只需在民主党控制的参议院经多数表决通过便可
。还有一些人提出，保留冗长辩论这一规则，是对政治耐力和意志的更大考验。
曾经做过参议员的拜登一直反对改革拖延战术这一机制。他曾在2019年向BBC表示，这一
程序可以保护少数群体的权利。
然而，在他作为总统出席的首次记者会上，拜登看上去对废除这个程序持开放态度，他对
前总统奥巴马的态度表示认同，后者曾称这是美国种族隔离主义时代的遗物。“成功的选
举政治是关于可能的艺术，”他说。“让我们弄清楚我们如何可以做到这一点，并且朝着
显著改变对拖延战术的滥用、甚至是废除这一规则的方向前进。”
民主党人的梦
担忧的民主党人警告称，如果民主党在对两院同时拥有控制权的当下不采取行动，要再次
等到改革机会的到来可能要花好几年。
他们认为，如果参议院没有这种程序，将可以允许民主党通过推行可以增加他们政党选票
的选举法、在最高法院和其他联邦司法机构增加新的法官、以及向亲民主党的波多黎各（
Puerto Rico）和哥伦比亚特区（District of Columbia）授予建州权（以及新的国会代
表议席）来改变政治竞争格局。
还有其他一些民主党的主要政策倡议不太可能在参议院得到60票，但如果没有这一程序却
可以凭借民主党人的全部选票得到通过。其中包括一个政府运作的、与私人公司竞争的卫
生保险项目，普及幼稚园前托管，免费或低价的大学教育、新的枪支规范以及新的气候变
化立法。
“拖延战术正在给枪支产业以否决权，”在2020年一场民主党总统初选辩论中，参议员伊
丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）表示。“它给石油产业以否决权，还会在移民问题上
给出否决权”。
然而， 有拖延战术的支持者警告称，如果废除，在接下来几年共和党人可能会借机废除
民主党人取得的任何成就，并通过保守派的优先事项。
“如果拖延战术被废除，”参议员曼钦最近在一篇《华盛顿邮报》（Washington Post）
观点文章中写道，“这会为通过压倒性、有党派倾向的立法建立一个全新且危险的先例，
每当政治掌控权发生变化时，我们国家的前进方向也将发生变化。由此带来的后果将是深
远的，我们国家或将不再有没有稳定的执政。”
没有曼钦的支持，民主党人无法获得足够票数做出任何改变。除非曼钦改变主意，或者民
主党人在2022年选举中赢得更多参议院议席，否则立法中的拖延策略目前尚且安全。
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