缅甸农业 台湾可以拉一把
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文／汪文豪 图／彭昱融、汪文豪
“缅甸要拼世界上最大的稻米出口国，国内却有将近四成的农民生活在贫穷线下吃不饱，
这不是很矛盾吗？”缅甸食物安全工作组织（Myanmar Food Security Working Group,
FSWG）统筹主任奥玛博士（Dr. Ohmar Khaing），谈到缅甸农业该何去何从时，对当前缅
甸政府矛盾的政策，提出批评。
走出极权体制未久的缅甸，自2012年开始经济快速成长。根据亚洲开发银行的估计，至今
年三月底为止，缅甸的经济成长率将可达到7.5%，是世界上少数经济动能被看好的国家。
其中世界银行或是亚洲开发银行，都建议缅甸提升农业竞争力，扩大稻米出口量，以维持
现阶段经济高度成长。
除了国际组织看好缅甸的农业发展潜能，包括中国、美国、欧盟、日本与韩国等经济大国
也积极与缅甸洽签经济合作，尤其今年缅甸担任东南亚国协联盟轮值主席，再加上战略地
理位处中国进入印度洋的门户，美、日为围堵中国，更积极拉拢缅甸。
除了中国长期金援缅甸，投资开发缅甸水利、能源与矿产之外，去年日本首相安倍晋三（
あべ しんぞう）亲自率领经贸访问团造访缅甸，除免除缅甸积欠的债务，还承诺协助开
发仰光附近的迪拉瓦经济区（Thilawa Special Economic Zone），提供缅甸发展农村与
教育所需的经费，并恢复中断将近四十年的缅甸稻米进口。根据计算，相关的债务免除与
援助，合计金额高达相当700亿新台币。
对缅甸农民来说，外来投资与经济援助，美其名是提供就业机会与改善生活水准，背后却
也伴随着国内权势人士结合外资，对土地巧取豪夺，扩大贫富差距。增产稻米扩张出口，
经济成长的果实，一般农民未必感受得到，还可能沦入越种越穷的处境。
昔日的稻米出口王国
很难想像1960年代以前，缅甸曾是世界上最大的稻米出口国，因为军政府极权统治受到国
际经济制裁，缅甸长期陷入孤立，不但耕作与加工技术停留在二次大战的水准，经过五十
年，出口量远远落后泰国、越南，甚至柬埔寨。
Dr. U Myint 著作的《缅甸，脱贫之路》（Reducing Poverty in Myanmar: The Way
Forward）一书提到，在2008/09年之际，缅甸的稻米产量约为3,580万公吨，但出口只有
100万公吨；同时间泰国稻米产量约为3,500万公吨，但出口量可高达870万公吨。
根据世界银行的资料，拜开放市场与解除出口管制之赐，2012/13年缅甸稻米出口量创下
48年来的新高，却也只有130万吨；而2013/14年的出口量，却仍维持同样的水准。这表示
缅甸农业有结构性的问题，导致产量增幅有限。
另外，根据缅甸稻米公会（Myanmar Rice Federation）的资料，缅甸稻米出口量介于170
万公吨到220万公吨，出口的方式是海运与边境贸易。即使这样的数据远高于世界银行的
资料，但仍远低于泰国稻米的出口。这凸显缅甸的稻作生产面临结构上的问题，以致增产
遇到瓶颈。
亚洲开发银行归纳，缅甸稻作产业的发展遇到以下的挑战：一、农产品价格偏低；二、农
业资材价格偏高，例如肥料；三、政府对于交通建设，例如公路与桥梁的投资不足；四、
农民欠缺信用贷款管道；五、灌溉设施不足；六、农民对农地只有耕作权、没有所有权；
七、交易制度不透明；八、农业研究不发达，农民培训与推广服务不足；九、农村缺乏稳
定电力供应；十、通货膨胀。
如果把亚银所提的这十项挑战再浓缩，可以总结为：（1）农地争议；（2）农民的农耕与
加工技术有待提升；（3）农村的基础建设不足。
缅甸的农地悲歌
今年四月初，有超过一百位农民聚集在缅甸最大反对党“全国人民联盟”总书记翁山苏姬
（Aung San Suu Kyi）的住所外寻求协助。这些农民是因为缅甸政府为发展迪拉瓦经济特
区（Thilawa Special Economic Zone），土地遭到征收。
农民会找翁山苏姬，除了因为她是诺贝尔和平奖得主，更因为她目前担任缅甸国会议员，
是国会的“法治与和谐委员会（Rule of Law, Peace and Stability Committee）”主席
，更是缅甸未来看好的总统人选。
这些农民指称，2003年他们在军政府极权统治下被迫迁移，土地被拍卖给一家开发公司，
该开发公司给予农民的补偿金额非常低，农民深感不公平，要求该开发公司提高补偿金额
，不过该公司拒绝与农民协商。
抗争农民无奈表示，他们曾经试图采取任何正规法律途径寻求救济，但声音都遭到漠视，
政府不闻不问，受害农民只好采取抗争手段。
不过开发公司也有话说，他们早就付给农民补偿金，受到影响的293户农民当中，只有5户
拒绝领取补偿金。他们公司也取得法院判决可以合法执行拆迁。
迪拉瓦经济特区是缅甸政府为求追求经济发展所进行的招商计画，位于仰光近郊，占地
2400公顷左右，海岸线长达20公里。这项计画由缅日政府合作，第一期先开发400公顷，
由日本知名的三菱、住友、丸红等株式会社负责开发，除了兴建工业区对外招商，也将进
行造镇，兴建港口、医院、学校等公共设施，提供就业机会，同时分散仰光市中心过于拥
挤的人口。
不过伴随这项投资开发计画背后，也是在地农民被迫搬迁的抗争史。在这400公顷当中，
有48户农家过去在军政府的政商威逼下被迫接受不合理的补偿条件。等到政治开放，农民
开始勇于挺身争取权益，采取法律诉讼或示威抗议等手段。但是在整个国家追求经济发展
的大帽子下，再加上缅甸政治情势诡谲，这群农民求助无门。
即使农民寄望翁山苏姬─这位2015年很可能问鼎缅甸总统宝座的诺贝尔奖得主，对于农民
的诉求却未置可否，仅应允协助受害农民找寻法律方面的协助。
根据缅甸杂志《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）的报导，迪拉瓦经济特区开发争议始自于
1990年代，当时军政府为了开发工业区，可以说是用掠夺的方式征用农民的土地，农民只
领到极少的补偿金。后来工业区开发不顺，农民才又恢复了耕作。
直到日本政府投入资金与缅甸政府合作，重新开发推动迪拉瓦经济特区，对农民来说，又
重蹈土地掠夺的噩梦。这些被迫迁的农民组成 “迪拉瓦社会发展团体（Thilawa Social
Development Group）”争取权益。
一名被迫迁的稻农表示，他原来耕种的农地面积大约0.6英亩（相当于734.47坪），若按
照一英亩补偿相当于三万美元的水准，应该要领取相当于一万八千美元的补偿。但是他们
被迫接受政府开出的严苛条件：补偿六年耕作收入价金的损失，并分配60平方米（相当于
18.15坪）的土地。
这位稻农说，实际上他只领取到六年的耕作损失补偿2,500美元，移除果树与作物的补偿
费800美元，以及配给60平方米（相当于18.15坪）的土地。而原有被强征用来开发工业区
的土地，价格早就被炒作不知道翻了几十倍。
为了维系与日本合作的经济关系，不管是现在的缅甸总统登盛（U Thein Sein），或是掌
握在野最大势力的翁山苏姬，对于受害农民的抗议，都冷漠以对。
不只日本在缅甸的投资开发案遇到农民抗争，包括中国与缅甸合作在缅北开发矿场，也因
为土地征收不公与造成环境污染引发农民抗争。受害农民寻求翁山苏姬协助，但她的应对
态度被农民认为太过消极，引发这些当初也是她的支持者不满。
相较于缅甸官方与政治人物暧昧不明的态度，缅日政府合作开发迪拉瓦经济特区的案子，
仍然受到日本国内NGO的声援关注。
“守望湄公河” 守望缅甸农民
在东京名为“守望湄公河（Mekong Watch）”的日本民间组织认为，缅甸政府与财团征收
迪拉瓦经济特区预定地而迁移农民的过程，违反日本外务省“国际协力机构（JICA,
Japan International Cooperation Agency）”执行对外开发援助时，针对环境与社会问
题所制定的指导方针。
“守望湄公河”组织专门监督日本政府在东南亚国家进行的投资案是否为当地带来负面影
响。他们指出，缅日合作开发迪拉瓦经济特区的过程，无论在金额补偿、转业的职业训练
与安置居民的作为，都无法令人接受。
另位迫迁户抱怨，缅甸政府当初允诺会建造中继屋、道路与基础设施安置他们，并且提供
教育、医疗与生活照护二至三年，直到他们在新的地方找到工作与安顿下来。但这些承诺
完全没有做到，他们现在被分配居住生活的地方，没有干净水源，井水充满了烂泥，只能
买瓶装水过活，十三个孩子都辍学了，因为无法负担每月相当于30美元的上学交通费。
住在迪拉瓦经济特区预定开发地2,400公顷的农、渔民将近4,500多人，“守望湄公河”认
为，缅方安置第一期开发计画的受害农民措施就有许多不符合JICA援外的准则，要求JICA
未来持续援助缅甸进行新开发计画时，应该严格要求缅甸提供完善的安置计画才行。
缅甸农民除了面临经济区开发与资源掠夺而流失土地的危机，缅甸稻米协会（Myanmar
Rice Federation）专员Zaw Ye Tun指出，缅甸的相关土地法制不健全，使得小农无法对
自己耕作的农地进行土地登记，以致他们无法抵抗官方与私人财团联手的土地掠夺。
他说，虽然缅甸农部设有专门的单位处理农地利用、登记与仲裁（Settlement and Land
Records Department, SLRD），但处理农地争议的方式仍不够公正与透明，使小农无法被
公正地对待，农地也因此流失。虽然缅甸政府已制定一系列新的法令要保障农民买卖农地
的权利，不过农地争议事件仍不断上演。
停留二次大战水准的农耕技术
除了法令上对于农民的耕作权保障不足，缅甸农民的耕作技术与稻作产业，也因过去军政
府时代的封闭与保守，停滞不前。
曾经前往缅甸考察稻作产业的前台湾区稻作协会理事长翁良材说，在台湾，从烘干稻谷、
储存与碾米，都已经进入电脑控制的一贯化作业，但是缅甸农民烘干稻谷还普遍停留在“
日晒”，甚至连碾米设备还停留在使用蒸汽机的阶段。
虽然台湾有少数从事有机农法的小农诉求以“日晒”稻榖为产品特色，不过从稻作产业的
角度来说，缅甸农民目前惯用的日晒稻榖，会有干燥度不均衡，导致碾米时碎粒过多。当
白米碎粒过多，在商业市场上只能拿来做为加工米或饲料米，价格偏低，品质也无法与泰
国、越南出口稻米竞争。
虽然缅甸适于稻作耕种的面积多达1,240万公顷，相当于344个台湾面积；农民人数占了全
国六千万人口的七成，远远是台湾总人口数的两倍，但缅甸农业仍面临农村劳动力流失与
机械化程度不足的困境。
亚洲开发银行的资料指出，缅甸有30%的农村人口没有农地或收入来源，约37%的农户土地
小于两公顷。这只比台湾农户平均持有1.1公顷的水准略高一些。由于务农无法维生，许
多农民又买不起农机具机械化耕种，许多农户只好把孩子送到都市打工。
犹如香港到处可见港式饮茶，缅甸主要大城市如仰光、曼德勒或是勃生等地，也随处可见
缅式茶馆。走进茶馆找张桌子坐下，眼神投往服务生，嘴里发出“咻咻”的声音，就立刻
会有小孩子来帮你点餐。这些孩子大多介于七至十二、三岁不等，来自农村，因为家里贫
困，年纪小小就被送到茶馆赚钱养家。
由于男孩子都被送到城市打工养家，女孩子就成为农村劳动力主要来源，有些家庭实在太
穷困养不起，在缅甸的孤儿院里，女孩子的比例远远超过男孩。
由于穷困，缅甸农民就算有农地，无力负担整地费用，也少有能力买得起农机具。就算勉
强有能力买稍微廉价的中国二手农机，一遇到雨季，农田排水不良，整个农地泥泞不堪，
耕耘机根本无用武之地。
受投资台商之邀到缅甸发展台湾水稻育苗技术的云林元长稻农林旭阳观察，缅甸有非常好
的稻作品种，但缺乏像台湾有这么普及与高素质的农业研发与推广单位，所以农民缺乏良
好的耕作知识与技术。
林旭阳举例，台湾农田通常只耕种单一品种，避免不同稻种混杂影响耕作品质，不过缅甸
农民比较欠缺稻种纯化的观念，有什么品种就种什么，导致收成时混杂不同品种的水稻，
影响品质。
又如插秧，缅甸农民插秧时间太晚，分蘗期都快结束才插秧，影响水稻幼穗分化，以致结
穗数量未如预期。林旭阳说，台湾水稻依品种差别，平均每公顷产量达六至十公吨不等，
但缅甸水稻田每公顷平均产量只有四、五公吨，有极大的成长改进空间。
缅甸的农村建设与农业管理不足
不若台湾农村有着四通八达的灌溉水道、埤塘与笔直农路，缅甸农村的水田仍处于看天吃
饭的情形，不但欠缺水利建设，遇到雨季，农路泥泞颠簸难行。
缅甸气候主要分为热季（三至四月）、雨季（五至十月）与凉季（十一月至隔年二月），
水稻生产主要依赖雨季降雨。虽然缅甸其他季节也适合种植水稻，但水利灌溉系统不够齐
全与普及，稻米生产还是被迫看天吃饭。
缅甸雨季时的降雨量非常惊人。林旭阳说，台湾人常说西北雨来得快、去得也快，但在缅
甸雨季，说下雨就下雨，雨量多到可把水田淹满跟路面一样高，把土堤冲毁。但水利建设
不足，这些雨水未能蓄积起来留在其他季节有效使用，因此热季时整个农田又干涸难以耕
作。
前台湾区稻作协会理事长翁良材说，缅甸气候条件非常适合稻作生产，如果有好的水利建
设，或是作简易的蓄水设施，要达到一年三获都没有问题。可惜缅甸政府对农田水利的建
设，投资不足，农民也贫穷，无力将水田整地至适合施用农机具的状态，实在很可惜。
另外，缅甸电力系统供应不稳定，跳电是家常便饭。若要引进烘干稻谷、冷藏储存与碾米
的一贯化电脑作业系统，电力将会是一大考验。
除了农村基础建设投资不足，缅甸本身欠缺轻工业，化学肥料与农药的供应依赖从中国进
口。由于缅甸政府管控农业资材品质的能力尚不健全，因此有许多中国的伪劣农药透过边
境贸易进入到缅甸农村，甚至有中国商人冬季到缅甸中部大城曼德勒周边租用农地种植西
瓜回销大陆，却把劣质农业资材对环境的负面影响留在缅甸农地上。
“有农民反应收回中国商人种西瓜的农地后，要种水稻或杂粮，竟然种不出来，土地要休
养过几个月之后，才能恢复种植，”嘉义大学园艺系毕业的缅华青年韩杨说道。
1975年次的韩杨来自曼德勒，十八岁就到台湾读书，自嘉义大学毕业后，曾在台湾许多农
场工作，一待就是十八年。缅甸政治改革开放后，三年多前返回缅甸发展。
由于韩杨在台湾所学与所从事的工作都与农业相关，返回缅甸创业后，也从事与园艺相关
工作，因此特别关心农业相关事务。当他知道缅甸农民朋友遇过租地给中国商人种西瓜的
下场后，不禁想起台湾之前曾查获从中国走私的伪劣农药新闻，曾闹得沸沸扬扬。
“后来我很多缅甸农民朋友再也不敢把农地租给中国商人种西瓜了，因为不知道用了什么
化学农药或肥料，对土地伤害这么大，”韩杨说。
昔日的稻米王国，要如何重新擦亮农业的金字招牌？农民要如何在国家重振农业的过程受
惠？对缅甸来说，虽然挑战重重，但可以不必摸著石头过河，因为同为小农经济的台湾农
业发展经验，或许有机会助缅甸农业与农民一臂之力。
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相当精彩的专访！
这是台湾媒体界的第一次！环保团体赞助独立媒体进行跨国农业报导。“上下游新闻市集
”在“建蓁环境教育基金会”经费赞助下，派遣资深记者汪文豪、彭昱融两人远赴缅甸采
访近一个月，除了缅甸最大城市“仰光”，更前往国际媒体甚少深入的缅甸农村，实地了
解缅甸农业发展的挑战与潜力，尝试为台湾找寻在缅甸转型过程中，积极合作的机会。
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