日本“国铁民营化”：改革铁道巨债与安全危机的救命法？
2021/04/14 陈威臣
4月2日上午，一列行经北回线清水隧道的太鲁阁号，因人祸而造成49位无辜民众死亡、数
百人轻重伤的悲惨事故，也让台铁公司化、民营化的议题再度浮上台面，而日本国有铁道
民营化的例子，就成了支持与反对台铁改造的讨论焦点了。
平心而论，国营企业民营的成果，都有其成败与功过。日本作为世界各国铁道民营化的知
名案例，日本国铁民营化已超过30年，不少国人前往日本旅游时，都享受过JR的便捷、快
速与优质的服务，而民营化之后的JR，对于带领日本铁道界的进化，更是有极大的功绩，
这也成了大多数人对于国铁民营化之后的正面印象。
日本之所以会推动国铁民营化，有其历史背景。由于铁道自19世纪开始发展后，可以快速
且大量运输旅客、货物的特性，甚至于在军事上有相当重要的地位，让铁道成为世界各先
进国家的国策目标，也因此欧洲各国的铁道路网，大多数都属于国有事业，由国家来经营
。
明治维新后，一切向西方学习的日本，更是将铁道技术视为重点发展目标，除引进欧美的
铁道先进技术外，也自立发展日本的铁道系统，在这样的发展下由国家所建设的铁道，便
由国家部门来经营了。虽说日本也开放民间资金进行铁道事业的投资，不过1906年帝国议
会通过了《铁道国有法》，将当时许多民间兴建的铁道线收归国有之后，成立了帝国铁道
厅，开启了帝国铁道的历史。
但之后由于国有铁道的管辖与业务混乱，因此1908年日本政府再将原本隶属于工部省铁道
局，与帝国铁道厅合并，成立了内阁铁道院，进行日本国铁的经营与监理业务，同时找来
曾任台湾总督府民政长官的后藤新平，担任第一任铁道院总裁。
1920年铁道院升格为铁道省，其业务除了属于国家的铁道路线经营外，还包括各岛之间
的联络船、长途巴士等。1930年还成立国际观光局，负责国际旅客相关业务，而辖下则区
分为各地铁道管理局，经营各个区域的铁道，直到1943年与递信省合并为运输递信省（运
输省、国土交通省的前身）。
战后因国家公务员任用争议，在盟军驻远东司令部（GHQ）的要求下，认为“专卖事业与
国铁职员应‘非公务员化’”，因此日本政府制定新法，将相关的事业体企业化，成立公
团事业承接——日本国有铁道（JNR）就是在这样的背景下正式成立，并简称为日本国铁
，承接所有的战前国铁业务。
日本国铁成立之后，除了协助海外日本军民的复员工作、重建二战末期遭严重破坏的铁道
路线，还肩负起战后景气复苏后的铁道路网的扩展。只不过这个“先天不良、后天失调”
的组织，即便曾有一小段美好的时光，但在日本逐渐复兴，加上汽车技术日益纯熟、公路
路网发达之下，铁道成了昨日黄花，失去了竞争力；而国铁在完成东海道新干线的建设后
，却因地方铁道线无法跟公路竞争，最后转盈为亏，逐年陷入了钜额亏损。
为了弥补这些赤字，只得不断地跟银行借钱，加上日本高度经济成长、人均GDP上升，但
日本政府为了抑制通货膨胀，国铁票价并未随之涨价，如此恶性循环的结果，也导致了万
劫不复的庞大债务。
根据统计，到国铁末期的1987年为止，共累积负债37兆1,000亿日圆。再者，日本国有铁
道成立之后，旗下员工原本的公务员身分取消，因此成立国铁工会来保障员工的权益，但
当时左派势力庞大，不时与经营阶层斗争，经常罢工的结果却是造成广大的民怨，还引发
了1973年的“首都圈国电暴动”。
政治因素介入的结果，还导致了国铁内部相当严重的分歧，同时国铁还发生不少大小的
铁道事故，不管是樱木町事故（1951年，106死）、三河岛事故（1962年，160死）、鹤见
事故（1963年，161死）...等，死亡人数都超过百人以上。即便是国铁末期虽无大型铁道
事故，但小事故不断，也是让民众感到不耐。
历任的国铁总裁，除了第五任石田礼助得以顺利退休之外，其他人都无法“善终”，皆因
大型事故或是国铁经营问题而辞任——首任总裁下山定则还因裁员引发一连串的抗争，最
后竟然离奇地突然死于常磐线铁轨上，而事发经过与原因至今成谜，同时“下山事件”与
另外两个战后初期所发生的事件“三鹰事件”及“松川事件”，被称为国铁三大悬案。
这三个事件都发生在1949年的夏天，其中三鹰事件是无人驾驶的列车冲出脱轨、撞上商店
街后造成6人死亡、20人受伤；而松川事件也是国铁列车突发的翻车意外导致3名乘务人员
死亡。包括下山事件的离奇死亡，三大案件都找不到事发原因、虽然调查指向人为阴谋，
但真相最终还是没有水落石出。而案件发生的背景，也正是国铁战后面临的一系列工人重
组、财政崩溃的环境因素。
下山定则的遭遇似乎冥冥之中，注定了日本国有铁道的命运，就在巨额赤字、政治对抗、
服务不佳与铁道安全管控等问题下，国铁成了日本政府的包袱，迫使日本政府不得不正视
国铁的问题。
然而国铁也并非没有努力过，1980年日本政府提出了〈国铁再建法〉，以铁道路线输送
密度为标准，选定三次的“特定地方交通线”共51条路线，这些路线因搭乘人数过少，部
分路线改以巴士替代，部分路线则是由地方政府协同地方企业集资，承接这些铁道路线改
为“第三部门铁道”，由地方经营。此外为了重整人力，自1982年开始也暂停新进人员的
招收，仅有1985年度以“干部候补生”的名义，录取新进人员进入国铁。
至于日本铁道建设公团（负责日本国内铁道路线建设的机构）正在兴建的未成线，则是进
行评估后，冻结不少建设工程；当时日本政府企图减少国铁的亏损路线，以及完工后即陷
入赤字的未成线，藉以降低国铁的亏损；只不过这样的方式治标不治本，不少国铁内的青
壮派都悲观地认为，这个号称“最后的国铁经营改革计划”，最终绝对会以失败收场，也
因此有志改革者便将目标转往“民营化”一途了。
1982年，自民党内成立了“国铁再建小委员会”，由安倍晋太郎（安倍晋三之父）旗下“
安倍派四天王”之一的众议员三冢博担任会长，展开了国铁民营化的推动，同年9月铃木
善幸内阁也在国会答询时，明确表示“将在5年内进行‘国铁民营化’”。
除政治家的推动之外，国铁内也有支持民营化的青壮派，尤其是松田昌士、葛西敬之、井
手正敬三人，更是力推国铁分割民营化，因此这三人也被外界称为“国铁改革三剑客”。
之后接替铃木善幸担任首相的中曾根康弘，更是积极的推动国铁民营，1985年12月第二次
中曾根改造内阁成立，延揽了三冢博担任运输大臣，更加坚定了日本政府推动国铁民营化
的决心。但在推动的过程中，日本政府也遇到极大的阻力——尤其是国铁工会的坚决反对
。
工会内的激进派甚至于在1985年11月29日，在首都圈与西日本发动多起恐攻事件，以切
断通信电缆、放火燃烧变电设备、号志设备与车站等方式，藉以瘫痪交通。不过此举却引
发极大的民怨，加上发动的千叶动力车劳动组合，长期支持中核派，导致国铁工会遭千夫
所指，还牵连到日本共产党，日本社会的舆论反而支持国铁民营化。
经过各界讨论之后，整理出多个方案，包括确立国铁分割化、新干线不另行成立新公司、
也不考虑上下分离（路线营运与维修分成不同事业体）等结论，并在1986年11月通过国铁
改革关连8法，日本国有铁道在隔年1987年正式走入历史，接手的则是新成立的“JR”。
依照相关法令，国铁将分割为12个事业体，其中JR东日本、JR东海、JR西日本（以上3家
称为“本州三社”）、JR北海道、JR九州与JR四国（以上3家称为“三岛会社”）为旅客
铁道；铁道货运的部分则成立JR货物。这7家公司为铁道运输经营公司；另外还有负责研
发铁道技术的JR总研、负责铁道通信事业的JR系统、JR通信（目前并入Softbank）、新干
线铁道保有机构（1991年解散）以及负责偿还国铁债务的“日本国铁清算事业团”等5个
单位。
1987年3月31日晚间11时许，许多民众都关注著电视直播，位于京都的梅小路蒸气机关车
博物馆，还利用蒸气火车的汽笛奏出《萤之光》。4月1日零时，JR正式成立，这一刻也让
日本铁道正式迈入新时代。
JR民营化至今已超过30年，包括本州三社与JR九州早已股票上市民营化，但期间也曾发
生过像2005年福知山线事故等，更何况当年国铁所遗留下来的庞大债务，至今仍尚未还清
。不过基本上包括营业效率、服务态度、铁道车辆的开发等，都是过去国铁时代所不能比
的，这也影响了许多国家顺势展开铁道民营化。
当然30年后的现在来检视当年国铁民营化，像是三岛会社除了JR九州之外，JR北海道与JR
四国因市场不足而陷入财务危机——这便是当年分割时所种下的果——而今这两家铁道公
司的股份仍掌握在国家的手中，也因此出现了“国铁复活”的议论，该如何解决仍待观察
。
此外，由于民营化全面释股之后，企业最重要的就是获利，对于亏损的路线与车站，就会
面临检讨而废线废站的命运，虽说目前日本规定必须要与地方自治体协议的机制，不管是
JR或是私铁，不过仍会被质疑没有照顾到偏远地区交通，这也是公共交通的重中之重了。
回顾日本国铁民营化的历程，日本花了十年的时间，同样面临工会的强力抗争，好不容易
才在政治家的决心与国铁内有志的青壮派力挺之下，终于完成这项艰巨的任务；34年来即
便有其过，但民营化的功却是绝无仅有。
不过民营化会是铁道问题的唯一解吗？以台铁的例子而言，在没有民营化的基础下长年确
实累积了不少问题，民营化并不保证等于安全化，不过民营化之后所有的基础全部归零，
加上民营公司可以在安全上下功夫，或是政府可以站在制高点对新成立的台铁公司做监管
，而不会像现在动辄得咎，所以在安全上就能够使上力做更多的把关、处理问题不那么捉
襟见肘。
https://global.udn.com/global_vision/story/8664/5387866
水管上还找不少国铁最后之日的影片
https://youtu.be/PBlMezJAvVM
https://youtu.be/kvRexW9hoQw
https://youtu.be/IibYT3Fj__4
他还没提到洞爷丸和紫云丸这两个事故，这算下去死伤人数就破千了
然后鹤见事故当天还发生三井三池煤矿爆炸。不过因为鹤见事故日本才开始注重护轨这东
西
至于国铁的工会到2000年都还在跟JR打官司