林郑：三权互制衡 非跟中央分权 称港没三权分立 陈文敏批混淆概念：没一方可凌驾
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【明报专讯】
特首林郑月娥昨日表示，支持教育局长杨润雄前日称香港没有“三权分立”的说法，指过
去有些司法界人士的说话是在说“分工”。她认为三权要各司其职，互相制衡及配合；行
政权、立法权、司法权并非“跟中央分权的宪制制度”，而是来自中央授权；由一个行政
主导的架构去落实中央授权在特区要履行的制度，“而行政主导的核心就是行政长官”。
她说，过往公众对此议题错误理解，今届政府要正本清源、拨乱反正，“正确的说话要有
胆量说出来”。
郭荣铿批不尊重港司法
香港大学法律学院教授陈文敏批评，林太将不同的概念混淆，《基本法》虽无写明“三权
分立”，但将三权分开在不同架构，之间存在互相制衡的关系，不存在有一方具凌驾性。
法律界立法会议员郭荣铿称，“三权分立”是普通法背后的重要宪制原则，批评林太言论
可笑、不尊重本港的司法机关，情况与早前有关基本法第22条风波类似，“过去的理解与
今日的理解是南辕北辙”。
指三权透过特首向中央负责
林郑月娥昨日在出席行政会议前表示，香港的宪制制度不容含糊，这次教育局说清楚，值
得认同和赞赏。她指行政主导的核心是行政长官，特首同时是行政机关和特区的首长，职
权包括依照法定程序任免各级法院法官，“如果香港的司法机关是完全不受制于这个政治
体制，就不存在特别行政区行政长官有这个功能”。她又称，最终行政、立法、司法3个
机关要透过特首向中央政府负责。
陈：行政主导非凌驾立法司法
陈文敏向本报表示，香港法院过去有判决，指出行政、立法、司法机关各自有权力，互相
监察。他解释，“三权分立”不同于中央分权，后者涉及中央与地方关系，与三权分立完
全无关，特首向中央负责不等于三权都要向中央负责，批评林太将“政治ABC捞乱”。
陈续称，特首作为香港最高领导人，在基本法架构下也要向特区负责，也要向立法会负责
，如向立法会作《施政报告》，立法会亦有权审核《财政预算案》，而不是“调转”（立
法会向特首负责）。他称，司法机关是独立运作，不能说特首委任法官，法官就是向她负
责，基本法没提到特首可以对司法“指指点点”。他又指基本法内没有说“行政主导”，
但管治上由行政主导不受争议，如政府推行政策，但不是凌驾立法会和司法机关。
谭惠珠：行政主导三权分工
基本法委员会副主任谭惠珠回复本报说，香港特区的政治体制是“行政长官负责制”，基
本法列明向中央、特区负责的只有特首，整个政治体制都由特首领导，“香港政治体制是
行政主导，而行政、立法机构互相配合、互相制衡，司法独立”，由权力分配、具体运作
都是行政主导，如基本法第72条（二）列明，政府提出的议案须优先列入立法会议程；法
官委任权在特首，但特首不会干预法官审判。她强调，特区内是“三权分工”而非“三权
分立”，至今大家仍有误解，证明基本法宣传不足。
梁美芬：无人可凌驾司法机关权力
基本法委员会委员梁美芬举例，行会成员同时可以是立法会议员，在一国两制下三权不是
“分立”而是“互相制衡”，人大常委会有最终话语权，在司法上对基本法有最终解释权
；行政上有行政指令权；立法上有发还权。她认为，法官是由特首委任，但不是向特首负
责，无人可凌驾司法机关的权力，举例市民可就政府的决定向法庭提出司法覆核。
终审法院首席法官马道立2014年说“基本法清楚订明立法、行政、司法机关三权分立的原
则”，本报就林太“香港没有三权分立”论向马道立查询，司法机构回复称不评论。
各界谈三权分立
特首林郑月娥：
・香港是没有“三权分立”……没有任何东西比《基本法》更清楚
・行政权、立法权、司法权并不是一个跟中央分权的宪制制度，我们享有的权是来自中央
　授权给香港
・谁是核心去落实中央授权在香港要履行的制度呢？就是一个行政主导的架构，而行政主
　导的核心就是行政长官
・行政机关、立法机关、司法机关按着基本法，大家要履行自己的职能，并互相制衡及配
　合，但最终这三个机关透过行政长官向中央人民政府负责
教育局长杨润雄：
基本法下香港的政治体制是以行政主导为基础，不想简单以三权分立当作事实陈述，最重
要是返回基本法第2条作依归
港大法律学院教授陈文敏：
香港法院过去都有判过，行政、立法、司法机关各自有权力，互相监察，虽然基本法无写
明“三权分立”，但从基本法将三权分开在不同架构，不同权力之间存在互相制衡的关系
，不存在有一方具凌驾性……中央与地方关系，与三权分立完全无关
法律界立法会议员郭荣铿：
三权分立是普通法背后的重要宪制原则，林郑月娥言论可笑，不尊重本港司法机关
基本法委员会委员梁美芬：
香港一向不是三权分立，举例!行政会议成员可同时是立法会议员，在一国两制下三权是
“互相制衡”，三权都在高度自治的范围下行使权力，而人大常委会有最终话语权
资料来源：上述各人昨日说法
《基本法》有关三权的条文
第2条
全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、
立法权、独立的司法权和终审权。
第19条
香港享有独立的司法权和终审权。香港法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审
判权所作的限制外，对香港所有的案件均有审判权。
第43条
香港特区行政长官是香港特区的首长，代表香港特区。行政长官依照本法的规定对中央人
民政府和香港特区负责。
第48条
行政长官行使下列职权：
（六）依照法定程序任免各级法院法官
第73条
立法会行使下列职权：
（三）批准税收和公共开支
资料来源：《基本法》
黄碧云：谋杀三权分立 何君尧：说法振奋人心
对于特首林郑月娥指香港没有“三权分立”，民主党立法会议员黄碧云形容说法“窜改历
史、混淆视听，甚至企图蓄意谋杀三权分立”，她指香港在回归前后的体制均由行政主导
，即使行政、立法、司法之间的权力不完全均等，情况与英、美不同，但不代表香港没有
三权分立。建制派议员何君尧认为林太的说法“振奋人心”，称特首负责任命终审法院首
席法官，故法官与特首具从属关系，特首的地位较高。
黄：行政霸权膨胀 分立危危乎 何：三权分工 非完全独立
黄碧云解释，“三权分立”指权力分散于3个机关，各机关各司其职、互相制约，但她承
认立法机关在实际上，没有足够权力充分制衡行政机关，如议员的私人条例草案难以通过
等。她说，在“行政主导霸权不断膨胀，以及中央不断干预香港内部事务”下，香港的三
权分立“已经危危乎”。
何君尧表示，从宏观角度看，行政、立法、司法机关合并成“香港政府”。至于三权分立
的解释是否有变，他认为过去没有厘清说法，认为separation of powers（权力分立）是
指“分工”，但不代表各机关完全独立，称各机关共同为香港特区服务。
教局删终院法官“三权分立”简报 杨润雄：课本述港体制要“回到基本法”
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时任终审法院常任法官陈兆恺于2011年在一个《基本法》研讨会上，以“权力分立（或称
三权）”形容香港的法治制度，相关简报被上载至教育局网页；简报昨日突然下架，网址
亦已失效。教育局回复查询称，基于有关简报已是多年前资料之一，负责人员年前已将简
报从网站中移除，但不排除其超连结仍一度残留在互联网。
称年前已删 更新属恒常工作
教育局回复表示，不时把旧档案移除或更新属局方恒常工作，有关简报重点指出根据《基
本法》，香港特别行政区享有司法独立。该局称，特首昨日已清楚指出香港没有“三权分
立”；教育局长亦已公开回应，特区享有独立的司法权，称这与上述简报的重点没有出入。
陈兆恺法官的简报共有27页，谈及基本法的作用、性质及重要条文等。在谈及权力分立的
一页，陈官称这可“避免权力集中，容易引致滥用权力”。
教育局长杨润雄昨分别在多个电台节目续谈教科书删改“三权分立”一事，他指局方的学
者为通识教科书提供专业意见，“最重要是配合课程及内容要真实”，称有关“三权分立
”的事实陈述需回归《基本法》第2条及作解释，认为如需在课本中陈述香港的政治体制
，不要只用“三权分立”这简单四字，称可能会导致学生误解。他说，基本法清楚列明行
政、司法和立法机关的权力和职能，“学生问的时候，要回到基本法解释，每个机关所负
责的工作”。
杨润雄重申，当局没否认香港有独立的司法权，全国人大亦授权香港享有高度自治、有行
政管理权及立法权，且是以特首带领的政治体制。
因“中央不喜欢” 陈文敏叹可悲
公民党法律界议员郭荣铿昨称，新版教科书删去或修改三权分立内容属“政治举措”，指
过往各级法院、学者与法律界一直秉持三权分立的原则。
港大法律学院教授、名誉资深大律师陈文敏称对杨润雄等官员的说法感到“可悲”，“因
为中央不喜欢‘三权分立’这字眼，明明整个基本法都是说三权分立，都不可以讲”，教
育亦要考虑“政治正确”。
1984年称繁荣有赖三权分立 谭惠珠：未起草基本法
对于三权分立，法律界过去有不同说法。基本法委员会副主任谭惠珠1984年任立法局议员
时，曾称维持香港安定与繁荣有赖三权分立的政治架构；她昨回复本报指当时正讨论《中
英联合声明》，但未起草《基本法》，亦未讨论政制架构、中央和特区的关系等，“所以
引用我1984年的说话是无用的”。
梁美芬06年称港三权分立 张举能08年判辞亦曾提及
谭惠珠当年在立法局会议上称，“维持香港安定与繁荣，有赖法治、经济和人民的行动自
由，立法、司法、行政三权分立的政治架构”。资深大律师、基本法委员会委员莫树联
2014年在研讨会引用乌干达最高法院的判辞，指宪法实行行政、立法及司法三权分立，任
何议院通过的法律“如果会束缚司法机构的手，让他们不能发挥施行公义的作用，就是违
背了宪法”。基委会委员梁美芬在2006年以香港专业及资深行政人员协会名义，发出一份
有关政制的建议书，其中提到“香港宪制上有三权分立，相互制衡的功能”。
时任上诉庭法官张举能在2008年一宗案件中颁下的判辞指出，基本法诠释不应破坏英国传
统普通法下三权分立原则。
时任律政司长袁国强2014年称，每个政府由行政、立法和司法机构组成，“这亦是西方国
家常说的三权分立，正正是这三方面分开、独立行使他们的职权”；翌年，他说学界对三
权分立的说法有不同意见，指“separation of powers”多翻译为三权分立，但法官说时
的重点是司法独立。
铜芯罩“太紧” 林郑：盼摄记唔好系咁影我
特首林郑月娥经常戴政府向市民免费派发的“铜芯抗疫口罩”示人，早前见记者时口罩不
停滑落，她说“可能洗得多松咗”。林太昨日在出席行政会议前见记者，惟口罩“紧得滞
”，难以将耳绳勾好，她要一边发言一边整理。摄影记者不停拍照，林太笑言“希望啲摄
记唔好系咁影我，我都系要戴番好啲”，并问在场人员“仲有冇多一个（口罩）畀我换？
唔知点解突然唔得”，之后更除下口罩回应记者提问，称与记者有1.5 米距离，应该没问
题。
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甘文锋：香港的制度是行政主导！
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【明报文章】多间出版社在参与了教育局的通识科教材专业咨询计划后，删除“香港三权
分立”的描述。而教育局长杨润雄亦表明，香港不论在回归前后，均没有三权分立的制度
，这个事实必须在教科书表达出来。其实香港的制度不会因为教科书改了几个字就有所变
化，有时争拗还是对于一些定义的不同或不了解，当然如果涉及的是教科书的内容，也值
得咬文嚼字，免得误人子弟。
分权且互相制衡 才可说是三权分立
当我们谈及三权分立，很多时会以美国的政体作为例子，但这个概念其实源于欧洲。洛克
在《政府论》下篇提出权力分立（Separation of Powers），以反驳“君权神授”的观念
，他认为权力不应集中于一人，只有将权力分散，互相制约，才能保障人民的权利，当时
他就将权力分为立法权、行政权及对外权（Federative Power）。及至孟德斯鸠，他才提
出今天经常说的三权分立，即行政权、立法权及司法权，而除了分权外，还要做到互相制
衡，才可说是做到三权分立。
举一个例子，中国的行政、立法及司法权也分权到3个不同机关。行政权属国务院，立法
权属人大，而司法权则属最高人民法院。虽然3个权力分出来了，但在中国共产党的领导
下，三权少有作互相制衡，反而更见互相合作，因此我们也不会认为中国内地是行三权分
立。而在香港，有人以《基本法》指出香港实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独
立的司法权和终审权，就推论出香港有三权分立，是逻辑上跳步了。
因为除了权力分管外，是否有足够制衡也同样重要。我们不妨从历史、制度设计，以及实
际操作几方面来分析。首先在历史上，虽然香港一直有独立的司法制度，但行政立法其实
很长时间都没有分家。由一开始的定例局，到回归前的立法局，绝大部分时间港督都为主
席，要直到1993年，由委任议员施伟贤担任主席，港督才完全离开立法局的体制。同样在
大部分英治时期，立法局的议员都是由港督委任的，直到1985年才有部分议员由间接选举
产生，1991年才有部分议员由直接选举产生。因此有说香港的成功靠三权分立是不合理的
，反而国家改革开放的机遇、行政主导的效率，以及执行普通法的独立司法体系才是香港
成功的基石。
而在香港回归后的设计上，邓小平先生早在1987年4月16日会见香港基本法起草委员会时
已说明：“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬，比
如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”当时的中央
，对香港的理解也是行政主导，在设计香港回归后的政体时根本没有考虑过三权分立。
较合适描述应是“行政主导，司法独立”
而在实际操作上，其实香港回归后的制度很大部分继承了英治时期，特首的权力与港督相
差无几，只是在一般情况下，特首都没有把权用尽，但不代表他／她没有这个权力。例如
去年10月特首会同行政会议就利用《紧急法》订立《禁蒙面法》，近期亦因疫情将立法会
选举押后，而立法会是没有否决权力的，可见立法机关远远未能制衡行政机关。这还没有
考虑全国人大的存在，如果人大作出任何决定或释法，香港的立法会及法院也没有任何制
衡力量，可见香港今天的制度在实际操作上也不是三权分立。
无论从历史、制度设计又或今天的实际操作来看，香港的权力都没有做到互相制衡，虽然
行政、立法及司法权分由不同机关负责，却不能因此而说香港是三权分立，比较合适的描
述应该是行政主导，司法独立。教育局多年没有做好监管工作，今天总算做好把关。今天
的香港实行混合政体，刘兆佳教授形容为自由威权政体，试问威权政体又怎么可能实施三
权分立，互相制衡呢？
作者是香港青年时事评论员协会会董