刘昌坪专栏：公务员一律不能从事商业行为的要求合宪、合理吗？
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刘昌坪
2018年3月13日
知名部落客“林氏壁”，在网络上经营部落格和脸书，提供日本自由行的相关讯息，包含
交通，美食，景点及订房资讯，内容新鲜丰富，广受网友喜爱，十年来已累积超过一亿的
点阅数，可说是不折不扣的网红。但是，日前教育部对外表示，林氏璧的真实身分，其实
是台大医院的公职医师，依法不得经营商业，因此遭移送公惩会，审议结果予以记过一次
。林氏璧随后亦发文表示，自己业已于去年底从台大医院离职。
此次事件中，教育部所依据的法源是“公务员服务法”第13条，也就是“公务员不得经营
商业”。根据此一规定，公务员除了不能当部落客外，也不可以在家开设读经班（参照铨
敍部92年7月18日部法一字第0922267760号函）、靠行卖鱼货（参照铨敍部94年9月27日部
法一字第0942545595号函），或是兼职开出租车（参照铨叙部105年2月24日部法一字第
1054069922号函）。但是，因为历年来违反此一规定的公务员实在太多了（根据审计部统
计，以105年为例，仅至当年5月11日为止，即有高达1,516名的公务员违反此一规定），
所以铨叙部早在98年即已制作“公务员服务法第13条相关解释汇整表”，要求各机关广为
宣导，以免公务员因不熟悉规定而遭受处分。
林氏壁在网络上撰写文章分享资讯，因获得报酬而被认定是经营商业，但类似情形如果是
在“报纸杂志投稿”，或是“著作书籍出版”，也因此收受报酬，却不属于公务员服务法
第13条所谓的经营商业（参照司法院32年4月28日院字第2508号函）。同样令人混淆而无
法清楚判断的情形，其实并非仅有上开状况，例如公务员倘利用下班时间设计手机APP，
以个人名义申请著作或专利，并授权他人收受报酬，原则上并不构成经营商业；但如果自
行将APP上架至应用程式商店公开销售，或提供免费下载，再借由APP中嵌入的广告获取报
酬，即构成经营商业（参照铨叙部101年9月2日部法一字第1013646744号函）。当然，在
法律层面上，主管机关可能会用行为“是否属于常态或偶一为之”作为区别标准，但关键
问题在于公务员服务法第13条采取此种“一律禁止”的立法方式，真的合宪、合理吗？
公务员服务法第13条要求公务员不得经营商业，乃本法于36年7月11日修正时所要求（事
实上，本法早在32年即已设有类似规定，当时所使用的文字为：“公务员不得直接或间接
经营商业”），其立法目的“旨在防止公务员利用职权营私舞弊，有辱官箴”（参照铨敍
部92年7月18日部法一字第0922267760号函、公务员惩戒委员会100年度鉴字第12036号议
决书）。公务员当然不应该利用职权营私舞弊，但在36年设计本条规定之后，立法院业已
陆续制订许多防止公务员利益冲突的相关法律，例如87年的“政府采购法”、88年的“行
政程序法”、89年的“公职人员利益冲突回避法”等，均设有明确且制裁效果严厉的法律
规定，例如公务人员利益冲突回避法第5条即明文规定：“本法所称利益冲突，指公职人
员执行职务时，得因其作为或不作为，直接或间接使本人或其关系人获取利益者。”如果
公务员有利用职权贪赃枉法的情事，还要负担更严厉的刑事责任。因此，若从防止利用职
权营私舞弊的角度而言，现行法制已有诸多细腻的防弊机制，实无须一律禁止公务员利用
公余后的私人时间，经营可能像“林氏壁”事件一样，根本与其职务毫无关联的营利行为
。
至于是否“有辱官箴”，更不能一概而论，姑且不论此一立法目的系属于不确定法律概念
，涉及个人心中对于公务员形象的定位及认知，但至少绝非所有行为都会损害公务员形象
，也正是因为如此，实务上才会指出，倘所兼之计件工作“无损公务员尊严”，且本职所
任工作非属机关保密性及不可外泄民间之专业技术性，即非违反公务员服务法第13条所称
之“经营商业”（参照铨敍部76年2月23日76台铨华参字第82025号函、92年4月25日部法
一字第0922239192号函）。一个更明显的例子是，实务上亦曾经认为，公务员若在早晨上
班前兼差送报，因送报工作不问风雨寒暑，每日定时为之，精神体力均有所耗，若有妨害
本身业务之情形，应予劝导免兼，但并未认为此种行为“有辱官箴”（参照铨敍部71年5
月20日（71）台楷铨参字第20538号函）。
公务员与国家的法律关系，历经数十年检讨及演变，已从过去的“特别权力关系”成为“
公法上职务关系”（参照大法官释字637号解释理由书）。如果要对公务员从事商业行为
予以适当管制（例如是否与职权有关或涉及保密性等因素），至多采取“事前登记制”即
可兼顾。至于公务员是否会因兼职而影响本身的职务工作，公务员本即应当审慎评估自身
能力，并接受“公务员考绩法”的相关考核，倘若因兼职而不能胜任公务员本身职务，自
应离开公部门，亦为当然之理。
公务员服务法第13条不得经营商业之限制，其实并非毫无例外，例如“科学技术基本法”
第17条第4项、“生技新药产业发展条例”第10条第1项，均基于立法目的考量而设有例外
规定。公务员服务法第13条无法预测在70年后会发生严重的“少子化”与“年金改革”，
但当政府要求公务员必须配合财政困难而接受减少权益的年金改革时，难道公务员就不能
为了让退休后的生活多一分保障，而在下班后或周休二日兼职赚取报酬？之前铨叙部就本
条规定亦有修法予以适当放宽之讨论研议，毕竟公务员服务法第13条采取“一律禁止”之
立法方式，是否对于人民“服公职权”及“工作权”造成不必要的过度限制，实值得政府
三思。
＊作者为理律法律事务所律师