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裁判字号：
最高行政法院 98 年判字第 1140 号行政判决
裁判日期：
民国 98 年 09 月 30 日
裁判案由：
补助费
最 高 行 政 法 院 判 决
98年度判字第1140号
上 诉 人 甲○○
被 上诉 人 台湾屏东地方法院检察署
代 表 人 乙○○
上列当事人间补助费事件，上诉人不服中华民国96年9月7日高雄
高等行政法院96年度简字第201号判决，提起上诉。本院判决如
下：
主 文
上诉驳回。
上诉审诉讼费用由上诉人负担。
理 由
一、上诉人系被上诉人所属检察官，于民国95年12月20日向被上
诉人申请核发已休假之95年休假补助费新台币（下同）16,0
00元，经被上诉人认上诉人95年度前往台中、台南及高雄休
假时，未持用国民旅游卡刷卡消费，乃以95年12月28日屏检
瑞人字第0950534310号函（下称原处分）予以否准。上诉人
不服，循序提起行政诉讼，经原审判决驳回。
二、上诉人起诉主张：上诉人于申请国民旅游卡时，已填写发卡
必备之“姓名”“国民身分证”等足资人别辨识之资料，以
及联络电话，纵使“出生年月日”未填，亦不足以影响人别
辨识。退一步言，纵使出生年月日须填载，亦非不可补正。
乃上诉人于91年12月27日函请发卡机关中国信托商业银行股
份有限公司（下称中信银行）说明不予发卡之理由，亦未见
该银行回复。依改制前本院75年判字第309号判例要旨，复
审决定不仅认定事实与证据资料不符，且被上诉人不发送国
民旅游卡，应系可归责于被上诉人，先位声明求为判决：(
一)复审决定及原处分关于驳回上诉人申请给付国民旅游补
助款之决定及处分均撤销。(二)被上诉人对于上诉人95年12
月20日申请给付休假补助款事件，应作成准予核发之行政处
分。备位声明求为判决：(一)复审决定及原处分关于驳回上
诉人申请给付国民旅游补助款之决定及处分均撤销。（二）
被上诉人应给付上诉人95年休假旅游补助费16,000元，及自
95年12月20日起，至给付日止按年息百分之5计算之利息等
语。
三、被上诉人则以：上诉人于91年12月5日前已填妥国民旅游卡
申请书，并经被上诉人函转中信银行申请核发国民旅游卡，
惟上诉人坚持不提供身分证统一编号、出生日期等个人资料
，故中信银行以该员资料不齐全不予核发国民旅游卡，致上
诉人每年休假旅游时均无法持用国民旅游卡刷卡消费。该国
民旅游卡系由中信银行所核发，被上诉人仅属受理单位，上
诉人如拟补正制卡必备之“国民身分证”“出生日期”等相
关个人资料，自得随时填写国民旅游卡申请书向被上诉人提
出申请，由被上诉人转寄中信银行办理。次查，95年间上诉
人休假2天前往高雄、台南、台中等地旅游，在国民旅游卡
特约商店住宿消费，并提出相关餐饮、住宿等单据申请旅游
补助费，被上诉人因无法于国民旅游卡检核系统项下作业，
据以核发补助费，曾于92年12月24日专案报请释示，经法务
部函，转行政院人事行政局，再转行政院经济建设委员会函
覆，应依行政院及所属各机关公务人员休假改进措施第5点
第1项第1款规定办理。揆之本项国民旅游卡业务为国家政策
，被上诉人仅系配合国家政策及规定办理，资为辩驳。
四、原审审酌全辩论意旨及调查证据之结果，略以：（一）关于
给付行政措施，其受法律规范之密度，自较限制人民权益者
宽松，司法院释字第443号解释理由书可资参照。上诉人向
被上诉人申请之休假补助费系属给付行政之范畴，通常情形
给付行政祇须有国会通过之预算为依据，其措施之合法性即
无疑义。且依公务人员请假规则第10条第1项规定休假并得
酌予发给休假补助，休假补助并非强制性必须之给与，系得
由政府衡酌业务需要、财源、经费等状况决定是否发给补助
及如何予以补助，性质系一种额外之福利，并非公务人员法
定之固定给与，亦非可自由支配之现金给与，属于国家与公
务员间内部行政管理事项，行政院本于行政裁量，自得以行
政规则加以规范，公务人员须达成某一条件时，始得予补助
。休假补助与公务人员身分权、给与、待遇、退休金、保险
金、抚卹金等权益不同，并非其既得权益，且历年来均配合
政府政策决定调整其请领补助方式及额度，对于请领条件亦
有一定之限制。是主管机关为执行公务人员请假规则第10条
规定，本得订定细节性、技术性之补充规定。又行政院为落
实公务人员休假制度，并配合推动“国内旅游发展方案”，
爰借由成熟的信用卡市场机制，结合相关旅游业者提供之优
惠配套措施，推动国民旅游卡措施，以鼓励公务人员于离峰
时间从事国内休假旅游，带动全民非假日旅游风潮，并借由
非假日住宿或旅游设施利用率之提高，合理降低假日旅游与
住宿成本，进一步诱发与吸引更多游客，以达振兴国内观光
旅游产业目的，自92年1月1日起，修改公务人员强制休假补
助费规定，规定公务人员必须持国民旅游卡刷卡消费，在“
非假日”、“异地”、“隔夜”，并于国民旅游卡特约商店
刷卡消费等条件，且为提高对观光旅游产业之需求，进而带
动国内观光旅游产业之投资及就业机会之增加，避免公务人
员休假补助流于一般用品之采购，并规范公务人员之休假旅
游补助必须持国民旅游卡于观光相关行业及场所特约店消费
，而国民旅游卡特约商店之布设，系由交通部观光局拟订观
光相关产业范围，包括旅宿业、旅行业、交通运输业、加油
站、餐饮业、游乐区及博物馆、农特产及手工艺品业、商圈
及其他行业等，凡有意愿申请加入国民旅游卡之特约店者，
均可与相关收单机构签约自由加入，另如任何单据均可报帐
核销，则与落实公务人员利用休假实际外出旅游、调适身心
之目的有所背离，爰将以往检据核销制度改为必须于国民旅
游卡特约商店消费方式核销等情，揆诸上揭说明，行政院此
次配合“国内旅游发展方案”推动国民旅游卡政策，邀集铨
叙部及各主管机关会商后决定修正“休假改进措施”，规定
自92年1月1日起，公务人员请领强制休假补助费，必须持国
民旅游卡刷卡消费，在“非假日”、“异地”、“隔夜”，
并于国民旅游卡特约商店刷卡消费等条件，应属主管机关为
执行公务人员请假规则第10条所订定之细节性、技术性补充
规定，且修正内容仅改变公务人员强制休假补助费之消费方
式，对于其休假补助费之请领并无影响，于法尚属无违。是
基于公益考量而限制公务人员休假补助方式，虽造成公务人
员些微不便，然由公益目的之裁量，仍无可议之处。从而，
公务人员欲向服务机关请领休假补助费，除依法休假外尚须
持用国民旅游卡刷卡消费，始足当之。（二）次查，中信银
行系因上诉人于申请核发国民旅游卡时，未于该申请书内之
出生日期栏加以填载，致该银行以其申请书资料不齐全而未
核发国民旅游卡，上诉人系因未完成申请休假旅游补助之前
置程序（即申请取得国民旅游卡），致无法使用国民旅游卡
刷卡消费，故原处分否准其申请核发已休假之95年休假补助
费16,000元，依法尚无不合。（三）又查，依公务人员请假
规则第10条第1项“休假并得酌予发给休假补助”及“休假
改进措施”第5点规定，可知休假补助系由行政机关酌予发
给或依一定方式核发，须经行政机关裁量，作成行政处分，
则上诉人申请休假补助费，并非可直接对被上诉人行使给付
请求权，尚须经被上诉人先行核定。上诉人本件休假补助费
前经上诉人申请后，经被上诉人以原处分否准之，是上诉人
提起本诉，其先位声明系依行政诉讼法第5条第2项规定提起
课予义务诉讼，其诉讼类型虽属适法，然其实体上之理由并
无足采，则上诉人先位声明为无理由，应予驳回。（四）另
查，有关人民申请金钱给付，须由行政机关先行审核，依法
裁量，作成核准处分者，于行政机关拒绝申请时，申请人须
先循序提起课予义务诉愿及课予义务诉讼，请求判令行政机
关作成核准处分，而不得直接提起给付诉讼。由于课予义务
诉讼相较于一般给付诉讼，乃是特殊的给付诉讼类型，故在
课予义务诉讼适用范围，即不得再提起同法第8条规定一般
给付诉讼。再按，当事人提起一般给付之诉请求金钱给付，
必须以该诉讼可直接行使给付请求权时始可为之，如依其请
求基础法律关系之规定，尚须先由行政机关核定其请求权者
，则于提起一般给付之诉前，应先提起课予义务之诉，请求
行政机关作成核定之处分，并为一定金额之给付，如对行政
机关核定之法令合法性有疑义而加以争执时，则应先请求该
管机关重新核定，法院尚不得代替行政机关为之，在请求行
政机关重新核定之前，当事人请求权尚未确定，尚不得迳行
提起一般给付之诉，亦有本院93年度判字第35号判决可资参
照。又备位之诉与先位之诉，应具不能并存之排斥关系，上
诉人为备位声明，在法院认定先位声明无理由后，就备位声
明部分，自应单独审理。经查，上诉人备位声明核属依行政
诉讼法第8条第2项规定提起撤销诉讼并为给付请求。然上诉
人之休假补助系由行政机关酌予发给或依一定方式核发，是
须经行政机关先行裁量，作成行政处分，是上诉人诉讼类型
应为课予义务诉讼，而非提起撤销诉讼并为请求给付，故上
诉人备位声明之诉讼类型即有错误，为欠缺权利保护要件。
况上诉人之主张亦无可取，是其实体上亦无理由，亦应驳回
。综上所述，被上诉人所为原处分，并无违误。复审决定递
予维持，亦无不合。上诉人先位、备位之诉均无理由，乃驳
回上诉人之诉。
五、上诉意旨略以：（一）政府不得在无法律明文授权之原则下
，单方要求公务员与第三人签订民事契约，且要求公务员将
人事资料提供与第三人，作为给付行政之负担条件。司法院
释字第443号解释系针对行政院发布之征兵规则，并无排除
给付行政规范得限制人民自由权利之情事；又对照司法院释
字第542号解释内容，益征行政机关不得假藉给付行政为由
，违反宪法所保障人民自由权利之各项原则规定。本案争点
在于国会通过之预算，并无限制请领休假补助款，必须向第
三人申请信用卡之条件。又公务人员请假规则，并无规范请
领休假补助费之个别限制条件，纵使系依行政院发布之行政
命令，然欠缺法律授权之依据，而有牴触宪法之规定，自应
失效。再者，资讯等于人权，政府擅将人事资料供私人运用
，不仅违宪亦属侵害人权。惟原判决未说明单凭公务人员请
假规则之法规命令而限制公务员请领补助款之条件是否牴触
司法院释字第443号解释内容，亦未说明何以将公务员人事
资料交付私人运用毋须具备法源根据之理由，显有判决不备
理由之违法。（二）政策不等于法律，公务员应依法执行职
务，并不是依政策执行职务。“行政院及所属各机关公务人
员休假改进措施”内容，外观上纯属政策宣示性质，并无抽
象规范之形式，难认上揭改进措施具有法规范效力。惟原判
决未说明上揭改进措施可供作为执行依据之法理依据，亦有
理由不备之违法。（三）平等原则是维护社会正义应遵守的
原则，如有违反，应属违宪。为何同属合法营业资格之店家
，需至签约之店家消费始可受补助？又同属公务员，为何部
分公务员不须刷卡消费，即可获得补助？再者，为何同属信
用卡，但限定特定金融业者发卡者始可接受补助？足见主管
机关之施政措施有违平等原则。原判决无只字词组说明该行
政措施有违平等原则之价值判断，亦属判决不备理由等语。
六、本院查：
（一）按对于适用简易程序之裁判提起上诉或抗告，须经本院许
可，且该许可以诉讼事件所涉及之法律见解具有原则性者
为限，行政诉讼法第235条定有明文。所谓具有原则性，
系指该事件所涉及之法律问题意义重大，而有加以阐释之
必要而言。本件上诉意旨以国民旅游卡之取得，涉及政府
要求公务员与第三人签订民事契约，作为给付行政之负担
要件，有无法律明文授权？政府要求公务员提供人事资料
与第三人，作为给付行政之负担要件，有无法律明文授权
？政府要求公务员依政策－“休假改进措施”执行职务，
有无法理依据？政府此项给付行政有无限制人民自由权利
？是否违反平等原则？凡此涉及本件之法律见解具原则性
事项，应许其上诉，合先叙明。
（二）宪法所定人民之自由及权利范围甚广，凡不妨害社会秩序
公共利益者，均受保障，惟并非一切自由及权利均无分轩
轾受宪法毫无差别之保障。至何种事项应以法律直接规范
或得委由命令予以规定，与所谓规范密度有关，应视规范
对象、内容或法益本身及其所受限制之轻重而容许合理之
差异，若仅属执行法律之细节性、技术性次要事项，则得
由主管机关发布命令为必要之规范，虽因而对人民产生不
便或轻微影响，尚非宪法所不许。又关于给付行政措施，
其受法律规范之密度，自较限制人民权益者宽松，有司法
院释字第443号解释理由书可资参照。查本件上诉人向被
上诉人申请休假补助费系属给付行政之范畴，通常情形给
付行政祇须有国会通过之预算为依据，其措施之合法性即
无疑义。且依公务人员请假规则第10条第1项系规定休假
并得酌予发给休假补助，准此，休假补助并非强制性必须
之给与，系得由政府衡酌业务需要、财源、经费等状况决
定是否发给补助及如何予以补助，性质系一种额外之福利
，并非公务人员法定之固定给与，亦非可自由支配之现金
给与，属于国家与公务员间内部行政管理事项，行政院本
于行政裁量，自得以行政规则加以规范，公务人员须达成
某一条件时，始得予补助。是主管机关为执行公务人员请
假规则第10条规定，本得订定细节性、技术性之补充规定
。行政院为落实公务人员休假制度，并配合推动“国内旅
游发展方案”，借由信用卡市场机制，结合相关旅游业者
提供之优惠配套措施，推动国民旅游卡措施，规定自92年
1月1日起，公务人员请领强制休假补助费，必须持国民旅
游卡刷卡消费，在“非假日”、“异地”、“隔夜”，并
于国民旅游卡特约商店持卡消费等条件，应属主管机关为
执行公务人员请假规则第10条所订定之细节性、技术性补
充规定，且修正内容仅改变公务人员强制休假补助费之消
费方式，对于其休假补助费之请领并无影响。次查行政院
为达推动“国民旅游发展方案”之行政目的，选定特定行
业为国民旅游卡之消费行业及选定特定银行发行国民旅游
卡，属行政裁量权之范围。而除某些机关，因业务性质特
殊，不适用“公务人员请假规则”或未比照“休假改进措
施”之公务员，未办理国民旅游卡外，余均依规定实施国
民旅游卡，与平等原则无违。次查，国民旅游卡之发卡银
行，因核发国民旅游卡固可取得公务人员之人事资料，惟
仅得供合法使用，若违法外泄，仍应负担相关之法律责任
。又司法院释字第443号解释理由中释示“…若仅属与执
行法律之细节性、技术性次要事项，则得由主管机关发布
命令为必要之规范，虽因而对人民产生不便或轻微影响，
尚非宪法所不许。又关于给付行政措施，其受法律规范之
密度，自较限制人民权益者宽松…”之见解，于本件自得
适用，至解释理由中其他释示，核与本件尚无直接关系，
原判决未予揭示及引用，尚无不合。另司法院释字第542
号解释固释明给付行政亦应受相关宪法原则，尤其是平等
原则之拘束，惟该解释并未否定行政机关得就执行给付行
政订定细节性、技术性之行政命令。原判决基上意旨，维
持原处分及复审决定，驳回上诉人之起诉，并无不合。原
判决纵或有未于判决中就上诉人于原审主张政府在无法律
明文授权下，要求公务员依据政策－“休假改进措施”，
提供人事资料与第三人，并与第三人签订民事契约，取得
国民旅游卡，作为给付行政之负担要件，有违宪法保障人
民自由权利之各项原则规定等等各节逐一论断或详加指驳
者，惟各该主张或系上诉人主观歧异之法律见解，或并不
影响原判决之结果，均难认原判决有何判决不备理由或理
由矛盾之违法情事。上诉论旨，指摘原判决违误，求予废
弃，难认有理由，应予驳回。
七、据上论结，本件上诉为无理由，爰依行政诉讼法第255条第1
项、第98条第1项前段，判决如主文。
中 华 民 国 98 年 9 月 30 日
最高行政法院第二庭
审判长法官 钟 耀 光
法官 林 茂 权
法官 陈 金 围
法官 黄 淑 玲
法官 郑 小 康
以 上 正 本 证 明 与 原 本 无 异
中 华 民 国 98 年 9 月 30 日
书记官 王 史 民