破坏体制的国安会与《国安局组织法》
日前国安会秘书长金溥聪“视察”各“国安相关机关”，引起了宪法学上热烈之讨论，有
如杨仁寿前大法官投书媒体指出金溥聪的行为违法又违宪。但亦有持相反意见之学者投书
另一平面媒体认为，反对金溥聪出巡者系对国安会组织法有错误之解读，指出“国安会祕
书长不是祕书处处长”，大家“小看了”国安会秘书长的权能。本文认为，讨论这个宪政
问题时不妨回归宪法规范，梳理总统、国安会与国安局之关系，即不难发现现行国安会与
国安局组织隐藏着破坏宪政体制之危险。
在讨论总统、国安会以及国安局的权限问题时，可以先从几个法律条文看起。首先，宪法
增修条文第2条第4项规定：“总统为决定国家安全有关大政方针，得设国家安全会议及所
属国家安全局，其组织以法律定之”。根据此宪法条文授权制定的国家安全法组织法第2
条第2项则对于何谓“国家安全有关大政方针”进一步规定：“所称国家安全系指国防、
外交、两岸关系及国家重大变故之相关事项”，这就是一般人认为我国总统对于国防、外
交、两岸是项享有“行政实权”的法律依据，但是果真如此？
我们在面对组织法的时候，都必须要有最基本的认识－组织法无法导出行为法。国内学者
为上述之主张，不过就是以我国当初仿照法国第五共和宪法进行修宪，而法国的总统在国
防、外交上享有行政实权作为论据，但却忽略了宪法上的前提关联，而迳自国安会组织法
中推导出“国防、外交、两岸关系及国家重大变故之相关事项”属于总统之实权，于法学
论理上有明显之破绽。于司法院第627号解释中，虽曾出现“总统依宪法及宪法增修条文
所赋予之行政权范围内，就有关国家安全、国防及外交之资讯．．．”等文句，但在宪法
体系解释上，国安会组织法亦只是界定增修条文中所谓“国家安全有关”之范围而已，而
总统于此处的行政权也就仅止于“决定方针”，而非理所当然认为还包括介入布局以及实
际执行。
从前述宪法增修条文来看，国家安全会议是为了辅佐总统决定国家安全有关大政方针而设
，基本上就是总统的幕僚机关。国家安全会议组织法第2条第1项即清楚规定：“国家安全
会议，为总统决定国家安全有关之大政方针之咨询机关”，在这点上组织法对于国安会的
定位是正确的。问题在于，国家安全会议既然是供总统决策参考用的“咨询机关”，则隶
属于国安会的国安局为何反而可以成为对包山包海的“国安相关各单位”进行“统合指导
、协调、支援”的机关（国家安全局组织法第2条）？这又是犯了前面所说，从组织法去
导出行为法的法学论理上谬误。而以此进而主张属于上级机关的国安会亦对于这些国安局
组织法上所规定之事项本于“行政一体”而享有指挥监督权就更属荒谬，原本属于咨询机
关的国安会竟然会因为其所属下级机关组织法中所创设的权限，摇身一变成为可以指挥国
安局对于所属于行政院的各机关进行“统合指导、协调、支援”的机关，这真是太神奇了
！
于结论上，国安会在宪法上的定位很清楚就是总统的咨询机关，这是首先必须被正确掌握
的事。于清楚认知此点之后，就不难看出国安会组织法以及国安局组织法中各种矛盾与荒
谬之处，透过组织法“创设”出总统于宪法上所无的权限，而国安会及其所属国安局亦俨
然成为宪法上的黑机关，透过国安局组织法之规定，使得总统得以透过国安会体系伸手介
入属于宪法上最高行政机关的行政院所管辖的国防部、内政部、法务部、海巡署所属“国
安相关局处”，如此已一定程度侵犯了行政院长的权限。并且总统行使组织法所创设不符
合宪法意旨之权限时，竟可逸脱于国会之监督而潜藏总统滥权之可能，此亦是我国当前宪
政体制崩坏的元凶之一，似乎应借此机会对国安会与国安局组织与权限进行全面检讨方为
体制安定之长久之计。
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