文章出处
http://www.chinatimes.com/newspapers/20150716000528-260109
近日希腊公投让该国危机再度成为新闻焦点。台湾的新闻媒体、学者、甚至国发会官员，
都在媒体上表达这样的论述：“希腊因为年金问题拖垮财政。如果台湾再不改变年金制度
，尤其是军公教退抚基金，台湾就会步入希腊的后尘。”把希腊年金支出（甚至指责公务
人员福利太好）当作希腊危机的主因，不但以偏概全简化事实，也无助于理解这个危机的
深层原因。
希腊政府的公共债务，大多是在1980年代累积。这段时期的民粹主义经济政策，使得公共
债务占GDP的比重快速上扬，从1981年的25%上升到1990年代初期的100%。1980年代的政策
后果，成为希腊经济持续的负担。造成公共债务占GDP比重上升的原因，主要是政府的财
政赤字。在1980年代，财政赤字占GDP的比重每年平均是10%。第二个原因是经济成长的迟
缓。第三个原因则是政府对于私人企业、国营企业、以及农业合作机构借款的担保。这些
担保在1989年占GDP的比重高达32%。其中有一半的借款在日后几年无法偿还，因而变成政
府债务的一部分。虽然债务水准占GDP比重在2001年至2008年之间稳定在100%左右的水准
，希腊政府对于财政赤字的控制能力依然薄弱，特别是针对地方政府的财政支出、社会保
险基金、保健部门、以及逃税问题。
由于在2001年加入欧元，希腊政府长期公债年利率从1999年的6.3%一路下降到2005年的
3.6%。加入欧元之后由于汇率风险不复存在，使得希腊政府能以较低利率融通政府债务。
在2001年至2008年平均每年3.9%的经济成长率，主要是来自私人消费的增长。财政赤字虽
然降低，但是平均还是在6%，超过欧元区稳定与增长协议所规范的3%。实质有效汇率从
2001年起升值大约20%-40%。便宜资金的取得，暂时掩饰了财政失衡与竞争力丧失的问题
，让希腊政府可以在税收没有改善的情况之下，继续维持财政赤字。
希腊的财政问题在2009年10月的选举之后成为焦点。由于经济衰退造成税收减少、社会安
全支出增加，加上拯救银行，导致政府赤字上升。新上任的政府宣布前任政府隐瞒财政赤
字恶化的程度，并将2009年的预期财政赤字从6.7%上修到12.7%。这才让市场理解到希腊
债务问题。
希腊的公共部门的确是存在低效率的问题。在加入欧元之后，公共部门与建筑业的实质工
资上涨，公共部门（中央与地方政府）以及公共福利事业（政府持股超过50%）的雇员大
幅增加。但是，它们的规模也不应该被过度夸大。以2008年为例，政府雇员薪资支出占
GDP的比重约是11%，而在欧元区的比重约是10%。私人部门也并非完全无辜，其与公共部
门关系密切，因为大部分的商业契约都是由政府给予，而不是依靠研发、产品创新与出口
导向来获取利润。
至于台湾媒体最钟爱的退休金制度，以希腊主要的退休基金在2005年的情况为例，退休金
支付金额中，最主要给付对象是私营部门工人、其次是农业劳动者与个体户，最后才是公
务员。OECD对于希腊退休基金在2055年的支出预测，其中给付给私营部门工人的增幅最大
，增加将近GDP的7%；给付给公务员的金额则仅增加2%。工作年满35年即可享有全额退休
金，替代率在70%至80%之间。优渥的退休金制度增加财政赤字，但是我们并没有数据显示
这是主要因素，甚至是它的贡献度有多大。占GDP高达25%-37%的地下经济以及逃税，被许
多经济学家认为是导致财政赤字更为重要的原因。
根据OECD的报告，希腊各项税收的效率都低于其他欧元区国家，实际税收占GDP的比重也
低于OECD国家的平均值。引用希腊前财政部长Evangelos Venizelos的讲法，从纳税人向
官方申报的1千亿欧元收入中，只有300亿欧元是税基。在30%的税率之下，所得税收是90
亿欧元。因此，申报所得的平均税率仅有9%。
希腊的问题在于政府负债过高，但是将它完全归咎于退休制度与公务人员实与事实不符。
希腊在2010年与2011年的改革方案削减公务人员薪资、冻结公务人员雇用，并且着手卫生
保健与退休金制度的改革。若这是主要原因，希腊问题应该可以获得改善，但是实际上债
务问题反而进一步恶化。
希腊政府的确该为危机负起最大责任。然而危机的恶化，也有属于欧元区的结构性问题。
因此要避免类似危机再度发生，也必须考虑超越国家层级的机制，而非仅苛责希腊。
首先，加入欧元区意味着希腊丧失独立的货币政策。欧元区的利率政策是欧洲央行所控制
，它的货币政策考虑的是整个欧元区的景气循环，而不是希腊这个占欧元区GDP仅有2.4%
的小国家。在过去希腊拥有独立的货币时，希腊可以透过让货币贬值来刺激景气。由于丧
失货币政策工具，希腊只能透过通货紧缩（内部贬值）的方式进行经济调整，而经济紧缩
通常伴随生产活动衰退、税收减少与社会安全支出增加，导致政府财政进一步恶化。这是
实行共同货币必须付出的代价。事实上，已故的诺贝尔奖得主Milton Friedman在1997年
就预见这个结果：
“驱动欧元成立的因素是政治而非经济。它的目的是要将德国与法国紧紧地绑在一起，让
战争在未来的欧洲变得不可能，同时替日后的欧洲联邦铺路。我深信欧元的实行将会带来
相反的效果。一旦遭遇不同的经济冲击，原本可以透过汇率变动加以解决的问题，将被转
变成立场分歧的政治问题，因而加剧政治紧张局势。”
其次，目前的欧元是一个不完全的货币同盟，亦即仅有共同货币政策而没有预算同盟。希
腊加入欧元区之后，发行的政府公债是以欧元计价，然而欧元发行权限却不在希腊政府手
上。它的后果，就是使金融市场变得足以迫使国家发生债信违约。
具体而言，假设金融市场担心希腊的偿债能力，投资者将会抛售希腊政府公债，将换得的
欧元转投资其他欧元区国家债券，等量的欧元将会离开希腊银行体系，导致货币供给与流
动性减少。希腊政府将会经历流动性危机，因为它无法以合理的利率获得资金来展期它的
债务。如果希腊具有独立的货币，作为最终的贷款者，希腊央行可以发行货币赎回政府债
券，流动性危机并不会发生。同时，因为希腊政府与希腊央行无权发行欧元来偿还到期公
债，流动性危机甚至会演变成债务危机。流动性紧缩引发高利率与政府偿债负担增加，迫
使政府支出减少并且增加税收。这样的财政撙节政策通常有昂贵的政治成本，导致政府停
止偿付债务并且宣告违约。
以上的描述，很接近希腊在2009年之后发生的事情。事实上，上述的情况不仅仅是发生在
希腊。以西班牙为例，它的政府债务占GDP的比重略低于英国。然而因为西班牙属于欧元
区，无法独立发行货币，西班牙的政府公债利率从2010年之后一直高于英国2%-3%。一旦
金融市场迫使希腊离开欧元区，同样的危机很可能传递到其他高债务的欧元区国家。这也
是为何在至今的协商当中，欧元区的政策制定者无论如何一定将希腊留在欧元区的原因，
也是国外经济学者Paul de Grauwe呼吁改革目前不完全的货币同盟，不要打击错了敌人。
基于上述理由，仅仅一味的要求已经陷入经济衰退的希腊进一步实施财政撙节政策，并无
法解决希腊危机。也因此才有Thomas Piketty为首的5位经济学家联名公开信给德国总理
，调整过去强加在希腊的撙节政策，减轻希腊的债务负担，让经济有复苏的空间。
台湾公务人员的退休金对于台湾公共负债的影响与程度大小，是一个必须被认真探讨的政
策问题，而不是动员选票的工具。更多的证据显示，台湾在民主化之后，地方政府不加节
制的支出扩张，才是台湾公共财政恶化更为重要的因素。就算台湾的年金制度有改革的必
要，我们也不应该拿一个错误的理由，像是穿凿附会希腊危机，去做一件可能是对的事情
。
（何泰宽为清华大学计量财务金 融学系教授、
叶国俊为台湾大学国家发展研究所副教授）(中国时报)