转自呼叫政府。
http://bit.ly/1ioal4Z
作者：Gershwin Chang
在“占领立法院”事件后，有些人会觉得国会“议事效率不彰”是国家民意机关的严重问
题，尤其这些民意代表是大家一票一票投出来的，对于人民托付的立法工作应该更为兢兢
业业才是，在这样的氛围之下，“监督”国会一直是很多社运团体想要介入的层面，因为
透过监督一方面可以要求立法委员专注于“本业”，另一方面也可以产生另一种压力，让
立委必须更重视人民的声音。如此做法的目的，当然是希望产生制衡的力量，让民意代表
必须“依民意”而行，但该“专注监督”什么，却不是一般热血民众可以找到的“眉角”
了。
监督国会是否尽忠职守，很多国家都有它自己的一套方法。根据媒体报导，有五名正职员
工的德国网站Parliament Watch（简称PW，国会观察），从2004年开始，PW的出现让民众
可以直接上网向议员问问题，从德国地方议会到欧盟，共六十五个议会，高达九成议员都
在PW上，回答了超过十三万个问题，有如面对一场无止境的即时质询。你可能认为政治人
物避之唯恐不及，但此网站却让政治人物心甘情愿自掏腰包，购买更多“功能”，以上线
接受质询，“我们等于是帮政治人物设了新的KPI…”PW的创办人说，网站成立十年，议
员在上面的发言纪录、互动情况，成为各党提名的参考，它有如新的选秀舞台，政治人物
在网络上争相展现魅力、亲民态度，这样的设计不只在德国成功，PW的模式已进入卢森堡
、爱尔兰、奥地利、突尼斯、法国、希腊、巴基斯坦…等国家，“政治透明化”在如此
推波助澜下，经由网络走到了另一个层次。
质询率是合理的KPI吗？
是的，KPI值。如何衡量立法委员等民意代表是否尽忠职守，其实是需要用客观的方式来
进行观察，但要如何观察？不但需要了解国会议事的眉角，还需要建立完整的撇步才行。
最近有一则新闻，说某国民党籍立委带着他的办公室主任到瑞士考察，这新闻并不是我要
谈的重点，重点在于这则新闻披露之后，所有人对他的质疑都是“考察？考察那么多，质
询率还不是零！”然后击鼓而攻之，而这一项质询率的报告，则是由近年相当知名的监督
团体所做出来的；五月中旬该团体发布记者会时，老牌环保人士施信民在现场大声疾呼，
呼吁国会立院应该要“加强质询次数与品质”云云。施信民老师是我很尊敬的环保与政治
前辈，我无意攻击他的论点，但把质询次数当成国会的评鉴标准，是正确监督国会的KPI
值吗？
之前其实就已经谈过委员会中质询的观察，所以在此就不再多说，但如果把签到率和质询
率当成立委“执业评鉴”的重要基准，只能让人摇头。
再搭上最近的临时会风潮，我先来说说立法院的“会期”好了。基本上每年立法院都有两
个会期，这两个会期简单可以从七月对切，为了后面叙述方便我们称1到6月为上半年会期
，7至12月为下半年会期；但虽然每一会期是以半年做为切割，真正开会的时间基本上并
没有那么长。立法院每年二月至五月底及九月至十二月底是法定集会期间，必要时得依法
延长会期，每年2月1日、9月1日报到，由各党团协商决定开议日期；至于立法院停开院会
期间遇到重大事项发生，经立法委员四分之一以上之请求，可以恢复开会，经总统咨请或
立法委员四分之一以上之请求，得召开临时会。
委员会的“本业”
而这两个“四个月”中，立法委员要做哪些事情呢？不用法律用语，简单来说就是“立法
、修法”、“审查预、决算”，以及“监督政府施政”，其中前两者几乎占立委工作的大
部分事项，尤其是“预算”则是每年的重头戏。简单来说，一年两个会期基本上都是“预
算会期”，从下半年会期开始，每个委员会都有从一读会送来的“公务部门及所属机关”
预算审查，审查结束后送朝野协商再进入院会进行二、三读；每个部门从委员会中就有为
数不一的预算“修正案”、“决议”及“附带决议”（通通都是预算“提案”）要进行处
理，如果在委员会中无法达成共识，通常就必须送交委员会协商，协商不成送党团协商，
然后在政党折冲(或说利益交换)后，把无法达成共识的提案们带进议场，在二读会中进行
表决，然后再送三读。因此每年拖到最后一刻才进行三读当然是所在多有，甚至延会拖到
一月也不是不可能。
看到这里，读者或许会问：那上半年会期应该就不用处理预算了吧？那专注于社会议题不
是很好？答案其实是错的。如果有注意到我前面强调了“公务部门”预算的话，就会发现
其实预算并没有这么简单，因为除了行政部门有预算之外，另外还包括“特种基金”与“
国营事业”的预算，这部分是每年的上半年会期进行审查；不同于公务部门预算的性质，
特种基金与国营事业预算其实会涉及“补助”与“特别支出”，这一部分多是“利益分配
”所在，所以可以说是“兵家必争之地”，自然也不能敷衍了事。
预算如此，法案也是相同，因此在立法院会期中，大多数的时间都在进行“钱”与“法”
的审查，再加上监督政府施政，说一句实在话，如果一个用功的立委，他在会期中是非常
忙碌的。如果我们把立委“主动”提出修法或立法提案抛开，光是五院所提出来的议案与
法案审查，应该就会占据大多数的时间，至于对社会议题关心的质询，基本上只能插在这
些审查议案的空档时间了。
再看委员会。基本上只要涉及预、决算问题就会分配到“财政委员会”审查，然后再根据
预、决算性质同时分配给所属常设委员会联席审查，所以如果是教育部的预算，在院会一
读交付委员会后，就会送到财政委员会与教育委员会联席审查；法案也一样，只要涉及修
法、立法等相关事项就会被分配到“司法及法制委员会”然后搭配法律性质来安排其所属
委员会来进行审查。
因此简单来说，立法院中最忙碌的委员会基本上应该是财政委员会与司法及法制委员会，
由于它的性质较为特殊，自然你要让所属委员有很多时间在委员会中进行天马行空的质询
，难度应该比其他委员会更高。因此如果以“监督国会”的角度来看，不同委员会的立委
势必要给予不同的监督基准，一体适用的KPI值其实对立法委员并不公平。
但应该会有读者再问，既然审查法案与预算这么忙，那为什么在电视新闻上可以看到那么
多立委在立法院内“画唬烂”？这就要说到立法院里的院会机制了，每周二、周五的院会
，基本上就是提供了一些时间来让委员“监督时政”，每次会议的正式议程开议前(通常
是周五上午)，会给委员一段“国是论坛”的时间，这个大约一小时的时间，是让立委可
以畅所欲言批评时政的时段，为了获得媒体的青睐，常常你会看到议场中发言台各式玲瑯
满目的道具，让每个抽签委员在限时三分钟内做为发挥的辅助；而会议最后(通常是周二
下午)一个小时，则是委员的临时提案时段，这是可以让立委针对时事、选区发生的问题
要求行政部门回应的机会，因此这也是有曝光需求的立委寻求回应的一种方式。但当然“
戏法人人会变”，这些做法有什么效果，我们之后再谈，但这些机制，的确是让立委除了
在委员会里面审查议案之外，还有不同的发挥空间。
所以，如果纯粹以“量”来审查立委有没有专心“执业”，当然是一个可行的方针，但如
果在立委的职权上未有清楚研析的情况下，光凭借自己的“猜测”所做出的监督基准，虽
然不是不可以，但所做出来的结果是否具有相当的公信力，甚或是能否真正的监督到立委
，当然还在未定之天。所以，下一次我们来谈谈怎么看破立委的“提案玄机”。