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(文有点长，不想看太多字的可以左转先了....)
官僚之国：日本文官太聪明，为保利益随时可以搞垮政权
我们想让你知道的是
日本的首相和大臣是官僚的上司。由这些资深政治家指挥文官，让文官设计出内容严谨而
且符合民意期待的法案，似乎很理想。不过由于日本的官僚太聪明，而且太专业，所以首
相和大臣在征询官僚意见时，实质上的政策主导者会变成官僚。
民主主义国家的基本运作方式是由背负民意的议会（＝政治家）生成国家制度（＝法律）
，然后把法律交给公务机关（＝官僚）执行。日本的国家运作方式就是由议会生成法律，
然后让公务员执行。这个过程表面上符合民主主义的精神，不过骨子里却不单纯。
日本的议会虽然独占了立法权，不过现在每年日本国会通过的法律中，只有两到三成是议
员直接立法，其余七到八成的法律是由内阁设计法案，然后向国会提出，再由国会通过后
成立。这种由内阁提出的法律叫“阁法”。
日本的内阁阁僚大多是由国会议员担任。不过内阁向国会提出的法律不是由这些阁僚议员
设计，而是由各中央机关本部的专业文官设计。
这些设计法律的文官是通过了竞争非常激列的国家公务员综合职（高等文官）考试后，被
中央机关采用的人。日本的各中央机关在招收新进人员时，会把公务员考试名列前茅的人
留在东京（霞が関）的本部，其他人则派到地方的分部任职。能考过国家公务员综合职考
试的人已经是相当优秀的人，能留在本部的人当然更是菁英中的菁英。这些留在本部的人
大半是东大或京大法学部毕业，而且很多人在学生时代就考过了国家公务员考试，是全日
本头脑最好的菁英集团。这些文官设计的法律当然比议员立法的品质好。
日本的首相及其他阁僚都是民选政治家，如果这些人在选举时得不到选票，就会失业。没
有选举的时候，阁僚也可能因为政局的关系下台。不过这对日本的国家影响有限，因为日
本的国家政策和主要法律是由官僚设计。这些官僚是身分受到保障的公务员，只要没有出
状况，基本上都可以做20年以上。所以日本的首相换人、内阁改组，各个领域的政策还是
由同一批文官控制。
从政的人都有自己的政治理想，爬到政界高层的政治家都有一定的政治智慧。这样的人如
果进入了内阁，甚至当上首相，当然会想实现自己的政治抱负。不过这并不容易。因为日
本的国家制度非常复杂，各种制度环环相扣，而且有些规则是明治时代留下来的。更改制
度或设计新制度，都会牵动很多旧有的规则。如果处理不慎，规则会出现大漏洞。资深的
国会议员虽然有很多审查法案的经验，而且会花时间研究政策，但是政治家也要花时间服
务选民。由于政治家的时间有限，无法全力研究政策，所以不可能通晓所有的事物。结果
在日本真正精通政策和法律的就只有专业的高等文官而已。所以政治家要推动新政策、设
计新法案时，都要征询官僚的意见。
日本的首相和大臣是官僚的上司。由这些资深政治家指挥文官，让文官设计出内容严谨而
且符合民意期待的法案，似乎很理想。不过由于日本的官僚太聪明，而且太专业，所以首
相和大臣在征询官僚意见时，实质上的政策主导者会变成官僚。
“官僚主导”的问题是官僚没有民意基础。官僚的理念就算和民意脱节，官僚还是可以继
续当官僚，继续主导政策。这样政策就可能不符民意期待。日本的官僚每天有做不完的工
作，经常要加班到凌晨，而且业务内容非常复杂。国家推动新政策，实质上就是在增加他
们的负担，所以官僚在设计政策时会倾向设计利己的制度来帮自己省麻烦、减轻自己的工
作负担。
另外，官僚为了升官，在主导政策时会巩固自己机关的门户利益来讨好上司。结果官僚主
导国家政策的时间越长，状况就会变质成“官僚无视国家利益，只顾自己所属的省厅利益
”、“官僚办事方便，民众办事非常不方便”。结果官僚的裁量权限会越来越大，大家办
事时全部要看官僚的脸色。
举例来说，日本的财务省的门户利益是增税。如果税收增加，财务省的权力筹码就会增加
，其他省厅为了预算会来巴结财务省。财务省希望税收增加，不过政治家不敢随便增税，
因为增税会引发民众反感，也可能让经济发展萎缩。如果有年轻财务官僚在设计政策时有
办法诱导政治家实施增税，这个官僚以后就会平步青云，因为他有能力让财务省受益。
日本的菁英官僚到40多岁至少都可以当上课长，不过当上课长后，就没有那么顺利了，因
为课长以上的职位不多了。超过40岁后半如果无法顺利升迁，照惯例要辞职。官僚辞职可
以确保组织的金字塔型权威构造。所属的机关会帮这些辞职的官僚介绍工作。例如财务省
官僚会到银行当高阶主管，厚生劳働省的官僚则是到药厂当高阶主管，文部科学省的官僚
则是到大学当高阶行政人员或教授。银行平时要看财务省脸色，所以如果有资深的财务省
官僚来当主管，银行和财务省往来时就会比较方便。药厂开发新药或让新药上市要通过厚
生劳働省这一关，如果公司里的主管是退休的资深官僚，行事就会比较方便。同样地，大
学申请补助金时也要讨好文部科学省。所以这些民间机构为了将来行事方便，必须腾出高
阶职位给离职的官僚。
退休的官僚不但有退休金可拿，还可以在新职场领高阶主管的薪水。退休官僚虽然不会因
此致富，但是这种利益交换会造成社会不公，也会占掉本来应该是由民间人升迁时担任的
职位。
由于“官僚主导”违反民主主义精神，而且对日本社会有不良影响，所以日本政界在1993
年开始摸索“政治主导”的方法。不过推动“政治主导”非常不容易，因为这会侵蚀官僚
的利益，会得罪官僚。政治家如果得不到官僚协助，就无法设计适切的法律，当然也无法
推动新政策。
日本虽然有法官、检察官、律师等法律专家，但是他们只知道怎么解读法律，他们没有立
法的知识。设计法律要有很多政策知识。在日本，只有中央机关的菁英官僚才有专业的立
法知识。因为这些人从22岁任职开始，就一直在中央机关学设计政策的方法，然后花很多
时间熟悉法律制度的构造。这些全日本头脑顶尖的人历练到了30多岁时，就有能力设计严
谨的法案。
由于菁英官僚实在太优秀，而且独占了立法技术，所以日本的官僚会看不起政治家。日本
的首相和大臣表面上是官僚的最高长官，但是在官僚眼中，首相和大臣只是暂时来中央机
关做客的“名誉主管”而已。官僚真正的长官是自己省厅内的官僚前辈。内阁的政治家和
中央机关的官僚表面上看起来在一起工作，其实两者的关系并没有那么好。如果政治家要
改革官僚制度，官僚为了保住自己的利益，会设法让政权垮台。
对有心改革制度的政治家而言，官界最大的改革障碍是财务省。财务省是菁英当中的最高
菁英组织，他们掌握了非常多的金钱资讯。如果政权得罪了财务省，财务省只要设法把阁
僚的资金处理缺失透露给在野党或媒体，就可以让政权垮台。举例来说，2006、2007年的
第一次安倍内阁就曾经想杜绝财务省官员辞职后到民间当高阶主管的恶习，结果之后安倍
政权就接连发生阁僚的资金丑闻。第一次安倍内阁实质上就因此垮台。
2009年，民主党取得政权时，也很想改革国家制度，让背负民意的政治家来主导政策。当
时的首相鸠山由纪夫以为当上首相可以掌握很多国家资讯。不过现实中，首相一到首相官
邸上班就会被大群官僚包围，因为各中央机关的官僚要对首相做会议前的预习报告。由于
官僚可以自由发挥，而且首相完全没有自己的思考时间，所以首相会在不知不觉中会被官
僚巧妙的论述洗脑，实质上最后会听命于官僚。鸠山由纪夫事后回忆当首相的经验时，最
强烈的感受就是“孤独”。民主党在刚取得政权时，非常露骨地敌视官僚。不过民主党和
官僚打交道的经验不足，结果之后的野田佳彦首相实质上也被官僚洗脑，照着官僚的意见
施政。
2012年，第二次安倍政权上任时，就记取自己以及前人的失败教训，不敢贸然直接挑战官
僚体系。安倍聘用了多名各领域的外部人才担任内阁官房参与，来防止官僚的洗脑攻势。
安倍政权一方面要削减官僚利益，另一方面不能得罪官僚，而且还要借重官僚的力量改革
，这需要非常高度的政治操作技术。
日本各中央机关的人事权本来是由该机关的大臣掌握，不过由于政权不敢得罪官僚，所以
官僚的人事实质上是由官僚自己决定，大臣只是形式上承认人事案而已。不过2014年日本
成立了内阁人事局后，高阶官僚的人事由内阁人事局掌管。内阁人事局也负责调查退休官
僚的就业状况，避免官界和民间交换利益。这个措施多少削弱了官僚的既得利益。不过这
并不代表日本的官僚受到政界压制，官僚还是一样相当有力量，依然有能力让政权垮台。
现在的日本内阁还是不敢得罪官僚，只是不会像以前一样完全受制于官僚而已。日本的政
界和官间实质上是在紧张关系下共事。
2017年，日本发生了森友学园的国有地交易丑闻事件。这个事件的本质是财务省的职员要
处理背景相当复杂的国有地，而且非常不巧，遇到的交易对象是个喜欢利用政要关系狐假
虎威的难缠人物。职员为了省麻烦，结果处理过程中发生了瑕疵。之后，事件被媒体炒作
得越来越大，甚至引发了财务省篡改公文的问题。
有些媒体影射这个问题是安倍利用首相权力图利特定人士，甚至施压让财务省篡改公文中
对自己不利的内容。其实这种影射只是反映了某些媒体的“愿望”而已。现实中，安倍曾
经吃过财务省的亏，多少对财务省抱有恐惧感。如果安倍为了私人利益指使财务省篡改公
文，反而会给财务省拉下安倍政权的最佳材料。结果财务省篡改公文的原因可能就只是财
务省的某些主管自己想向政权示好而已。
很多媒体想在这个事件中看热闹，甚至想看安倍政权的丑态。安倍政权虽然确实受到了打
击，不过政权方面应该早就预见财务省的问题迟早会爆。篡改公文的问题大家也早就看在
眼里。在媒体炒作之前，政界和官界可能早在几个月前就各自拟好危机管理的方法，只有
财务省的低阶职员成了牺牲者。媒体报导的内容其实是政界和官界照着各自危机管理剧本
演的戏而已。
本文经作者授权刊登，原文发表于 梅と桜 ─日本台湾年軽人的事情─
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