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黄恩灿 2016年07月03日 06:10
台湾高铁的南港延伸线即将于今年7月通车营运，社会各界对未来的高铁延伸方案也有诸多讨论与建议。经济合作暨发展组织（OECD）曾在其国际运输论坛中广泛讨论投资高铁建设的经济议题，其中一项是讨论法国高铁（TGV）延伸线的长度：多远的距离才不算太远（How far is not too far）。
目前全球高铁兴建计画中，在主要营运路段之外，均会评估续建延伸线的可行性，并且认为逐步扩建延伸路网较易实现规模经济，例如，法国TGV巴黎、里昂的东南线延伸方案，以及英国规画HS2新高铁路网由伦敦向北延伸至伯明罕等地。法国与德国在发展高速铁路的经验相似，在地理因素上，最适距离是介于400公里至1,000公里之间，且该区域人口数量与旅客人次可满足每日15至20个高铁往返班次，例如，法国巴黎至里昂、南特、雷恩、马赛等地。此外，高铁延伸方案的决策分析也需纳入包括经济效益评估、技术与营运管理可行性评估、以及环境影响评估等。
经合组织（OECD）观察全球高铁投资方案的决策过程发现两种有趣情形，一种类型是“因分析而导致麻痺”（Paralysis by analysis），例如英国与美国，意味针对过多的正面与负面资讯进行研究分析，而在决策上迟疑不决，高铁建设实际进展缓慢。另一种类型是“建设它，看看”（Build it and see），例如大陆与西班牙，代表已经大规模建设高铁路网，并且持续兴建延伸路线。
从经济效益评估角度，高铁投资方案均需进行详细的事前评估（ex-ante appraisal），在国内可能包括公共建设计画经济效益评估及财务计画等，以便国家资源得以更客观、更合理的方式调配，进而提升预算效益的贡献。法国在1982年更立法要求行政部门需要针对大型交通基础建设计画进行事后评价（ex-post assessment），除了解完工后交通实况与社经效益的达成程度外，倘有后续延伸性计画者也可透过持续性评估，观察其整体经济体系效益是否已达到最佳规模经济。
高铁投资方案不论事前（ex-ante）或事后（ex-post）经济效益评估，均普遍运用成本效益分析法作为评估工具之一。经合组织（OECD）建议针对高铁投资方案的经济效益评估可考虑进行四项阶梯测试步骤以决定执行的优先级，包括商业效益（commercial return）、社会效益（social return）、更广泛经济效益(wider economic benefits)、以及更广泛质性效益（qualitative wider benefits）等。
第一：高铁投资方案是否可获取商业效益。全球仅少数高铁路线可以符合，具代表性者如日本新干线（东京、大阪线）与法国TGV（巴黎、里昂线），通常只靠票价收益就可逐渐回收兴建成本。
第二、高铁投资方案除了票价收益，是否也可获取社会效益。全球大部分的高铁路线方案皆可符合，其中票价收益虽无法完全补平投资成本，但加上其他社会收益如减缓交通壅塞后旅行时间节省效益与增加旅客时间价值等，则成为可接受方案。此种方式系基于假设经济益本比（Benefit Cost Ratio，BCR）等于1。惟国家财政预算受限且考量机会成本时，通常BCR会出现更大值，例如英国高铁计画之BCR为2（英法海底隧道为1.72），德国则为3。此代表欲投资的方案要有较高市场需求水准与票价收益，同时尚需具备其他更多的社会效益来源。
第三、高铁投资方案的社会效益是否包括可量化的更广泛经济效益。例如，英国的高铁HS2路线就是由于加入了商业活动连结性等可量化经济效益后，而成可行方案。此时考量的范畴将扩及区域特色产业发展，与高铁路线重要节点上的产业群聚廊带化等有利提升国家整体产业竞争力的外部效益。
第四、高铁投资方案的社会效益是否包括不能量化的更广泛质性效益。例如，西班牙高铁（AVE）的马德里至塞维亚线以及马德里至巴塞隆纳线等，在首年度实际营运皆未达5百万旅次，远远无法回收投资成本。但是考量更广泛质性效益，包括促进国家城乡平衡发展与经济现代化所带来的正面价值，也成为可行方案。
从经合组织对于高铁投资方案的建议与讨论中，多种情况皆有实例可循，并非仅着眼于票价收益，而是一并考量特定现况需求、环保、政策目标、以及工程技术与营运管理等项目。从环保层面评估，高铁视为绿色节能的大众交通工具，属于环保正效益；但在兴建过程的碳排放与水泥基础设施所产生的温室效应，以及过低的旅客运载量等项目，则属于环保负效益，显见高速铁路延伸线的决策分析历程具有复杂性。
在交通运输领域中，高速铁路有其城际运输特性定位，高铁延伸线方案势将牵涉国土规划、区域发展及环境永续等议题，并对区域民众的社会与经济发展机会息息相关，故需审慎考量各方意见并进行完整的可行性评估以决定最佳方案推动落实。
高铁延伸线建设计画在完成各阶段可行性评估之后，倘若最终以建设高铁专用路轨为最佳的高铁延伸方案，笔者建议：高铁延伸线所在区域可以配合时程推动争取举办大型赛事或展演活动，让所投入资源更可带动整体效益。
例如，英国2012年伦敦奥运透过高铁列车将参赛者与游客从伦敦北城的圣潘克拉斯（St. Pancras）国际车站接驳至奥运场馆所在地东伦敦的史特拉福区（Stratford）。韩国高铁KTX通车至丽水则是2012年举办世博会所在地区，虽然人口仅约30万的中小城市，但丽水和周边地区以世博会为契机，扩大了对高速公路和高速铁路等基础设施的建设，成功举办大型国际活动，在3个月期间内吸引约8百万游客到访；此外，KTX通车至光州（2015年举办世大运），以及预计向北延伸至江原道的江陵市（2018年举办冬季奥运）等，都说明在高铁延伸方案中可采取此种模式以增加整体效益。
*作者为英国国际运输硕士、国际轨道运输产业观察者