清境：台湾国土全面溃烂缩小版 廖本全
2008年辛乐克（SINLAKU）台风重创台湾，特别是南投卢山温泉地区发生严重的灾害。经
济部水利署对于庐山温泉区损毁事件的陈述是：“97年9月11日8时30分，中央气
象局发布辛乐克海上台风警报，12日5时30分发布陆上台风警报，带予南投山区24小时降雨超
过900毫米；15日12时，温泉区北坡大规模岩体滑动，导致台14线及温泉桥联外道路坍塌，
绮丽饭店及公主小妹渡假屋倒塌；16时，上游堰塞湖溃决，洪流挟带大量土石涌入温泉区
，冲毁河道二侧商家、饭店及温泉桥。”
风灾刚刚发生时，媒体朋友来电并直问我：“下一个庐山在哪里？”我反问：“你说呢？
”岂料他有备而来，立即传来一份清单，并简要一一分析这些地点的肇灾风险。
2009年8月7日，莫拉克（MORAKOT）台风袭台，淹水与崩塌成为台湾中南部的主要风景。
经济部水利署对莫拉克灾情的分析与陈述则是：“莫拉克台风所挟带而来的大量降雨，不
但重挫台湾地区，台风期间（8月5日至8月10日）的全台累积降雨量更惊人，其中，最大
降雨更落在阿里山地区，且高达2,884毫米，也因此，莫拉克台风所带来的剧烈降雨，使
内水无法适度宣泄（淹水），进而产生土石松软、边坡滑动及堰塞湖等。”“莫拉克台风
也在台湾创下了雨量历史纪录，且共造成677人死亡、22人失踪及4人重伤，也致农损金额
达到194亿以上。”
笔者比对08年媒体朋友的清单，发现其所列地区在莫拉克中几乎通通中奖，包括庐山地区
也再度受灾（的确，下一个庐山仍可能还是庐山）。清单中少数未成为灾区者，大都是老
天的降雨尚未给予重挫者，其中最引人关注的应该就是清境。
假管制，真就地合法
清境，是台湾国土全面溃烂的缩小版。身为共犯的南投县政府，早已为清境量身打造
“新订清境风景特定区计画”，企图进一步全面就地合法。
2013下半年，《看见台湾》纪录片让清境的不清净彻底浮上抬面。但同年底随即由内政部
与南投县政府联合召开记者会，口头发布“免拆令”，为违法“开脱”。接着，南投县府
亦迅速地于2014年3月13日再将“新订清境风景特定区计画”补正资料函送内政部，内政
部并于4月23日召开区域计画委员会专案小组会议。
（相关文章：《看见台湾》之后开始的国土保育计画、2013重要大事回顾：国土保育事件
总整理）
会中南投县政府不断强调，将本新订都市计画案定位为“管制型”都市计画，期望借由都
市计画管制，落实国土保育政策、管制人为不当开发、强化中部山区特色，以及提振公共
服务水准等。这完全是一种自欺欺人的说法，而以“国土保育政策、管制人为不当开发”
作为计画的目的，更是一个讽刺至极的大谎言。
清境的问题从来不是没有管理法制，而是管制失灵、失效。也就是因为南投县政府长期在
管制上的失职，造成非都市土地使用管制的失控乱象。我们要问南投县府，为什么非都市
土地管制从来不管？凭什么认为都市计画体制就可以纳管？为什么原本赋予的管理工具弃
之不用？且现在仍然不用，反而要以都市计画作为新的管理工具？
事实上，这只是南投县府卸责的说法，也是共犯继续制造问题的作法。
与南投县府所言恰恰相反，本案根本是一个“就地合法型”的都市计画，不仅无法解决问
题，反将造成更多问题。因为，清境新订都市计画真正解决的，只有业者违法的问题，也
就是就地合法，除此之外，对于最根本的国土安全与保育问题则完全回避、无解。依此作
法，清境地区长期违法失控的土地使用，以及所造成的安全问题将继续存在，且土地使用
的乱象，极可能因新订都市计画而进一步扩大蔓延，其后再进行都市计画通盘检讨或个案
变更，让非法继续就地合法。
变相鼓励破坏国土
依据内政部的调查结果，清境地区总计134家民宿，其中仅4家“完全合法”。而被划入清
境新订都市计画范围区内的旅馆民宿有118家，主要位在松岗（台14甲10.5～12K）与幼狮
（国民宾馆以南一带）二地区。此二处土地原属非都市之农牧用地，南投县府概估其可发
展之总楼地板面积为26.634公顷。而新订都市计画则将农牧用地划为风景区，并且给予20
％之建蔽率以及40％之容积率。会议中南投县政府强调，都市计画风景区之容积率上限为
60％，县府为减轻环境承载并加强管理而降为40％，似乎是非常有良知的作法。
但事实是，农牧用地被划为风景区后，经建蔽率、容积率换算，其可发展之楼地板面积为
73.124公顷。简单的说，在清境新订都市计画后，这118家民宿业者的合法楼地板面积将
增加约2.75倍，如此不仅可以让现在的违法立即就地合法，甚至还创造了未来扩大经营规
模的空间。
这种作法，无疑是向台湾社会宣告“破坏国土有利可图”。愈是将国土破坏得极致者，愈
是得以彻底翻身，让非都市土地都市化，享有飙涨的都市地价，并且随计画赠送楼地板面
积。坦白说，这真的是最残忍的环境暴政。
庐山模式，一路玩到挂
这景况让人很自然地想到庐山的发展模式，笔者戏称为“一路玩到挂”，就是重复地违法
与合法化的游戏。
庐山地区的发展，先是在非都市土地违法使用，再以新订都市计画就地合法（1980年代）
，但违法旅馆不减反增，只能再以都市计画通盘检讨（1990年代）再度就地合法。风灾肆
虐（1994年道格、2004年敏督利）后，重建又让违法更大肆蔓延。直到2008年辛乐克重创
，才让人们的拓垦美梦初醒，2009年莫拉克则让庐山的发展彻底幻灭与告终。但是，耗竭
式的土地利用早已造成“烂摊子”，而历来灾难抢救、工程修复，乃至进行中的迁村大计
，都将无可避免地恶耗社会成本。
如今，清境也正循着庐山的模式，开绿灯一路玩下去。
2014年3月31日经济部公告“山崩与地滑地质敏感区（L0002南投县-01）”。清境都市计
画区有六成土地位于敏感区范围内，而违法民宿聚集的风景区，也大部分位于敏感区内。
4月23日内政部区委会小组审议时，经济部中央地质调查所与会代表特别强调，此公告不
是预测，而是“核定版”，并说明清境地区已有地表变形与崩塌现象发生。这些发言不知
能否警醒南投县政府。
庐山温泉成为一个灾难的空间，笔者曾简单归纳其造灾四部曲，一是具有脆弱的环境本质
，二为大量违法与超限的使用行为（累积灾难能量），三是政府长期纵容不作为，甚至协
助就地合法，最后则是老天爷临门一脚。当人祸早已日积月累，天灾（如地震、风雨）与
人间苦难都只是自然而然罢了。
这四部曲，庐山已走完全程，清境则坐三望四。
笔者参与4月23日的审议，忽然忆起08年媒体朋友“下一个庐山在哪里”之问，除了感慨
这个不知悔改、无动于衷的政府，也忧叹这个原地绕圈子、等待灾难的社会。于是恍然大
悟，原来下一个庐山，叫清境。
http://www.thenewslens.com/post/45263/
政府总是带头作乱，庐山温泉早已重创甚至废止，难道清境一定要等遭受灾难才能醒悟
平常人首先要做就是那些地方都不要去