标题: 亚细亚的暴虐孤儿：缅甸遭遇“东协减一”暴政放逐令？
文章来源: (须有正确连结)
https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5877023
2021/11/09 The Glocal
https://uc.udn.com.tw/photo/2021/11/09/0/14521398.jpg
图为今年3月3日，军队在仰光逮捕上街抗议的示威者。根据《美联社》报导，军方在全国
正有系统地对付与折磨这一些被逮捕人士。当军方暴政持续，被视为重要协调角色的东协
（ASEAN）为何尴尬？尤其，东协峰会落幕之后，东协的下一步该怎么走？图／美联社
文／冯嘉诚（The Glocal 香港国际问题研究所东盟研究主任）
“当暴政持续，东协只好祭出放逐令？”
10月28日，第38和39届的东协峰会和相关会议正式落幕。先有新冠疫情及相应经济问题困
扰，后有突如其来的缅甸军事政变、以及美英澳突组安全协议“AUKUS”等问题夹攻，东
协主席国文莱随着峰会的布幕落下，终于把这个烫手山芋丢走，由柬埔寨正式接捧。
柬埔寨总理洪森在东协峰会闭幕发言时如此说，“目前我们正处于一个‘东协减1’的状
态，这不是东协的责任，却是缅甸自己一手造成的。”
洪森的说法一语道破本届东协峰会的最大看点：素来强调区域自主、尊重成员国主权、捍
卫“不干预内政”原则的东协，在召开峰会前两周突然宣布拒绝邀请缅甸军政府领袖敏昂
莱出席领导人峰会，激起军政府“国家领导委员会”（下称：SAC）杯葛会议，促成史无
前例的“10减1”峰会。以视讯会议形式举办的东协峰会，屏幕截图的一角，突兀地显示
出“MYANMAR”（缅甸）的英文字母，与其他成员国的实况相映成趣，效果相当瞩目。
东协在几个月前还是被外界视为包庇缅甸军队的“帮凶”，今日一下子卸去密室游说的外
交传统，公开要求敏昂莱批准东协的缅甸事务特使艾瑞曼（Erywan Yusof）自由地与不同
党派领袖会晤——包括正遭受当局落案起诉的翁山苏姬及其他全国民主联盟（下称：NLD
）骨干——今昔之间产生明显差异。要了解东协态度的转变，我们需要留意他们目前面对
的客观条件出现了什么变化。
缅甸两个政府的“认同困境”急遽升温
由缅甸反政变运动成员组成的“民族团结政府”（下称：NUG）在9月7日召开全国反抗战
争，呼吁国内武装组织及民族地方武装（民地武）联手夹攻缅甸军队开始，缅甸的状况已
经彻底陷入内战状态。内战开打造成生灵涂炭，就像钦邦（Chin state）丹特朗镇（
Thantlang）民居日前遭受缅军不停炮轰，几乎沦为无人居住的死城。
反抗战争持续下去，亦对外界证明军政府无能力掌握国家实权，进一步削弱SAC作为合法
政权的理据。敏昂莱在2月政变起努力争取国际社会认同，亲身到访印尼及俄罗斯参与东
协领导人会议和莫斯科国际安全论坛，又在缅甸建军节（3月27日）邀请外国代表观赏阅
兵仪式，目的都是提升自己在国际社会的合法地位，从而推动民望。
然而， NUG的国际地位在过去3个月大有斩获。美国副国务卿谢尔曼在8月与NUG外长辛玛
昂会晤；国家安全顾问苏利文在10月更与NUG代理总统杜瓦拉什拉对话，是NUG暂时接洽过
的白宫最高规格官员。即使美国至今尚未全面杯葛SAC参与国际会议──例如国务卿布林
肯仍然参与有SAC外长温貌纳伦出席的东协外长级会议──华府对NUG的积极态度给敏昂莱
一记重击。另外，法国参议院已正式承认NUG作为缅甸的合法政府，欧洲议会也表态支持
，有可能为欧洲国家在缅甸问题的政策上开启先河。
敏昂莱地位的另一挑战，却是源自中国对NLD的暧昧。政变发生后，北京甚少公开评论或
介入缅甸问题，官方人员亦继续保持与SAC官员的沟通渠道。今年6月，中国驻缅甸大使陈
海与敏昂莱会面时，大使馆新闻稿更以“缅甸领导人”称呼后者。然而，据《伊洛瓦底》
报导显示，中国在背后尝试游说SAC官员不要解散NLD，并愿意以此作为条件，继续进行边
境贸易及基建项目。
中国外交部亚洲事务特使孙国祥在8月应邀访问缅甸一周，也要求和翁山苏姬会晤，却据
报遭到SAC当面拒绝。未知是否意见不合之故，SAC出乎意料没有报导是次访问。9月初，
中国共产党更邀请NLD出席亚洲政党峰会，以实际行动为NLD背书。中国为了提防云南边境
再出现疫症爆发，亦直接与克钦族、掸族、德昂族的民地武接触，向他们提供疫苗，却无
可避免地触碰SAC对干预内政的神经。
敏昂莱此前希望利用中俄、美之间的竞赛关系，为自己争取更多外交筹码扩展外交空间。
这场“认同战”的关键，包括要撤换效忠NLD政府的缅甸驻联合国大使觉莫吞。觉莫吞处
境极为危险，美国联邦调查局在8月拘捕了2名受雇暗杀他本人，背后疑似牵涉与缅军关系
密切的军火商塔查（SAC事后澄清与暗杀无关）。
敏昂莱本来打算利用中俄在联合国大会资格委员会的影响力，接受SAC的人选安排，直接
取缔觉莫吞。但联合国大会召开前2周，中美却罕有达成“君子协定”，决定暂缓缅甸大
使的资格评估，意味觉莫吞仍可保留其联合国席次。虽然作为代价，觉莫吞放弃在大会发
言，避免让中俄尴尬，但结果仍会重挫敏昂莱的外交野心。
以上国际环境的变化，为东协政策变调提供难得的有利条件。
东协欲摆脱“无用论”及“边缘化”危机
东协应付缅甸问题上，一直坚持“建设性对话”方针（constructive dialogue），在平
衡“不干预内政”与“区域治理”的原则下，保持与缅甸SAC接洽，说服军队停火及重返
谈判桌，恢复国家正常局面。这套逻辑的初衷是，杯葛和孤立缅甸军队，最终只会鼓励后
者闭关锁国，更难推动和解。
批评者认为东协的态度无异于助长缅军暴行，反让敏昂莱免受外界压力，继续变本加厉。
4月东协主席国文莱召开“领导人会议”（注：有别于官方层面的峰会），邀请敏昂莱出
席，达成“五点共识”后，东协并没有在缅甸问题上取得显著成效。除了向缅甸人民提供
部份人道援助，以及任命文莱第二外交部长艾瑞曼兼任缅甸事务特使外，东协在落实“五
点共识”上没有其他进展。
美国国务卿布林肯在7月甚至“要求”东协“立即采取行动”，让缅甸军队向“五点共识
”负责。不过，态度温和的艾瑞曼未能成功说服敏昂莱，多次坚持与翁山苏姬会晤不果。
SAC发言人佐敏吞表示翁山目前面临多项指控，“参照一般惯常做法”不能安排她与外国
官员会晤。
敏昂莱的强硬或许只是贯彻着他处理NLD及翁山的一贯作风，但他显然漠视了东协执行“
建设性对话”背后的风险及道德负担。缅甸乱局旷日持久，死伤人数继续增长，而SAC拒
绝向东协提供任何甜头，只会激起东协内部反弹。艾瑞曼在10月12日突然取消访缅行程，
抗议缅军阻挠与翁山苏姬的安排，把积累多时的不满来一次小爆发。
对印尼、马来西亚、新加坡、菲律宾等资历较深的成员而言，缅甸问题并非始于今年2月
的军事政变，而是早于1997年缅甸加入东协时已经开展。当时东协坚拒欧美压力，努力向
外推销“建设性对话”是推动缅甸军政府走向民主的不二法门，让东协的声望和缅甸的政
治状况紧紧扣连。过去24年，缅甸成功从军政府过渡到（半）民主政体，岂料再次重返军
政府管治，使东协又一次遭到挫败。更重要的，是这次政变直接衍生出SAC和NUG两个互相
竞争的“政府”，而且国际政治气候比1988年缅甸民主运动的形势更险峻。倘若成员下错
决定，那肯定会赔上整个组织的认受性，把东协拉进万劫不复的深渊。
事实上，东协现时面对的困扰远不止缅甸问题。印尼和马来西亚目前最担心的区域安全议
题，是AUKUS对海洋安全及“东协中心论”所构成的具体威胁。印马忧虑AUKUS将会刺激军
备竞赛，促使区内出现核武竞赛，直接挑战《东南亚无核区条约》（注：不过《条约》本
身并不适用于澳洲）。假若东协在缅甸问题原地踏步，那终究引证了东协连区内问题都不
能治理，无法在东南亚及印太事务上投射影响力，遑论在大国竞赛之间建立缓冲区。
区域安全以外，东协成员国也主动配合域外大国，共同发展后疫症时代的经济复苏策略。
去年受到疫症影响，东协整体全国生产总值（GDP）收缩了3.3%，所以今年的东协经济部
长会议多次主张数位经济转型、推动数位经济的贸易规则及基建建设。这些都需要大量外
资配合，才能事半功倍。但缅甸问题倘一持续，不但东南亚地区无法呈现复苏潜力，乱局
同样会窒碍缅甸的抗疫措施，随时拖垮东协的经济策略。
正因如此，东协成员国在筹备10月下旬的东协系列峰会时候，逐一对SAC的态度表达强烈
不满。马来西亚外交部长赛尔夫丁（Saifuddin Abdullah）更连珠砲发，一方面暗示SAC
的不合作态度会导致敏昂莱不获邀请参与东协峰会，建议东协要自我反省“不干预内政”
的作风；另一方面他更透露大马政府准备随时与NUG对话。赛尔夫丁部份说法或许只是威
吓，但菲律宾、印尼、新加坡也先后发表对东协声望关注的言论，同一说法在东协紧急外
长会议也有出现，象征著一些东协国家对缅甸的忍耐正逐步抵达临界点。
10月15日的紧急会议中，东协成员国——缅甸SAC代表温纳貌伦以外——一致认同暂不邀
请SAC主席敏昂莱，决定只邀请“非政治代表”填补缅甸席次参与峰会（后来文莱把邀请
函发给缅甸外交部常任秘书长吴臣埃，希望他以“非政治代表”参与峰会）。会议中特别
提到NUG向部份东协成员国作出派员出席峰会的要求，也列明“缅甸代表”在会议中反对
东协打算只邀请“非政治代表”的安排，在东协外交惯例上十分罕见，破例为“共识原则
”作出调整。
毕竟，即使在缅甸政变后，东协仍然默许SAC相关官员参加东协不同领域的会议，如今却
以“支持缅甸回复正轨”为由禁止敏昂莱出席峰会，前后显然有矛盾。
在峰会召开前，SAC分别炮轰东协受到美国和欧盟等外部干预，表明担心向东协的“不可
能要求”屈服等同削弱主权及国家形象，除非东协邀请SAC主席或部长级官员，否则将会
缺席会议，终于导致东协出现“10减1”的局面。
不过，有关结果未必只有东协成员国欣然接受。在艾瑞曼取消访缅行程后，他曾联络日本
外相、中国外长、美国国务卿、澳洲外长及欧盟外交事务代表进行交谈，异口同声地支持
艾瑞曼与各方单位进行和谈会晤的决定。新闻稿未见提及“非政治代表”的内容，但由于
相关讨论早在东协内部流传，因此不排除艾瑞曼趁机争取区外大国支持决定。另外，据《
日经亚洲》主编罗宾逊报导，欧盟内部已有共识阻止敏昂莱出席11月底在柬埔寨举行的“
亚欧峰会”，东协峰会此先例一开，欧洲国家大可明正言顺“制裁”缅军，避过正面得罪
东协的尴尬。
东协姿态：是破局先兆，还是无奈妥协？
东协峰会圆满结束，东协成员顺利地避过任何尴尬场合，又摆脱了以“不作为”的负面形
象。外界对东协“惩罚”敏昂莱的表现感到满意之余，亦成功为东协带来不少甜头：尤其
美国总统事隔4年重新“现身”峰会，分别从美国和澳洲手上获得一份1.02亿美元及1.24
亿澳元的合作框架。
但具体而言，东协“10减1”峰会对化解缅甸问题没能发挥正面和即时效果。回头文章起
首，东协面临的缅甸问题症结是关于合法代表的判断，但东协在过去一段时间似乎把焦点
放在缅甸事务特使权力受制的问题上。文莱苏丹哈桑纳尔在闭幕发言时重申，缅甸仍然是
东协家庭的一员，清晰分开“国家”与“政府”的处理方法，但又意味着目前的“惩罚”
方案是短暂的，缅甸军队依旧毋须为国内的暴行负责。
柬埔寨总理洪森在闭幕发言时，也拒绝明言日后会否延续只准“非政治代表”与会的决定
。洪森甚至扬言，下年将不会续用艾瑞曼担任特使一职，并会回归东协传统“后门外交”
推动缅甸各方和解，意味外界难以监察进展，洪森也可能以更宽松的手法回应敏昂莱恢复
行使“成员国元首”的职权，参与来年的东协峰会。柬国外交政策容易受中国影响，洪森
的决定也许取决于中国和缅甸军方未来的走势。
另一边厢，NUG始终没有显著提升它在东协内部的地位，他们日前委任的东协大使也未获
得东协成员承认。同样靠政变起家、管治柬埔寨达36年之久的洪森，对NLD及NUG的同情心
恐怕十分有限。除非国际社会对NUG的认同大幅提高，否则东协没有迫切性要加强与NUG的
联系。观乎东协过去2月的反应，除非中美对缅甸问题的共识出现突破，否则东协将维持
以暧昧态度看待NUG的身份。
东协过去提倡“建设性对话”化解缅甸问题，担心闭关锁国的军政府反而更加失控，让东
协更难发挥影响力。东协峰会进行期间，敏昂莱亲自与俄罗斯海军及访问团会晤，加强双
边军事合作关系，又发动亲政变的团体进行群众集会“支持军政府”。11月初，美国前驻
联合国大使理查森以“人道原因”访问缅甸，与敏昂莱讨论关于新冠疫苗的分配安排。由
于缅甸军队日前正在囚禁一名《缅甸前线》美籍记者，让人好奇理查森的“非官方访问”
会否同时背负著其他政治任务。
以上发展，至少反映着SAC正积极开拓其他外交空间，降低对东协的依赖，对东协的外交
角色无疑构成另一挑战。