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美墨加协议解读：推动关键制造业部门向美国逐步回归
崔凡
9月30日，美墨加三方协议（USMCA）签订，取代之前的北美自由贸易区协定（NAFTA）。
这一协议我个人认为值得我们高度重视。简评如下：
一、与NAFTA以及TPP（跨太平洋伙伴关系协议）的结构对比
除了以各种负面清单为主的附件之外（ USMCA除了一般附件还包括一些官方信函，即
side letters，这些信函的内容有可能在最后文本确定时融入其他部分），USMCA、NAFTA
和TPP都是包括一个序言和若干章节，NAFTA有22章，TPP有30章，USMCA有34章。除去目录
，USMCA长达1812页，大体为NAFTA文本的三倍。
USMCA与TPP的结构很相似，对比TPP，USMCA将原有的原产地规则与程序分列了两章；加列
了出版与行政一章，该章规定了透明度内容和国内行政程序，而原来透明度与反腐败一章
的标题改为反腐败；单列了农业（原来NAFTA里面的农业与动植物检疫一章在USMCA中分成
两章）、墨西哥碳氢化合物主权、宏观政策与汇率章节；另外，部门附件单列为一章。而
原来TPP中的合作与能力建设、发展两个章节在USMCA中被取消，显示美国对发展议题不感
兴趣。一些章节的名字有调整，例如TPP里的电子商务改为USMCA的数字贸易。
NAFTA第19章原本是关于反倾销和反补贴的争端解决的，美国与墨西哥原来已经同意取消
，该章加拿大强烈要求保留，目前在USMCA中体现在第10章贸易救济一章的第D节中，该部
分规定仅仅适用于美国与加拿大之间，墨西哥不参与。NAFTA第11章和TPP第9章投资章节
中规定的投资者与国家间争端解决机制（ISDS）在USMCA的第14章投资章节中仅仅适用于
美国和墨西哥之间，加拿大没有接受。不过如果CPTPP（全面与进步的跨太平洋伙伴协议
，包括11个成员，不包括美国）顺利生效，加拿大与墨西哥之间仍然可以启用CPTPP的
ISDS。其他的争端解决问题体现在USMCA的第31章，大体相当于TPP的第28章。
二、USMCA与国际贸易新规则
USMCA是目前涵盖面最广的贸易协定。除了在上个世纪九十年代就存在的新议题，例如劳
工、环境、竞争政策等议题，该协议还包括了本世纪开始进入讨论范围的数字贸易、国有
企业、中小企业等议题。该协议前所未有地加入了宏观政策与汇率问题一章
除了用第22章继承了TPP第17章国有企业涉及竞争中立的一系列规范以外，USMCA还在其他
地方对国有企业也做了相应规定。例如在涉及对商业秘密的不当使用方面，USMCA专门针
对国有企业进行了规定。不过，USMCA允许针对国有企业规则建立负面清单，列于附录四
中。
在环境章节，USMCA禁止了一些渔业补贴，这与WTO的阿根廷部长会议的相关决定以及目前
的渔业补贴谈判有关。除了在劳工章节进行相关规定以外，USMCA在原产地规则中规定乘
用车的40%的成分到2023年以前必须由每小时工资16美元以上的工人生产。在数字贸易章
节，除了对数字产品免征关税与禁止歧视性措施的规定以外，还有确保数字跨境流动、对
于数据存储与加工的地点要求的尽量取消、限制政府要求披露原代码与算法的权力、保护
消费者隐私等规定。除了数字贸易章节之外，可能影响电子商务的规定还体现在其他章节
，例如在第7章海关与贸易便利化中，美国与墨西哥承诺对100美元以下的产品简化程序并
且免征关税与国内税（在官方发布的事实简述文件中墨西哥的数字与协议原文不一致，疑
似因为匆忙出现文本笔误），加拿大承诺40加元以下免税（以前的免税金额是20加元），
150加元以下免关税。在宏观政策与汇率问题一章，协议不仅仅要求限制竞争性贬值，而
且要求限制盯住汇率的做法，同时要求提高透明度。
以上大部分内容大多是世贸组织外内容(WTO-extra)，协议在知识产权一章提高了现有的
WTO标准(WTO-plus)。对于生物制药数据保护，在TPP谈判中，美国曾经要求12年保护期，
TPP最终谈判结果是8年保护期，而USMCA的结果是10年。对于版权，原有WTO以及伯尔尼公
约规定是作者有生之年加上50年，USMCA延长到作者有生之年加70年（或者对于不基于作
者有生之年的计算方式的作品的版权，从首次授权出版之后75年）。这些标准都高于加拿
大原来主张的标准。
三、USMCA对全球化不可能三角的回应
全球化的不可能三角是哈佛大学Dani Rodrik提出的一个概念，即高度全球化、国家主权
、国内民主决策机制难以同时共存。这个概念与学术界讨论的民主赤字概念类似，对区域
经济一体化与全球化过程中出现的国际与国内双重政策决定机制的内在冲突进行了描述。
这一冲突在欧盟一体化、WTO特别是其争端解决机制、以ICSID为代表的ISDS机制的运作中
体现得尤为突出。
在美加墨三方的谈判中，三方各自对全球化不可能三角问题存在不同的担心。加拿大特别
不愿意放弃自己在投资者与国家间争端解决机制中的东道国政策制定权。加拿大约克大学
Gus Van Harten教授是一位国际投资法专家，他特别警惕通过ISDS机制外国投资者对投资
东道国国内政策的影响，对现有的国际投资体系的相关内容，他曾经发动世界上百余名国
际投资法专家签字反对。一个外国投资者通过ISDS机制可以挑战投资东道国的法律法规，
胜诉之后能够改变投资东道国通过国内民主决策机制形成的法律法规，而投资东道国的当
地内资企业却无权提起这样的投资仲裁从而影响法律法规。加拿大对此问题的担心导致了
USMCA的ISDS机制仅仅适用于美国和墨西哥之间。与此同时，美国也存在担心第三方利用
这一机制或者利用其规避制裁。第14章的14条对如何拒绝授予投资章节所设利益做了规定
。特别的，在第14章附件D规定的投资争端解决机制中，如果一方认为来自另一方的投资
者被美墨以外的第三方拥有或者控制，而该第三方被一方认为是非市场经济体，那么这一
投资者不能成为申诉方提起投资仲裁。因此，如果中国在墨西哥拥有或控制的企业在美国
投资，该企业可能不能作为投资者根据USMCA的ISDS规定对美国发起投资仲裁。
由于美国在贸易救济领域在WTO多次败诉，其贸易救济措施滥用的现象令人担心，加拿大
坚决要求保留关于贸易救济措施的争端解决机制。而美国希望保留自己通过国内法充分实
施贸易救济的灵活性，因此要求取消该部分的规定。美国与墨西哥谈判已经取消了这部分
规定，美加谈判在最后一刻美国做出了妥协，使得该部分规定适用于美加之间，纳入了第
十章D节。
加拿大不参与ISDS机制是加拿大自己所希望的，而墨西哥不参加贸易救济争端解决机制实
际上是墨西哥所不愿意的，因为这样墨西哥失去了对抗强势美国的一个工具。一定意义上
来说，美国允许加拿大使用这一机制，不允许墨西哥使用这一机制，这可能会让墨西哥多
少感到受到了歧视。不过，对于墨西哥特别关注的碳氢化合物主权问题，特别是涉及美墨
边境油气资源主权的问题，USMCA专门设立了第8章予以解决。
另外值得注意的一点是，加拿大在8月底提出的WTO改革建议中，提出WTO争端解决机制应
该对某些问题避免以裁决作为解决方法，某些问题更加适于通过调解或者协商解决。加拿
大甚至提出可以明确将某些类型的争议和问题排除在裁决机制之外。加拿大的这一看法虽
然与以往美国政府的立场不同，但与美国川普政府的立场高度吻合。在USMCA的争端解决
机制中，我们没有看到有明确的争议议题排除机制。
四、USMCA力图整合北美区域价值链，推动关键制造业回归
USMCA涉及汽车的规定特别体现了美国希望重塑区域价值链，带动制造业回归美国与北美
的期望。在这个问题上，三方既有共同利益，也有一些利益上的冲突。
在美国当前制造业回归的计画中，汽车与钢铝产业占有关键的位置。川普政府一方面希望
相关产业回到美国，与此同时，如果不能利用墨西哥与加拿大的劳动力以及其他资源，这
种回归可能成本极高，缺乏竞争力。USMCA关于汽车产业的相关规定，显示出美国打造以
美国为中心的北美区域价值链的愿望。
USMCAD原产地规定的区域内价值比例高于原来NAFTA的规定，而且逐步提高，促使厂商逐
步转移价值链。例如在第四章原产地规定的第4-B.3条中，对于乘用车与轻型卡车的生产
，在2020年1月1日以前（如果协议在之后生效，以生效日为准），以净成本法计算，区域
内价值含量需要达到66%；2021年1月1日达到69%；2022年1月1日达到72%；2023年1月1日
达到75%。如果达不到这些原产地规定的要求，美国进口时原则上适用乘用车2.5%和轻型
卡车25%的最惠国关税，但美国对于从墨西哥的进口只能保证在160万辆乘用车的限额内给
予不高于2.5%最惠国关税的待遇。根据协议附加的官方函件，如果美国对汽车采用232措
施征收高额关税，美国会在各自260万辆乘用车的国别配额以内，免除墨西哥和加拿大汽
车的232措施关税，对于超出配额部分仍然可能被征收232措施高额关税。
除此之外，协议规定乘用车、轻型卡车和重型卡车的生产必须使用70%以上的原产于北美
的钢和铝，这些汽车才能算是原产于北美地区。第4-B.7条对劳动价值含量（Labor
Value Content，LVC）做了详细规定，例如乘用车的高工资含量需要从2020年以前要求达
到的30%逐步增加到2023年的40%。高工资劳动含量要求分别对高工资材料与制造开支、高
工资研发与IT开支、高工资装配开支进行了规定。在第四章中，附属表格A到G，详细列举
了汽车的相关零配件，在原产地章节正文中分别对这些零配件的原产地要求做了详细规定
，逐年要求提高区域内价值含量。第4-B.8条对该章规定设定了五年过渡期，协议显示其
意图在2025年以前达到相关价值链回归的目标。USMCA通过逐步和全面实施严苛的原产地
规定，力图培育产业链相关各类技术工人，保证相当部分的生产发生在美国与加拿大的高
工资地区，保证关键零部件生产回归到北美，同时支持配套的北美钢铝产业，发挥汽车行
业的后连锁效应。
USMCA为了保证美国的利益，使用了各种配额数量限制手段，同时实质上鼓励出口国自己
实行自动出口限制（例如在第二章附件C的5(iii)款中明确要求墨西哥监督、分配、管理
相关配额）。可以说，USMCA的相关规定是具有相当程度的贸易保护主义色彩的。
五、USMCA继续TPP的努力通过区域经济合作开展对中国的战略竞争
USMCA本身是北美地区的区域经济一体化组织，本身不应该对中国产生太大的贸易转移效
果。但是，该协议显示出明显的价值链转移目标，从而对亚洲的制造业布局可能产生一些
影响以及竞争压力。不过，我们也应该看到，随着中国的工资水平上升，中美之间以及中
欧之间的纵向国际分工成分下降，横向国际分工成分上升，这也是一个必然趋势。中国工
资水平与人均收入的上升，客观上为北美制造业部分回归提供了机会，中美之间水平型产
业内贸易和水平型相互投资的增长使得中美利益关系发生变化，并不必然对中国不利。中
美是可以在新的贸易关系模式下开展竞争与合作的，通过对美国以及北美的水平型投资，
中国甚至可以为北美区域价值链的重建提供帮助。而在相当长一段时间内，美国的制造业
回归又必然是有限的，过多的低端环节回归到美国不利于美国整体竞争力的维持与提高。
但是，USMCA引入了以往在贸易协定中罕见的歧视性条款，对其界定的非市场经济体进行
限制。除了上面提到的在第14章附件D投资争端解决的条文中对非市场经济体的歧视性规
定之外，在第32章第10条规定：如果一国被美加墨三方任何一方的国内贸易救济法认定为
非市场经济国家，同时该国与美加墨三方均没有签订自贸协定，三方中任何一方与该国开
始自贸协定谈判之前至少三个月，需要通报USMCA其他各方。任何一方如果与该条中所说
的非市场经济国家签订自贸协定，其他各方有权在提前六个月通知的条件下终止适用
USMCA协议，并且用双边协定取代。
可以说，USMCA的这一规定明显指向中国。基于这一规定，拟议中的中加自贸区谈判可能
受到阻挠。与此同时，如果中国今后有加入CPTPP的意向，该规定也将构成障碍。
非市场经济国家自贸区限制性条款是否可能被美国塞入美欧协定、美日协定，值得进一步
观察。中欧双方已有在完成中欧双边投资协定以后启动中欧自贸区谈判的官方表态，但双
方自贸区谈判尚未启动。中日之间目前在RCEP与中日韩两个层面正在进行自贸谈判。
USMCA的这一限制性条款难以完全照搬到美日协定中来，但存在美国要求塞入类似条款的
可能。这对RCEP与中日韩自贸谈判无疑将产生影响。
进一步地，美国可能将这一条款向其他国家推广，推动其他各国即使在美国未参加的情况
下，也在相互之间的贸易与投资协定中塞入类似条款。由于这一条款具有明显的歧视性，
其他国家跟风的可能性有限，但我们还是应该对此有一定的思想准备。
从目前看来，美国通过单边、双边、区域、诸边与多边多种手段同时开展经贸战略竞争的
基本方式没有变化。单边措施、双边谈判、区域、诸边与多边谈判的在不同时期侧重有所
不同，但多边对美国来说仍有其价值，可以实现其他手段达不到的一些目的。与此同时，
通过其他手段施压，使得多边的非歧视原则落空，确实是值得警惕的一种倾向。
六、结论
USMCA力图重建以美国为中心的北美区域价值链，推动关键制造业部门向美国的逐步回归
，为此美国大大扩大了在北美地区使用配额等数量限制的范围，关税配额不仅仅适用在农
产品领域而且大量适用于制造业部门，原产地规则进行了有针对性地设计并逐步提高当地
成分标准，鼓励出口国实行自动出口配额管理。这些措施是带有贸易保护主义色彩的。
USMCA与NAFTA相比，总体上没有降低区域内壁垒与对外壁垒。
与此同时，USMCA是目前针对国际贸易新问题制定规则内容最多涵盖面最广的协定，其相
关标准高于TPP和CPTPP的水平，反映了国际贸易与投资新规则发展的最新趋势，值得跟踪
研究。
USCMA关于非市场经济国家的相关规定具有明确的针对性和歧视性，需要我们进一步跟踪
观察。
2017年，中国的GDP总额相当于美国的大约62%，中国的货物与服务进口总额相当于美国的
78%。通过进一步降关税和其他扩大进口的举措，中国在2030年左右有望成为第一进口大
国。中国目前在东亚、东南亚、大洋洲地区与东盟十国、韩国、澳大利亚以及新西兰已经
签订了自贸协定，其他的自贸谈判也在进行或者研究之中。更加开放、更加庞大的中国市
场对周边国家是有吸引力的，中国已有的自贸区战略仍应积极推动。我们应该进一步稳步
推进全面开放，持续改善营商环境，切实落实公平竞争要求，通过修改专利法等法规提高
知识产权保护标准，从而有利于我国在国际竞争中争取主动。
对于世贸组织改革的进程，中国应该积极参加，对一些新议题的谈判持开放态度，同时坚
决维护世贸组织的核心价值与基本原则，反对歧视性贸易做法。