标题: “川普治世”的荣耀与哀愁（上）：分手欧洲的猜忌四年
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2020/10/28 The Glocal
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图／美联社
文／尹子轩（香港国际问题研究所欧洲研究主任）、
　　朱启政（香港国际问题研究所研究员）、李紫枫（香港国际问题研究所研究员）
回顾美国总统川普四年任期间的外交政策，达成了许多单边主义的里程碑，像一个在无人
看管的博物馆里破坏的顽童一般，随随便便地就将战后由美国主导，维持多边关系以达和
平繁荣的外交框架——所谓的“美国治世”（Pax Americana）捣毁。
自2016年起，由欧洲到中东，再到中文读者最为关注也最为切身的亚太地区，总统川普带
领下的美国都保持着以一个能力有限而锱铢必较的区域强权，而非全球秩序捍卫者的格局
，去对待每一件国际事务。
核心思想是 “美国吃亏了！”的川普政权，在毫无防备的盟国面前，以及将随性而行看
成是英雄主义的信徒眼里固然“威风八面”。然而，这种手法，让原本仰赖于美国作为全
球秩序最终仲裁的盟友感到错愕不说，实际上也是在提醒美国以及自由世界的敌人们，“
已经不用顾虑美国会顾及或者支援盟友利益了”这个信息。
川普第一任任期的最大外交遗产，将是告诉美国在欧陆、中东和亚洲的盟友——和他们的
公民——必须要时刻做好最坏的准备，美国将只会顾及美国总统想要的短期利益。
欧盟民意所向和“美国优先”冲突
先谈美国战后和平框架最重要的欧洲盟友。欧盟诸国在过去4年里，可以说是最被川普“
美国优先”政策打个措手不及的盟友，对于其东南侧防御核心北约组织的轻忽，川普毫无
来由的贸易战攻击、再加上严峻疫情作为催化剂，欧洲一体化的进程这四年间不但加速了
，它的核心意义和目标也从战后的“辅助自由世界领袖美国” ，不可逆地变成了“自救
”和“战略自主”。
欧盟，不算已脱欧的联合王国，民间以及政界最核心关注的利益有三：气候变化、欧盟东
边所谓的 “欧洲邻居”（European Neighborhood）安全问题、以及贸易摩擦。但川普政
府的第一个四年任期所做的外交政策，在这三个领域上，都引发了美欧关系（几乎）不可
修复的损害。
先谈环境保护，这个在亚洲每每被忽略的议题一直是欧洲民间（尤其是西欧）极为关注的
议题。根据德国马歇尔基金会、法国蒙田研究院（Institut Montaigne）和美国贝托斯曼
基金会（Bertelsmann Foundation）三大智库组织的2020年联合调研显示，无论是疫情前
后，气候变化都是法德人民最为关注的跨大西洋合作议题（26~34%），在关注度上大幅度
抛离如贸易（7~13%）和防御（3~5%）等议题。偏偏川普上任后，其中一个最大的外交动
作，正是在2017年退出巴黎气候协议。
目前来说，虽然民望上领先的民主党候选人拜登已经承诺，一旦当选将马上带领美国回归
巴黎协议，但是欧盟方面还可以相信美国在环保上尽力吗？这点在欧洲、甚至华盛顿都不
一定确实有答案。
只是，虽然川普四年来对于石油产业的纵容造成了什么程度的损害尚未可知，但比起防御
和贸易，这倒是跨太平洋关系最有修复希望的一块。
至于国防方面，面对俄罗斯、北非圣战组织以及东地中海和中东方面的威胁，北约虽然在
川普的狂言下信用被减弱许多，但是起码在白罗斯事变后，虽然碍于局势敏感而并无军事
上的调动，北约秘书长史多坦贝（Jens Stoltenberg）对于局势有持续的关注，美国国务
卿庞培奥9月底访欧时也就白罗斯局势重申美国对于北约的承诺。
在欧盟，同时也在发展中的“永久性防御结构合作”（Permanent Structured
Cooperation，简称PESCO）的一篮子政策和“共同安全与国防政策”（Common Security
and Defence Policy，简称CSDP）尚未有能力取代到北约的当下，庞培奥的承诺算是个不
大不小的安慰奖。但是，欧盟对于美国在中东的动作，就没有这种信心了。
对于欧洲人来说，川普政府四年以来的亲以色列政策不但令区域安全降到一个危险的程度
，美国对土耳其政府——插手叙利亚、期望问鼎区域霸权、又屡次威胁欧洲——的暧昧若
即若离（川普和强人厄多安关系甚笃），也令欧洲盟友感到芒刺在背。
可以说，在传统前线上，除了东边对俄美欧之间有一定共识维持秩序以外，布鲁塞尔的麻
烦从安卡拉在东地中海和赛普勒斯的争端、到中东叙利亚和北非利比亚、以至萨赫尔地区
的圣战组织等等，都很难指望美国的援手。
在日益重要的资讯战范畴，美欧之间的合作，从国家层面到北约层面都乏善可陈。在川普
本人就经常有意无意地发布未经证实甚至毫无根据的消息时（前白宫顾问凯莉安．康威口
中的“另类事实”），要在美欧之间推进所谓的“事实查核” 合作对抗假新闻，恐怕无
异于缘木求鱼。
而第三，也是最重要的一点，美欧贸易方面的矛盾，是最没斡旋余地的——在川普一浪接
一浪的关税威胁下，已经将针对美国科技巨头在欧洲的业务征税（EU Digital Tax）作为
欧盟疫情复苏计划的核心之一。
同时是欧盟发展数位战略独立关键的当下，美欧之间在贸易上，无论谁将是下一任总统，
冲突都不可避免。尤其是在民主党党内也存在对于草根工会票源的需求，拜登也不可能无
视。
综合而言，川普四年的各种“美国优先”政策的后果，就是将欧洲更往战略独立方向去推
。欧洲，在川普第一任任期之后，或许在某些个案上可以合作（比如说印太平洋地区），
然而，欧美已经不再是必然的盟友了。同样的主题，也在中东和亚洲盟友身上上演。
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“川普治世”的荣耀与哀愁（下）：围堵中国...却远离亚洲？
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“有很多人对我说，中东要实现和平是不可能的。但我不同意，我有理由相信我能做到”
——川普在2016年胜出总统选举后在《纽约时报》的访问中表示。
如今第一届任期即将过去，回顾过去四年的中东政策，川普的单边主义确实成功打破多个
外交困局，但相关政策对中东和平的贡献依然存有疑问之余，伊朗俨然成为美国头号敌人
之时，如何处理对德黑兰政府的博弈亦成为了美国和盟友在中东形势上的核心分歧。
以往美国参与中东事务的形式，即使谈不上是多边主义，但至少和盟友有不少合作空间。
例如2003年伊拉克战争就是联同英澳等国的军事行动、伊朗核协议（Joint
Comprehensive Plan of Action）则是与另外四名安理会常任理事国和欧盟、德国、伊朗
共同谈判的结果。
川普外交在中东：当伊朗成为头号敌人时
但随着川普当选，单边主义外交政策抬头，加上页岩油革命的宏观背景，美国在中东就更
大胆地寻求能源安全以外的其他利益。
美国国务卿蓬佩奥就曾表示：页岩油革命为美国在国际事务上提供了前所未有的弹性。然
而，美国视之为“弹性”；华盛顿盟友却视之为“不可测性”。因此退出伊朗核协议、将
美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷、不再支援于叙利亚北部打击ISIS的库德人
、击杀ISIS领袖巴格达迪（Abu Bakr al-Baghdadi）和伊朗圣城旅指挥官苏莱曼尼（Qas-
sim Soleimani）、以至推动以色列和阿拉伯联合酋长国、巴林，以及苏丹建交等值得写
入史册的事件中，美国都在一片争议声中独力完成。
诚然，这些举动虽然大幅改写了中东地缘政治，但同时亦加深了美国和盟友之间的嫌隙，
更重要的是——这些举动也未有助中东局势取得平稳。
美国与盟友之间分歧最深的，非伊朗问题莫属。退出伊朗核协议、对伊朗军方高层进行“
斩首行动”等举动，无疑是将伊朗直接放在美国的对立面。但是，欧洲盟友们实际上对于
这种敌视并不乐见。除了原因是因为经济利益考虑以外（许多欧洲企业早已磨拳擦掌准备
在解除制裁后进入伊朗市场）也有更为切身的国家安全考虑。
比如说，美国在背后大力促成的，历史性的以色列－阿拉伯世界和解，这个被许多中东问
题门外汉视作旷世之功的“功绩”，实际上对于真正在前线的盟友来说，也是制造了更多
问题而非解决。首先，无论以色列最终会否直接与沙特阿拉伯建交，耶路撒冷成功和阿
拉伯联合大公国、巴林、苏丹三个视沙特阿拉伯为龙头的国家和解，实际上已形成一个
以色列－逊尼派联合，与伊朗领导的什叶派势成水火，并取代了沙特阿拉伯、伊朗、以
色列三方争夺区域霸权，以及以巴冲突成为“新中东问题”。
问题是，伊朗被孤立，美国盟友比美国自身受到的相关威胁更加切身。假如伊朗承受不住
包括上述以色列－逊尼派联合在内的“最大施压”（”maximum pressure” campaign）
和新型肺炎疫情等多种打击而出现内乱，将可能制造新一波难民潮，不但欧洲国家将会首
当其冲；引起激进什叶派的反西方情绪亦有提升了恐怖袭击之虞。
当然，中东区域不稳亦会影响盟友——例如日本——的能源供应（2019年，日本的头5个
石油进口地有4个是中东国家）。因此今年8月，美国寻求重新制裁伊朗时，就遭到英法德
等盟友拒绝跟随，只能单方面重新实施制裁，可见盟友们对美国边缘化伊朗之举颇为不满。
话虽如此，盟友大概已看穿了川普虽然口头强硬，然而其实并不倾向于选择战争这个事实
。一来美国两党共识实际上长久以来都希望从中东撤军；二来美国曾有多次兵的借口，
但特朗普最终亦未有诉诸行动（例如去年沙特石油设施受袭，美国除了口头上指控伊朗背
后策划之外，就没有任何实际行动）。
而事实上，根据《Foreign Policy》对越700名国际关系学者的统计，在“哪一个总统候
选人在成功当选后会频密地在海外采取军事行动”的问题上，认为川普比拜登会更频密对
外用兵的有17.2%，认为拜登比川普频密的亦达到15.9%；更多人认为二人会选择对外用兵
的频密程度不会有太大分别（45.6%）。川普表现得好战，也仅仅是表演，大抵是他所谓
“the art of deal”的其中一环而已，深谙此道的盟友因此对“美伊反目”亦有时间以
及战略空间去斡旋。
虽然多边主义不是川普政府的外交政策方针，但不代表华盛顿已完全放弃多边合作。例如
在土耳其对俄制S-400防空系统进行测试一事上，美国国防部发言人就再次重申土耳其使
用该系统并不乎合安卡拉作为美国盟友、以及北约成员国的承诺，反映川普政府幕僚没有
完全抹杀北约一类多边合作的可能，不过是从此将会选择性地遵从北约协定而已。
四年来，从伊朗核问题到推能以色列和阿拉伯国家建交等事情上，对抗伊朗已成为川普政
府中东政策的重心。美国这些举动虽打破了中东多年来的外交僵局，但是，对于区域盟友
来说，整体擦枪走火的风险，在川普四年之后忽然增加许多。
美国优先使亚太布局注定失败
虽然对于只有短期记忆的台港读者来说，美国极为亲近亚太是川普上任之后的事，“台美
友好”，以及香港政策法等的政绩，只共和党川普总统一家——但这其实并不准确。没错
，从台港两地看来，由于历史上传承中美之间的特殊关系，所以对于美国在亚太地区的部
署信心满满是可以理解，但是正如台湾香港并非亚洲的全部，台港政策也不是美国在亚太
战略唯一的焦点。
实际上，首先川普是继承了前美国总统欧巴马和国务卿希拉蕊“重返亚洲”（Pivot to
Asia），将外交重心转移至亚太地区的方针。这个长远宏大计划蓝图（Grand Strategy）
主要目的有二：一为抗衡中国崛起之威胁，二为巩固华盛顿在亚太地区的传统盟友如日本
和韩国之关系。不过若回顾美国过去四年外交政策，“有待改进”已是对此方针最客气的
形容。
先说中美关系。从额外关税、制裁港澳高官与共产党员、禁止他们进入美国境内并冻结其
在美资产、2019年的香港人权与民主法案、2020年的维吾尔人权政策法案，到首度就南海
争议表明立场，否认中国“九段线”主张、下令关闭中国驻休士顿外交领事馆——过去一
年多的发展不难看到华盛顿在亚太区部署的反中策略。
事实上，由过往贸易优先的政治考量转为渐趋坚定的反华立场，不管是从地缘政治还是宏
观战略而言，均是合理而正确。因为中国持续崛起、其战狼外交、南海军事化、至乎以一
带一路等政策持续扩大的影响力已直接动摇美国于亚太区之地位。若此时白宫态度还不强
硬，华盛顿将永远的失去后冷战时代的优势与全球霸权地位。然而，过去四年特朗普政府
的外交政策纵是与奥巴马的Pivot to Asia大方向相同，不能被忽视的，却是其美国优先
政策（America First Policy）。而这点根本上的不同，严重破坏了Pivot to Asia原有
的实际效用。
然而，过去四年川普政府的外交政策纵是与欧巴马的“转向亚洲”大方向相同，不能被忽
视的，却是其美国优先政策（America First Policy）。而这点根本上的不同，严重破坏
了“转向亚洲”原有的实际效用。
如果说，与中国的贸易战是为保全美国于亚太地区的影响力，原则上并非错误；那么美国
优先政策无差别落在盟国头上却又是为何？
当中美贸易战化为美国贸易保护主义深化的证明，而纵是作为华盛顿传统盟友却仍受此攻
击，例如嚷着全球贸易惯例不公平的川普，一度对作为美国前年第四大商品贸易伙伴的日
本威胁加征其进口汽车和零件的关税，只为更有利于对日贸易谈判。如此等同逼迫日本与
其他国家，比方说欧盟签订双边贸易协定，以作为在美国优先政策下的保障，并重新反思
与华盛顿之关系。
然而，这还不是最糟糕的部份。川普四年来多次指控美国于亚太的传统盟友为“free-
rider”，扬言所谓联盟威慑力不曾存在，存在的仅是华盛顿“仁慈”提供的延伸威慑。
先不说东京每年为驻日美国提供总军费的7成半以上，日本之于美国在亚太区的战略意义
至乎其重要性，一言蔽之，是必须的存在。可当美国与北韩局势紧张之时，川普甚至一度
提议对平壤实行第一次核打击，并言“如果千万人要死，他们将死在那里。”
尽管这些截至目前为止还没在现实中发生，然而川普的种种不当发言及行为极有可能直接
引发灾难性的后果。可想而知的是，东京与首尔的决策者将视之为华盛顿单方面以及不负
责任的军事行为，此举严重损害的是整个联盟系统，还有美国于太平洋延伸威慑之公信力。
近年来，日本内部充斥着是否该发展“独立核威慑”（ Independent Nuclear Deterrent
）以弥补华盛顿核保护伞的不确定性，便是这些怀疑正在动摇日美联盟最好的证明。
再说，美国虽于2019年9月与东南亚国协（ASEAN）共同促成了第一次东盟——美国海上军
事演习，其后于南海争议又积极表态支持常设仲裁法院国际法庭的裁决，称中国于该海域
的行为非法，试图拉拢东盟国家，以对北京形成包围之势。
可纵是作为传统盟友的日本与韩国，亦不敢贸然选边站，更遑论是东盟众国。比方说马来
西亚2019年的防卫白皮书就明确表示，关注中美持续紧张的局势，并指其不希望于两者之
间作出选择。若说亚太各国在川普政府下连系与团结，众国的最大公约数恐怕就是能隔岸
观火就不要掺和。
事实上，华盛顿将资源重点置于亚太布局，所有策略说到底终究还是在于保持美国在该域
的影响力至乎全球霸权之地位。而世界目睹的是，川普的美国优先政策，视国际关系为零
和游戏、拒绝承担华盛顿过去作为全球领袖的责任、严重损害多国盟友关系，削弱美国延
伸威慑力的可信性、国际声誉以及公信力的同时，似乎还遗忘了在盟友政治与全球领导中
协同始是华盛顿历来获得最大利益之途。显然而见的是，美国于亚太地区的影响力在过去
四年这并没有奏效之余，不升反降。
因为当美国优先的思想完美贯彻于各项政策，在外交轨道上留下烙印之时，华盛顿在亚太
部署已注定失败——
传统盟友对华盛顿于太平洋延伸威慑之公信力产生各种怀疑、美国试图拉拢ASEAN等国却
未见实效、中国持续崛起直接动摇美国于亚太区地位与影响力，后者的种种措施却似乎仍
无阻北京野心。而欲以美国为首，联同日本、澳洲和印度为轴心，于印太地区建构比经济
连系之上针对中国而设的亚洲版北约QUAD，也仅为雏形。
治世的崩塌，迎来全球权力真空期
进程缓慢之余，此军事联盟是否巩固以及于可见将来具实际效用尚有待观察，现阶段一切
仅为纸上谈兵、当然还有川金三度会晤谈判却依旧无力制止北韩核武化，甚至予平壤喘息
空间，教朝鲜半岛局势至乎地域安全进一步下降。
所以，其实川普的信徒们其实并不需要担心他们伟大领袖的选情，他的外交“遗产”不是
拜登，甚至是连任的川普本人可以抹消的——世界在川普的第一任任期之后无可避免地进
入了更为分裂和危险的境地。
“美国治世”的崩塌，除了是川普本人努力，实际上也是美国国力衰退的一个表征。下一
个四年，世界将面临二战结束以来的第一次权力真空。中美欧三方博弈之余，各大地区强
权也虎视眈眈著美国国力退潮余下的空洞。