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打造循环经济第一步：重新认识“国有”的意义
【完整内文】
我们想让你知道的是
为符合“民有”、“世代”的原则，应该理解“国有”为国家属于信托法上“受托人的角
色”，接受公共资源真正拥有者—人民的委托，来管理自然资源。因此，国家自然要承担
“善良管理人”的责任。
总统蔡英文去年就职时提出“五加二产业发展政策”，其中包含推动循环经济。然而，将
循环经济视为“一项产业”，其实是错误地限缩了循环经济的内涵及其影响。
事实上，循环经济涉及国家发展的结构问题。例如在欧盟，循环经济被视为一种永续经济
；在日本，循环经济的概念则延伸到“循环社会”的层次，借此引导国家发展的方向，而
不仅仅谈资源回收再利用而已。
循环经济中的国家角色
循环经济的概念经常被用血液循环的动静脉来比拟﹕
将废弃物回收再利用视为“静脉产业”；使用自然资源为原料以创造经济价值者称为“动
脉产业”。这样的描述侧重于生产到消费之间的循环，却忽略了一个重要的角色，也就是
自然资源的“管理者”与“分配者”。
虽然各国自然资源的国有化或私有化的光谱不同，但管理者与分配者的角色通常是由政府
来扮演。若以自然资源类型来区分，又可以分为“显性资源”与“隐性资源”。前者是指
有形的山川、矿物、海洋等，后者是指环境对污染及废弃物的承载力。
以台湾为例，显性资源包括矿、森林、水、及部分区域土地，均经由矿业法、森林法、水
利法、土地法分别规定为“国有”，能源管理法亦规定能源业务由中央主管机关调节、控
制。（请见下表）
以上列举几个显性资源的法律根据；隐性资源则另透过空污法、水污法、土污法、废弃物
处理法等各种公害防治法规加以调节。
两者叠加，便能勾勒出整个运用自然资源的经济系统中，法制上的大致轮廓。因此，如何
建立“显性资源”、“隐性资源”的良善管理模式，也就是法制型态的良善类型，对循环
经济的发展至关重要。
打造循环经济第一步：重新认识“国有”的意义
为达到天然资源良善管理目的，我们应认识到“国有”并不等同于“国家所有”。
因为〈宪法第1条〉规定中华民国基于三民主义，为民有民治民享之民主共和国；〈第143
条〉则明订中华民国领土内之土地属于国民全体。所称“土地”，依据〈土地法第1条〉
包括“水陆及天然富源”。〈环境基本法第28条〉亦规定： 环境资源为全体国民世代所
有。
《宪法》是中华民国的根本法，拥有最高位阶的法律权力，然而上述经济法规中的“国有
原则”已经明显牴触《宪法》的“民有”与“世代”原则，唯一合宪的解释方式，是将“
国有”的“有”，不解释为一般的所有权，不能享有完整的使用、收益、处分权能。
那么国有的意义究竟是什么？
为符合“民有”、“世代”的原则，应该理解“国有”为国家属于信托法上“受托人的角
色”，接受公共资源真正拥有者—人民的委托，来管理自然资源。因此，国家自然要承担
“善良管理人”的责任。
在这样的认知下，才有可能让国家在管理为数众多的自然资源时有“保护环境”的方向性
，而不会一昧倾向经济发展。
循环经济下的自然资源管理原则
如前所述，国家实为受国民委托管理自然资源，依照〈信托法第22条〉，应尽“善良管理
人注意义务”，亦即：
行为人注意之程度，依一般社会上之观念，认为具有相当知识及经验之人对于一定事件所
能注意者，客观的决定其标准；至于行为人有无尽此注意义务之知识或经验，在所不问。
在善良管理人注意义务下，国家管理公共资源应该遵循的具体原则如下：
环境优先原则〈环境基本法第3条〉但书规定：经济、科技及社会发展对环境有严重不良影响或有危害
之虞者，应环境保护优先。环境优先原则若搭配〈环境基本法第2条〉的永续发展原则，
会更为具体，亦即：永续发展系指做到满足当代需求，同时不损及后代满足其需要之发展
。
这同样可以用信托理论作为依据：将后代子孙视为信托财产的“受益人”。
因此，当国有财产的管理上发生经济与环境冲突的情形时，就必须衡量其影响是不是不可
恢复的？开发的必要性为何？是不是不能避免的？能不能在异地补偿？等等因素，判
断是否损害后代子孙的发展空间。
预警原则〈环境基本法第19条〉规定，各级政府对非再生性资源，应采预防措施予以保护
环境影响评估法的立法目的亦揭橥：预防及减轻开发行为对环境造成不良影响，藉以达成
环境保护之目的；〈水土保持法第1条〉明定，以保育水土资源、涵养水源、减免灾害、促
进土地合理利用，增进国民福祉，为实施水土保持处理与维护之目的。
以上法规均强调预防的重要性，应该注意的是预防与预警的区别：
预防是知道结果，然后采取措施保护；预警是不知道结果也要采取措施保护。
有鉴于目前科技水准相当有限，如果只对可预见的自然资源损失采取措施，恐无法达成前
揭法规保护自然资源的目的，故此处的预防应包括预警行动。
同样依照“善良管理人注意义务”的内涵，如果受托人对于受托财产（自然资源）的损失
仅采取“预防措施”，其只尽到“具体轻过失”义务（与处理自己事务同一注意义务），
尚无法符合“抽象轻过失”的善良管理人注意义务。
生态补偿原则对于具有重要生态价值的自然资源应优先回避开发，不能回避则采取替代／减轻方案，最
后针对损失进行异地补。在新通过的《海岸管理法》、《湿地保育法》均已导入此观念，
在其他法规尚未修正前，应参照上述两项法规作为“法理”，视为国家“善良管理人注意
义务”的具体内涵。
共同但有差别责任原则（Common But Different Responsibility）此一原则最初确立于1992年联合国环境与发展大会（里约地球高峰会），由于地球生态系
统的整体性及导致全球环境退化的各种不同因素，各国对于全球环境保护必须共同分担。
但基于已开发国家及发展中国家在历史上对于环境造成的破坏压力成正比，而且，已开发
国家从全球环境资源的大量消耗及恶化的过程，掌控较多的财务与科技资源。因而必须区
分已开发国家、开发中国家在国际环境保护上的不同责任，前者应比后者承担更多的义务
。
这项原则乃平等原则的体现，不只在国与国之间，一国之内也有适用。例如在台湾温室气
体减量的责任分配上，能源部门的直接排碳量占总排放量的66%，原本应该负担最大的减
碳责任；但在实际拟定减量计画时，环保署却将能源部门的减碳责任透过“用电部门负担
减排责任”的方式，将能源部门排碳总量中的56%瓜分给住商、服务业、交通、工业部门
。这样就不符合减量责任的公平性，更让减碳空间较少的消费者承担过重的责任。
管理自然资源的法规如何回应循环经济？
根据上述分析，本文最后谨就几项显性与隐性资源的法规，提出修正建议，以作为法规创
新的起点：
本文经畯怚u有一个地球蓝v刊登，原文发表于此
责任编辑：彭振宣
核稿编辑：翁世航
【新闻连结】
https://www.thenewslens.com/article/82003
【备注心得】
这东西看来和环保的关联性很高，但不知道为什么好像都没什么呼声，到底问题在哪里呢
？是因为涉及的范畴过于广泛，所以难以动工吗？
我另外有查到，这原来是属于政府5+2的一环，但具体落实到哪了，现在成效如何，以及
离愿景有多少距离，真的都看不太到，也不太有感受。衷心希望能加油，把这东西搞好。