时论－长照制度的重要与挑战
中国时报 薛承泰 2013年10月22日 04:09
行政院江院长在倒阁案落幕，立即提出“加速经济发展，缩短城乡差距，完善长照制度，
协助青年圆梦”，其中长期照顾的凸出，颇受各界的瞩目。原因无他，就是台湾今后快速
人口老化，目前约有一半的家户住有老人，而未来10余年当中，几乎所有的家庭都会经历
家人的老化与失能人口的照顾问题。
2003年时，台湾生育率已经是世界最低之列了，也已跨入高龄化社会10年了，可是当时政
府却从2000年起一再研究，直到2007年才核定“10年长照计画”；相对地，在那段时间几
个地方政府（特别是台北市）长照措施已经上路多时，其内容和10年长照计画，并无明显
差别。毫不意外，在2008年开始推动该计画，短短2、3年内，需求即呈现快速上升，预算
执行甚至冲破百分之百，目前服务人数已逾12万人。
面对高龄化与家庭结构变迁趋势，未来长照需求增加迅速，同时家庭照顾人力也将不断地
萎缩。一旦长期照顾具普及性，长照保险的重要性也就抬头；可是当10年长照推动不到2
年，地区资源落差，照顾人力缺乏等现象，逐渐呈现出来，都会是推动保险的阻碍。此外
，投保对象是以全民还是中高龄，在当时老人人口约占十分之一时，社会很难达成共识。
尤其当时外籍看护人数近20万人，如何将“外劳”纳入长照体系也需要解决，却又是个棘
手议题。
台湾过去20年的发展，外籍监护工已相当程度成为国人的“照顾依赖”，尤其是工作型态
与薪资，少有“本劳”可取代。于是，现阶段应先处理最令人诟病的两件事─“滥用”与
“照顾品质良莠不齐”；因此，研发较严谨的“评估”机制以减少“滥用”，增加入境后
的训练以提升其照顾品质，应为重点措施并做为立法方向。只要“外劳看护”定位清楚，
形象健康，有适当的管理，即便未来因需求增加而需增加引进，也较容易形成社会共识。
然而，我们也无法忽略一个趋势，那就是外劳输出国近年来经济发展相对较为快速。目前
21万外籍看护工有超过7成来自印尼，如果有一天他们在本国有更多更好的工作机会，还
需要抛家弃子来台湾打拼吗？这在未来5年是有可能出现的。如今，除了积极培养国内照
护人才，开发新的“外劳”，也是一项挑战！
最后，照顾相关法规诸如老人福利法、身心障碍者权益保障法、护理人员法、精神卫生法
、医疗法等，分属于社政与卫政体系，且各有其立法意旨。为了减少不同法规竞合所产生
的混乱，政府在立法程序上以先推动“长照服务法”作为未来长照保险的基础，并透过立
法将前述之资源、人力、机构与制度先建立起来，将来要推动保险，才有落实的可能。然
而，草案在民国100年3月即从行政院送出，就算是101年重送，也已经一年半了！
一般认为行政院版本偏于保守，有过多的授权子法；其实这乃基于服务对象之数量与结构
将随时间急速变化，长照未来服务的样态、方式、项目等也会随着创新，需要透过子法以
保留弹性。总之，立法须将眼界拉长，不能执著于过去的经验，并试图“一网打尽”未来
的需求！这是一般容易形成的盲点，唯有“衔接当下、逐步发展”才能稳健上路！更重要
的是，上路的时程不能再拖，台湾的未来真的不能等！（作者为台湾大学教授）