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2020/02/19 徐子轩
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菲美军事同盟撕裂后，对于亚太地缘政治的冲击，菲律宾并非不了解，但却有着自己的论
点。图为美国海军军的驱逐舰队，示意图。图／美国海军
2月中旬，菲律宾正式宣告要废止与美国军事同盟的重要基石——《军队访问协定》（VFA
），投下震撼弹。协定废止将于声明发布后的180天正式生效，菲律宾国防部日前更表示
，VFA失效后，菲美的共同军事也将连带告终。但“驱逐美帝”、没了VFA，对菲律宾来说
真的会怎么样吗？国防不靠美国的宣言，对于亚太地区的岛链防御，可能产生哪些连锁冲
击？
要说菲美近代的军事同盟框架，时间得先回到1991年。当时冷战已近尾声，菲律宾对于美
军驻扎渐感不耐。菲国参议院对菲美《军事基地协定》（MBA）进行审查，以一票之差拒
绝了美军在菲律宾本土的持续存在，美国只得陆续把位在吕宋岛的克拉克空军基地，以及
苏比克湾海军基地归还给菲律宾，让部分菲律宾人认为是抗拒美国殖民主义的胜利。
然而，1995～1996年的台海危机，让华府重新思考中国对亚太安全的威胁，中国之于美国
也从克林顿政府时期的战略伙伴关系，逐渐转为小布什政府初期的战略对手关系（后来因
911反恐需要又转向与中国合作，此为后话）。如此一来，美军必须要加强深化在亚太地
区的存在，于是又将目光投向曾经的老伙伴菲律宾。
再加上，菲律宾军队严重依赖美国的军事训练和装备，即使早前驱逐了美军基地，也不代
表菲军得以自立。且《美菲联防条约》（MDT）仍在，双方仍有例行军事演习等密切的军
事合作关系，因此必须重新找到适合的方式来维持承诺，菲美VFA于是应运而生。
光是从2016到2019年，美国就为菲律宾提供约5亿多美元（折合约新台币150亿）的军事援
助，像是协助菲国反恐的“太平洋鹰行动”（OPE-P），预算就高达1亿美元。2020到2021
年，美国更计画将援助2亿美元，为菲国建造军事设备与训练人员。若少了VFA框架，美国
行政部门将很难从国会通过预算，也将阻碍菲国购买国防资产。
此外，VFA也可支持菲国解决非传统的安全威胁，像是过去十年严重肆虐的贩运人口、恐
怖主义等。如2016年美军便协助菲军对抗伊斯兰国侧翼的“阿布沙耶夫”（Abu Sayyaf）
民兵，阻止极端份子进占菲国领土；美军亦有协助救灾任务，2013年海燕台风袭击菲律宾
期间，便提供超过8,000万美元的人道援助，包括搜寻幸存者和发放物资等。
更重要的是，菲美军事合作是稳定亚太局势的一环，支持者认为VFA和其他军事协定有威
慑中国的作用，特别是近年来中国在南海的岛礁军事化，让菲国芒刺在背。美军的临时存
在，有助于加强菲律宾维护南海领土和海洋主张的决心与信心，两国的紧密合作亦能提应
对南海危机的能力。
如今废除VFA，且不论美国是否会削减军援作为报复，两国军事操作就会面临困境。如VFA
允许美军提供菲军装备，与菲军使用中的其他系统兼容，菲军已经依赖美军多年，若失去
VFA，菲军势必难以再轻易更新。如果要转向他国采购，不仅须替换整体系统，还将与美
国关系进一步破裂，更加得不偿失。
此外，正如菲律宾国务卿陆辛（Teodoro Locsin Jr.）指出，VFA是《美菲联防条约》和
《增强防卫合作协议》（EDCA）的具体实践方式，若缺乏此类白纸黑字的文件，菲美军事
合作只是纸上谈兵。因为终止VFA，很可能会削弱美国对MDT的承诺，华府将找寻更可靠的
伙伴。且因EDCA规定美军得临时驻扎，若没有VFA弹性安排美军入境居留，则必须另立新
约，否则EDCA就难以实行。
为了贯彻对菲承诺，美军在2019年已经加紧执行EDCA。如去年2月，美国和菲律宾战机举
行双边演习，6月发布的印太战略报告里也指出，已经批准了12个EDCA项目，将于2019年
和2020年实施，以增强双方部队的联合作战能力。一旦没有VFA，这些演习将如菲国国防
部所宣告，连带取消。
对于以上种种军事国防担忧，菲律宾并非不了解，但有自己的论点解释。
像是马拉坎南宫发言人帕莱诺（Salvador Panelo）就试图淡化美国终止与菲律宾的其他
军事条约的可能性，他表示“菲美军事条约对美国的好处比菲律宾大”，因为美国的“敌
人”非常接近菲国，美国需要菲律宾的合作，才能保卫自己免受敌人攻击。
此外，菲律宾官民两界也都有论述认为，废除VFA反而有利于菲国国家安全与利益。这些
观点多来自于左派与现实主义者，他们透过官僚体系、压力团体与媒体等管道，为马拉坎
南宫的决定背书。
比如当中有论者指出，尽管菲美有军事合作关系，但在1995年中国接管南海之上、拥有多
国主权争议的美济礁，和2012年接管黄岩岛时，美国一直拒绝介入，导致菲国失去领土，
这也是杜特蒂强调美军不会为菲国而与中国作战的论点基础。从地缘战略的角度来看，条
约并非特别重要，只要美国不愿中国主宰亚洲，最后仍会捍卫菲国免受他国入侵支配。
也有论者认为，菲美军事条约是冷战产物，在菲美军基地将成为美国攻击中国的跳板之一
，这也会使菲国处于中国导弹威胁之下。同样的逻辑也应用在朝核危机，若是朝鲜发动导
弹攻势，在菲美军基地同样榜上有名。为了让菲律宾摆脱地缘政治困境，最好是废除相关
条约，与美国保持适当距离。
这些战略思维要不是吃定美国维护霸权的决心，要不就是抱持菲国维持中立的幻想，一旦
估算错误，菲国势必得付出极大代价。像是如果菲律宾与邻国再有领土纷争，意外演变成
武装冲突，若无美军驻扎充当人肉绊索，使对手忌惮而不欲冲突升级，那么菲国势必会先
面临损失，再央求美军援助。
又像是若中国试图驱逐美国在亚太的存在，发展“反介入／区域拒止”（A2/AD，军事术
语，指一旦爆发突发事件，当事其中一方迅速在事发区域划定禁区，阻止第三方武装干涉
）的能力，动用火箭军、海空载具等各种中长程打击美军航舰，甚至不排除以导弹攻击美
军基地，切断美军的联系与供给。在这种前提下，驻菲美军基地无可避免将会是目标之一
。
A2/AD能力属于不对称作战，乃是弱国对付强国的方式，但当中国打造航母舰队，就表示
有扩张蓝海海军的雄心，打算效法美军称霸七海，位于第一岛链的菲律宾无可避免地成为
双方争夺的重心。因为美军必须要在第一岛链内封锁中国的海军和商船，才能阻止中国进
入第二、第三岛链，甚至靠近西岸。
事实上，2017年开始菲军就在南海的中业岛修筑跑道，亦有建造渔港、海水淡化厂等设施
的计画。作为回应，2019年中国在该岛周围部署了数百艘军民兵船只，施压菲国停止建设
，当时马拉坎南宫强硬表示不惜采取军事行动对抗中国，菲国外交与国防部也都要求美国
依军事协定保证对菲的承诺。
但如果美军无法从驻菲基地行动，那么便很难及时处理南海岛礁情势。废除VFA加深美菲
之间的嫌隙，不仅会破坏岛链链条的联系，更会赋予中国于西太平洋移动的自由，这是美
军无论如何都想避免的结果，也是菲律宾足以讨价还价的外交杠杆。
美菲同盟的重要性虽不若美日、美澳，但仍是美国印太战略不可或缺的部分。离正式结束
VFA还有约6个月，即使马拉坎南宫放话不接受美国摸头、杜特蒂不会去见川普，但依杜特
蒂的施政风格来看，只要美国提出能让杜特蒂有面子又有里子的斡旋条件，VFA的存续或
缔结其他新约仍有不小的机会。