大学自治神圣不可侵犯？拔管事件看见与不被看见的事
吴明孝
义守大学公共政策与管理学系助理教授，作为高教私校底层的学术工蚁，研究领
域在于宪法学、行政法学、社会法、地方自治法与环境法。关心教育、文化、环境保护、
社会安全与司法的公共政策，相信一个永续的社会发展一定是建立在社会团结意识上的社
会连带。
04 May, 2018
https://opinion.udn.com/opinion/story/12071/3123991
管中闵从台大校长一直“被卡”，到日前教育部正式驳回、并退回台大遴选委员会要求重
新遴选的“拔管”后，关于大学自治、校长遴选、兼职同意、组织回避与校园民主等争论
沸沸扬扬、暂且难休。而“大学自治”在这起台大校长遴选案中成了左右舆论走向的关键
词，有论者主张大学自治不代表学校可不接受任何主管机关的监督，也有论者认为，拔管
案就是“政治进入校园”的政治事件，因此呼吁大学自治，要求各大专院校站出来赞声。
然而，“大学自治”、“校长遴选”、“兼职同意”与“组织利益冲突之回避”，在法律
概念上是不同层次的问题，不少论者选择性，或说是无意识地忽略了一个重要的宪法基本
权利——学术自由——而将整起争议事件包裹谈论，若在大学自治的概念上与实质上未做
出区隔，恐怕这样的争议只会成为蓝绿各取所需的相骂本而已，而台湾大学已经成为台湾
高等教育的叙利亚。
而大学自治是什么？是每人一把号各吹不同调？还是大学自治有其实质的内涵与作为？又
当缺乏校园民主的校园文化却被大学自治的口号盖过后，又忽略了哪些问题？这些若不从
大学自治的本身去谈，管案仅会流为口水与无意义争端的战场，更对高教的困境毫无帮助
。
“大学自治”的误会
首先，大学自治是什么？大学只要宣称大学自治就可以是法外之地吗？《大学法》第1条
第2项：
大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权。
有关“大学自治”的具体内涵，若从历年来司法院大法官释字第380号、释字第382号、释
字450号、释字第563号、释字第626号与释字第684号所建构出来的标准，基本上涵盖了“
课程自治”、“组织自治”、“入学标准自治”（可是似乎从来没人（特别是爷们）质疑
联合招生的方式，或招生名额的控管侵害大学自治）与“退学标准自治”。
其中，释字第380号解释明确指出：
宪法第十一条关于讲学自由之规定，系对学术自由之制度性保障；就大学教育而言，应包
含研究自由、教学自由及学习自由等事项。大学法第一条第二项规定：“大学应受学术自
由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权”，其自治权之范围，应包含直接涉及研究
与教学之学术重要事项。大学课程如何订定，大学法未定有明文，然因直接与教学、学习
自由相关，亦属学术之重要事项，为大学自治之范围。
因此“大学自治”的内涵理论上应该跟着学术自由的保护领域去界定，而不是漫无边际。
因此，之前行政院诉愿委员会曾经以“大学自治”为由，撤销劳动部对成功大学未对兼任
助理纳保予以裁罚，否定劳动主管机关对于劳动关系的认定，其实是瞎到逸脱大学自治的
范围。
此外，大学自治是否可以被监督？释字第380号解释也提到：
宪法第一百六十二条固规定：全国公私立之教育文化机关，依法律受国家监督。则国家对
于大学自治之监督，应于法律规定范围内为之，并须符合宪法第二十三条规定之法律保留
原则。
因此，若特别以释字第380号、释字450号作为指标案件，“大学自治”的功能在于排除国
家行政权或立法权的具体干涉，而必须保留大学自我决定的空间，释字第380号是《大学
法施行细则》被宣告违宪，释字第450号是《大学法》本身被宣告违宪，前者涉及教师“
教学自由”与学生“学习自由”之侵害且以法规命令为之，形式上就违反法律保留原则；
后者直接涉及大学的组织自治事项，虽以法律为之，但显然侵入到大学自治的核心。
归纳前面的讨论，“大学自治”是实现学术自由的手段而非目的，因此必须透过认识学术
自由的保护领来掌握大学自治的内涵；而纵然属于“大学自治”的范围，则是否应该监督
？由谁监督？如何监督？
答案也很清楚，也就是“法律”构成大学自治的界限，反过来说也构成了监督机关发动监
督权限的界限，学理上的“合法性审查”也就是这个意思——大学遴选委员会决议特定校
长人选以及教育部同意聘任或拒绝聘任命其重新遴选决定，其合法性是同一件事情，所适
用的法律和法律原则不会、也不应该有所不同。基于法治国家原则，所有权力的行使均受
法的拘束，这是显然的道理。
因此就大学来说，若与大学自治无关之事项应接受法律的监督，与其他非大学所受的监督
并没有不同，例如土地利用、劳工保护、环境保护等等事项；但若属于大学自治而言，个
人意见以为“地方自治”的理论与实务运作提供了重要的参考：大学对于大学自治的事项
享有自主形成的空间，而由法律进行框架性的规定，或是针对核心事项不得规定必须尊重
大学内部的自主专业判断，故于此在宪法和行政法上会有不同层次的问题。
涉及宪法的问题在于，法律进行框架性规定，或针对核心事项予以规定完全不留空间（例
如释字第450号针对《大学法》强制设置军训室的法律规定），是否违宪？如果管案要继
续发展，那就可能涉及《大学法》第9条第1项校长遴选后须由教育部或地方政府“聘任”
是否违宪的问题？
涉及行政法的问题在于，法律的解释与适用是否正确无误？依法为监督之行政机关者，是
否仅为“合法性监督”？或是针对学术自由之事项涉及“判断余地”，必须尊重大学端所
为之判断而不予以审查？
以管案为例，该案的问题在于，被遴选人是否具有教育人员任用条例的消极资格（偷跑兼
职违法），以及遴选程序是否因为遴选委员利益冲突未回避与资讯的未揭露，导致正当法
律程序之组织不正当与程序不正当的违法瑕疵（《行政程序法》第33条第1项第2款）？而
此当然涉及到法律的适用与解释，而且并不是遴选办法未明定所以遴选决定就必然合法这
么简单，更不可能是只要遴选会通过，监督机关完全没有合法性审查的监督权限，如同宣
称学生已经修满学分交出论文符合学位授予法就可以颁发毕业证书。
实务上，教育法近年即有已经毕业的学生因为事后被检举抄袭或以枪手写作学位论文经查
证属实，最后被撤销学位的诸多案例，在行政法的运作就是违法的行政处分遭到撤销的情
况，而这正是原处分机关、其上级机关或监督机关行使合法性审查的适例。
再根据历年来司法实务的实践，就算是通念上属于大学自治内研究或教学成果的专业判断
，例如学生修业成绩不及格遭退学（释字第382号）、或是教师升等未获通过（释字第462
号）、教师限年升等未通过遭到不续聘，仍然不因为其属于大学自治而免于合法性监督与
司法审查。这么多学生退学案或否定教师升等、不续聘教师迭遭法院判决撤销，有人号召
群众绑黄丝带说侵害大学自治吗？
当侵害大学自治的反过来高喊大学自治
在宪法概念上，大学自治不是基本权利，学术自由才是，大学本质上不是基本权利的主体
，研究者、教师和学生才是（释字第380），大学自治只是实现研究者、教师和学生学术
自由的制度性保障（手段），本身不是目的，也因此大学自治的权限范围是跟着学术自由
走，而不是天下无敌、法外之地，甚至“校园民主”也应成为学术自由的保护领域。大学
社群的民主机制互动，是确保研究者、教师和学生学术自由不受侵害与制度基础，而校长
、院长等行政主管根本也不是基本权利的主体。
但台湾的高教现况是反客为主，缺乏校园民主内涵的大学自治完全丧失自律的功能，而成
为“爷们自治”的霸权体制。在“爷们自治”下，校务主管往往是加害者，对内侵害教师
和学生的学术自由在所多有，而校务会议结构上多数决的滥用，反而对内侵害个别教师或
学生的学术自由；我们观察到另一个由各大学学生自治组织和学生社团所发起的连署，就
胪列的许多的案例。现在爷们和已退休仍掌大权的爷们，却异口同声宣称大学自治被侵犯
，全力站在一个受害者的位置上，也难怪业力引爆，开始引起长期被压迫的其他大学社群
师生的反弹。
回到宪法的角度，就基本权利的主观性质而言，以爷们霸权体制以校务会议的多数决滥用
或不作为的方式，否决、杯葛或排除少数校务会议代表的做法实不足取，这些个别校务会
议代表，甚至是个别学生教师若作为基本权利（具有校园民主内涵的学术自由）的主体，
理应有救济的权利。
然而，以成功大学校长遴选争议案件为例，无论是台北高等行政法院（台北高等行政法院
104,诉,1558）和最高行政法院（最高行政法院106,判,183）认定“聘任处分”的作成，
“成功大学个别学生”并非处分相对人，因此当事人不适格无权提起撤销诉讼，或是高雄
高等行政法院认为遴选委员会的公告并非行政处分，就算学生认为侵害其权限，法院也认
为“学生个人或校务会议学生代表等身分得行使之权益，皆未因该公告受有何损害”（高
雄高等行政法院105,诉,74）。其实都是缺乏对学术自由的理解，也昧于高等教育现场的
沈沦，更将学生排斥大学治理之外，种下了今日高等教育缺乏自律的苦果。
至于驳回聘任是不是行政处分，目前的确是有所争议，固然若细致区分国立大学作为公营
造物而非公法人，因此属于内部关系而非行政处分。不过这并不是正确面对问题的态度，
而且只是提供法院拒绝承担责任的说词和借口。正如同成大校长遴选争议，程序上拒绝进
行司法审查，排除了学生的参与，最后有解决问题了吗？难道要让拔管争议一路打到司法
院声请释宪吗？法律上完全没有解决的可能吗？法院没有能力处理吗？
这跟当年主张退学处分不是行政处分，或环评的还说书、评估书不是行政处分，所以学生
或附近居民不能提起救济，有什么二样？法学发展不应该小家子气，要大器一点，它就是
要经世济民、解决纷争。
校园民主：大学自治中被忽略的议题
因此，管案真正的问题不在侵犯大学自治，而是在于遴选决定是否合法。合法的认定包括
教育部、诉愿管辖机关（能否诉愿的确是另一个法律问题）和行政法院，但最终局的判断
即在于法院。
不过，管案的效应持续延烧，也揭露了“大学自治”其实是“爷们自治”的真相，迫使台
湾社会必须面对高等教育真正的丑陋面，就是“校园民主”的空洞化，缺乏自律的公共审
议和治理，让许多暗黑力量寄生、发展与壮大，而导致大学自治踩到不能被容忍的界限：
不得侵害他人基本权利。因此，大学若禁止色盲、身障或爱滋患者入学的话，跨性别者不
得入住特定性别宿舍，理由若是“入学标准自治”，我们扪心自问能够接受吗？
因此，真正的“校园民主”的概念不是形式化的投票竞选，而是大学社群相互尊重的审议
式参与，但台湾高教却堕落成“爷们自治”，特别是透过资讯不对称与校务参与结构的操
弄（学生代表不可能占多数、教师少数派被议事规则作掉），排除其他社群（学生、菜鸟
助理教授、专案教师、研究助理）的参与，完全地背离民主的精神。
如同台大在三月召开校务会议时，却拒绝学生代表讨论并搁置校长遴选提案就是非常反民
主的示范，各位看看业力引爆的有多少是当年被霸凌的学生代表？
究其实，高教烂到这个地步，其实不是少子化和钱不够的问题，而是爷们太多，权力太大
，但不负责任。更因为长期的资讯不透明，社会也无从对其课责。平心静气来说，若管案
可以持续聚焦在大学自治的核心精神讨论，以及校园民主的反省与检讨的话，或许这次的
台大校长选任风波，将有可能成为高等教育真正改革的契机。若否，则高教的暗夜终无破
晓的一刻到来。