标题: 见死不救的决断：阻止“缅甸内战化”东协怎么解？
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5357062
2021/04/01 The Glocal
文／冯嘉诚（The Glocal 香港国际问题研究所东盟研究主任）
缅甸政变持续至今，军、民之间的冲突已经走进白热化的阶段。无论是民间的“公民不合
作运动”、代表一群被撤销议席的全国民主联盟（NLD）国会议员团体的“联邦议会代表
委员会”（CRPH）平行政府、还是大开杀戒的缅甸军队及警察，都无意作出任何形式的让
步。随着CRPH承诺保障国民的“自卫”权利，反对派与军政府“国家领导委员会”（国领
委，SAC）相继争取不同民族地方武装团体（民地武）的支持，双方各自施展浑身解数发
挥外交影响力杯葛对方阵营等，上述一切意味着缅甸军民之间彻底破裂——在可见的未来
，双方的伤亡数字只会不断增长，缅甸风波不会就这样平息。
缅甸身为东南亚国家协会（东协）的成员国之一，东协在这场缅甸政变的角色备受国际社
会关注。不论是中国、美国、俄罗斯以及欧盟，他们都先后扬言支持透过东协化解危机。
不管这些强国或区域组织有否公开谴责缅甸政变、有否针对军队领袖进行经济制裁，他们
都异口同声认同东协在事件中的“区域责任”，实为难得可见的共识。
不过，责任归责任，能力归能力。过去有不少论者怀疑东协在处理区域事务上，总因为“
不干预内政”（principle of non-interference）原则绑手绑脚，永远无办法阻止成员
国的“内政”问题。也有说法质疑，东协成员国的政体开放程度不一，越南、文莱、柬埔
寨、老挝打压公民的政治权利，就算是新加坡、马来西亚、印尼、泰国、菲律宾都偶有发
生人权争议。所谓“五十步笑百步”，东协国家自然避免高举“人权”、“民主”旗号为
自由主义者摇旗呐喊，不然日后批评者亦可借此反咬威权政体一口。东协强调“共识”与
“协商”机制共同管理区域事务，要通过捍卫缅甸民主机制的方案，难上加难。
像是东协在3月2日举行的外长级非正式会议商讨缅甸当前局势，会后的声明，就充份反映
了以上尴尬局面。
会议举行前两日，缅甸才出现让人震惊的流血事件，显示军警部队检讨过去“克制”策略
，大胆公开使用实弹攻击示威者，导致一天内有至少十八人死亡。在东协会议前夕，新加
坡外长维文（Vivian Balakrishnan）表示政府对缅甸安全部队使用致命武器感到“震惊
”（appalled），再三呼吁缅甸军方施展最大力度的克制，即时采取任何方法为事件降温。
新加坡总理李显龙同期接受英国媒体《BBC》访问，形容缅甸政变是一个“巨大的倒退”
（enormous step-back），军警向平民动用致命武力亦是“不能接受”（unacceptable）
及“灾难性”（disastrous）。2月28日，印尼外交部亦发声明对缅甸局势表达“深切关
注”（deeply concerned），要求安全部队避免使用武力，防止事态恶化。
尽管新加坡和印尼的外交辞令明显冲著缅甸国防军而来，但东协非正式会议的主席声明却
温和得多。声明说明东协成员国对缅甸事态表示“关注”，并强调“所有单位”（all
parties）停止使用更多武力，以及实施最大程度的约束。声明亦呼吁所有相关单位必须
透过具建设性的对话机制，以及务实的和解方法，化解这场冲突。对东协团结打击最深的
，是声明间接承认了成员国之间出现明显分歧。声明第九项提出：“我们得悉有声音（意
指成员）呼吁释放政治囚犯，以及建议联合国秘书长缅甸问题特使与相关单位接触。”
东协声明放弃直接使用“我们”，而是选用较婉转的“有声音”，反映有部份成员没有就
相关问题表态，甚至是拒绝公开支持相关呼吁。
缅甸民众处于水深火热，示威者们举起“我们需要R2P”的标语，示意国际社会负上“保
护责任”（Responsibility to protect），向缅甸军队施行武器禁运、或是更高级别的
武力介入。另一边厢，东协却连如何回应军事政变，竟然都弄得束手无策，难怪会引来批
评。让人担忧的是，正当东协成员一致以为“对话”、“协商”能够协助缅甸带返“正轨
”，但据报缅甸军政府的外长温纳貌伦却对东协会议感到烦厌，更表示未来不会参加类似
的非正式会议。
东协成员一边呼吁缅甸各方停止使用武力，共同寻求和解之道，但偏偏有成员国和应缅甸
军政府的官方活动，配合敏昂莱急需争取的认受性。3月27日，缅甸国防军举辨阅兵仪式
纪念“军人节”，泰国、老挝、越南各自派出代表参与仪式，仿佛对国防军队过去的暴行
视而不见。
让人尴尬的是，缅甸军警同日在大小各地进行更大规模的血腥镇压，事件导致最少141人
死亡。泰、寮、越参加活动，便犹如为军队暴行背书一样。过去几周，泰国军队更被指向
缅甸军警提供米饭，并阻止缅甸克伦族难民跨越边境避难。东协内部的种种不协调，使整
个组织就似照着镜子的猪八戒一样，两面不是人。
但我们必须承认——东南亚国家建立东协机制的初衷，目的便是捍衡国家主权，确保这些
内部脆弱的“后殖民国家”能够集中资源建设国内政经制度，缔造政治安全——正因如此
，东协的制度及架构永远只能围绕成员国政府之间的“共识”而走，即使是经济合作上出
现较具弹性的“东协减Ｘ”执行方式，前题仍是所有成员国原则上认同该合作框架的方向
，仅容许部份还未准备进一步融合的成员稍后加入而已。
基于东协成员国的政经体制与国内秩序存有分歧，要东协推动“保护责任”，打正旗号动
用军事压力逼使缅甸军队让步，机会微乎其微。过去五十年，东协菁英一直标榜自己“合
一于多元”（unity in diversity），基本上彻底否定任何威逼行为能够带来实质的建设
性效果。除非成员国自己的领土安全遭到邻国威胁，刀枪剑戟、经济封锁、围堵杯葛，都
只会激化矛盾对立，从不是合适的工具解决成员国的内部问题。
马来西亚和印尼曾经建议组织一支统一的“东协维和部队”（ASEAN Peacekeeping Force
），借此展现东协具备足够能力展现其“政治及安全共同体”的面向，同时能够满足国际
社会对“保护责任”规范的要求。不过，此一建议到目前为止仍然见树不见林，既要满足
人道责任，又要符合主权原则，要商议具体执行方法恐怕遥不可及。在主权原则面前，更
多成员国宁愿选择对等、独立、平起平坐的网络形式合作。
不过，东协不支持强硬路线，并不等于成员国无法介入缅甸局势。毕竟，东协与中、美等
区域强权不一样，近年在国家安全问题上较少构成具体威胁。东南亚国家强调“建设性对
话”、彼此共同享有被殖民的历史阴影、以及公开拒绝侵犯别国主权的友善形象，较能令
缅甸当局放下戒心。“建设性对话”并非纵容或绥靖政策，成员国在会议中还是会“坦诚
地”评价军政府的所作所为，以及有关行为对东协集体要付出的种种代价。唯一不同的，
是这类群众压力不会伴随着物质上的杯葛行动。
正因如此，即使预见印尼及新加坡代表会在3月18日的东协防务会议上借机“关注”缅甸
局势，缅甸政变领袖、国防军总司令敏昂莱还是坚持出席会议。纵然他片字不提政变问题
，但出席已经是一种表态了。敏昂莱的个人网志上载了上月“国领委”的外交政策委员会
会议，部份内容也强调“当务之急要与邻近国家关系更上一层楼”，当中特别点名要加深
与东协关系。
根据东协与缅甸交往的往绩，缅甸会否愿意向东协妥协，需要视乎国内情势及人事布局。
2000至2003年间，缅甸军政府“国家和平发展委员会”（国发委，SPDC）领袖丹瑞消灭体
制内大量政敌，重用情报系统猛将、立场（相对）温和的钦纽与翁山苏姬谈判及协调，对
东协展现相当友善的一面，让东协能够发挥“建设性对话”的作用，成功游说缅甸推动“
民主蓝图”，修补国内外的紧张局势。2008年特强气旋风暴“纳尔吉斯”吹袭缅甸，丹瑞
坚拒西方国家提供援助，以防后者伺机发动政权更迭，反而是接纳东协的医护团队介入，
向受灾平民提供援助。2019年，受制于罗兴亚问题，欧美国家与翁山苏姬关系急速恶化，
反而促使全民盟政府邀请东协负责协调罗兴亚人的返乡措施，向后者提供人道支援。
事实上，东协这次处理缅甸危机中，已经展现出有别以往的主动性。2014年泰国军队同样
发动政变，但东协却未有发声明回应，甚至很快便接受了军政府的合法地位。相反，东协
外长在2月1日已即时发出声明回应缅甸政变，印尼更主动进行斡旋工作，而它与新加坡更
尚未承认缅甸军政府的合法地位，有别过往做法。
缅甸危机恶化导致伤亡数字急遽上升，反而逼使态度保守的东协成员国开口发表“深切关
注”，印尼总统佐科威和马来西亚首相慕尤丁亦提出召开“紧急”高层会晤，协助缅甸重
返正轨。新加坡外长维文上周亦展开穿梭外交，访问文莱、马来西亚和印尼，有意推进会
议进程。
论者或许会质疑东协强调互信的手法，对化解缅甸危机带来什么实质帮助。参照往绩，西
方国家对缅甸采用强硬制裁方法，却同样无法阻止军队大规模打压民众的举止。缅甸国防
军副总司令梭温（Soe Win）在政变后，曾与联合国秘书长缅甸问题特使通话，同样释放
出此等“制裁无用”的信号。
再者，缅甸国防军的地位源自其“维护国家主权完整”的历史定位，如果他们轻易屈服于
西方国家的压力，只会断送其仅余无几的合法性。因此，强硬制裁不见得是取胜的不二法
门。
笔者希望强调一点，单凭“建设性对话”，还是一面倒鼓吹“制裁、介入”，都无法凝聚
足够压力，一夜间改变缅甸军队行为。没有国际社会的杯葛，东协的“建设性对话”便显
得没甚价值；没有“建设性对话”，缅甸军队便难以寻觅下台阶，随时逼入穷巷，拼死反
扑。与此同时，没有国内CDM、CRPH与反政变的民地武共同抗击，国际社会的介入亦毫无
合法性可言。三方唯有相辅相成，才可平息这场风波。
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联合国特使忧缅甸情势恶化 中国不支持制裁
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联合国特使31日警告，缅甸情势恐持续恶化，并呼吁安理会采取重大行动来扭转事件的进
程。中国驻联大使张军则称中国不支持对缅甸施行制裁，强调该举动会使缅甸情势复杂化。
（德国之声中文网）
联合国缅甸问题特使伯格纳 (Christine Schraner Burgener) 31日在一场联合国安理会
的会议上表示，由于缅甸军方加强了镇压反政变示威者的力道，她担忧缅甸将发生一场流
血事件。
路透社报导，伯格纳会议上表示，2月1日在缅甸夺取政权的军方没有能力管理这个国家，
并警告说，当地的局势只会恶化。她说：“联合国安理会应考虑所有可用的工具，采取集
体行动，做正确的事，做出对缅甸人来说应做的事，并防止这个亚洲中心发生不同面向的
灾难。”
她认为，联合国安理会必须考虑采取“重大行动”来扭转事件的进程，因为“一场血腥的
灾难即将来临”。此前，英国要求在纽约的联合国总部举行会议，以应对缅甸不断恶化的
暴力事件。
根据缅甸当地非政府组织政治犯援助协会的数据，政变发生至今已有521名平民在示威行
动中丧命。缅甸军队和少数民族的武装份子近日在缅甸边境地区也爆发了武装冲突，迫使
不少居民逃离动荡，到邻国寻求安全。
英国驻联合国大使芭芭拉-伍德沃德 (Barbara Woodward)在安理会会议结束后的线上新闻
发布会上说：“缅甸军方的这些暴力行动是完全不可接受的，国际社会需要发出强烈的讯
息。”
她补充说，联合国安理会“应该在国际各界反应中发挥自己的作用”。安理会迄今已发表
了两份声明，表示关切并谴责针对抗议者的暴力行为，但由于中国丶俄罗斯丶印度和越南
的反对，联合国安理会放弃了谴责军队接管为政变的措辞，也没有警告会采取进一步行动。
中国不赞成制裁
同日，中国驻联合国代表张军也针对缅甸的情势发布声明，强调中国认为鼓吹采取制裁不
是具有“建设性”的作法，并称中国希望缅甸尽快恢复和平稳定和宪法秩序，继续推动“
民主转型进程”。
张军在声明中写道：“中方始终强调，缅甸各方都应负起维护国家稳定和发展的责任，从
人民的根本利益出发，坚持通过对话协商，在宪法和法律框架下找到解决危机的办法，维
护政治和社会稳定，继续推进国内民主转型。”
他表示，国际社会应该在尊重缅甸主权丶政治独立丶领土完整和国家统一的前提下，“加
大外交努力，积极推动缅甸各方弥合分歧，找到化解危机的办法”。张军重申，片面施压
与鼓吹采取制裁等措施会“激化矛盾，加剧对立，使局势进一步复杂化”。
与此同时，美国国务院发言人普莱斯31日在例行记者会上也呼吁中国运用对缅甸的影响力
，让那些发动政变的人付出代价。他告诉现场媒体：“军政府在缅甸的所作所为不符合美
国的利益，不符合我们的伙伴和盟友的利益，也不符合北京的利益。”
William Yang、邹宗翰 (路透社、美联社)