德国在欧盟中的领导作用新变化
来源：《现代国际关系》2020年第4期
https://kknews.cc/world/v5e95ll.html
李超
中国现代国际关系研究院欧洲研究所副研究员
【内容摘要】过去长期在欧盟内发挥领导作用的德国，近年对欧盟事务投入减少，对欧洲
一体化热情降低，在维护欧盟团结、带领欧盟参与全球事务方面遭遇诸多挫折，其领导作
用呈现明显的弱化之势。之所以出现这一变化，从内部看，是受德国内政困局、社会生态
变化和经济结构性缺陷影响所致；从外部看，与欧盟成员国利益分化加剧、全球大国博弈
进入新阶段、德国能力尚有不足密切相关。德国在欧盟内领导作用下降，将加剧欧盟成员
国对立，制约欧洲一体化进程，也使欧盟在全球的地位进一步受挫。但德国对此已有所认
识，正在深刻反思并积极调整，“德国引擎”仍有望重启。
德国是欧盟创始成员国之一，又是欧盟内最大经济体，长期以来在推动欧洲一体化建设方
面发挥着举足轻重的引领作用。特别是2008年以来，欧盟经历多重危机，在应对危机过程
中，德国领导作用更加凸显。其他成员国也默认接受德国的引领，对其寄予厚望。2013年
梅克尔第三次当选总理后，公开宣誓实行更为积极的外交政策，承诺在欧盟内承担更大责
任。但事与愿违，随着全球政经形势发生剧变，特别是近几年民粹主义上升，欧美关系生
变，德国政治生态也出现了前所未有的结构性改变，德国引领欧盟改革及应对危机的能力
和意愿受挫，领导作用遭到削弱。本文拟分析当前德国这种领导作用变化的深层次原因和
影响，对未来德国在欧盟内的作用做一展望。
一
近两三年，德国对欧盟事务投入相对减少，掌控能力下滑，不仅难以推动一体化快速前进
，甚至在某些方面阻碍一体化深化。与此同时，德国与其他成员国的龃龉也有所增加，很
多时候不再能够“号令诸侯”。
其一，在欧盟改革问题上态度消极，在人事布局上主导权旁落。德国过去一直是欧洲一体
化的忠实拥护和践行者，尤其为应对欧债危机，凭借强大的经济实力推动欧盟改革，在维
护财政纪律、理顺纾困机制等方面取得了不斐成绩。但综观近年德国在欧盟改革问题上的
作为，可以发现，其不仅较少有主动设计一体化的举措，还对法国提出的改革倡议持疑虑
态度。2018年3月德国最新一届政府成立后，政策明显内倾，联合组阁协议鲜少涉及欧盟
改革和一体化事务，欧盟的“麦克风”主要由法国总统马克龙执掌。但马克龙雄心勃勃的
欧盟改革倡议，在德国反响寥寥，导致马克龙孤掌难鸣。法国最核心的倡议是设置欧元区
财长及由欧委会管理的欧元区投资预算，将现有的欧元区抒困机制“欧洲稳定机制”（
ESM）升级为欧洲货币基金组织（EMF），减轻成员国对国际货币基金组织的依赖。对此，
梅克尔长时间不置可否，最终也仅有保留地表示了部分支持。她允诺的欧元区投资预算年
度规模不到马克龙所期望的1/4，同时强调不能演变为欧元债券；虽支持将ESM改造为EMF
，但强调不应由欧盟委员会控制，而应仍由成员国掌握审批权，并有权评估成员国债务可
持续性；即使设置欧元区财长，其职权也仅是监督各国遵守财政纪律，而非分配预算。德
国舆论也反对马克龙的倡议，德154名经济学家联名发表公开信称，“马克龙倡议将使欧
洲货币和银行业联盟发展为债务联盟，令欧盟整体面临重大风险。”在安全领域，马克龙
提出探索欧洲独立防务，建立一支“真正的欧洲军队”，设立共同防务预算。对此，梅克
尔等德国政要虽表示原则性赞同，但一直对时间表、指挥权等关键问题避而不谈。例如同
意成立欧盟“快速反应部队”，但却无意改变其“军事行动需经联邦议会批准”的低效决
策模式。2019年11月，马克龙狠批北约“脑死亡”，德国也明确表达了反对，显示德国仍
将在依靠北约和建设欧盟“防务自主”之间寻求平衡。马克龙对德国的消极态度十分不满
，2018年5月，他在接受查理曼奖典礼上，当着梅克尔的面称，“不少法国人批评德国既
自私又不愿改革”。2020年2月，他又在慕尼黑安全会议上直言，对德国消极态度“不是
沮丧，而是不耐烦”。面对德国的“不合作”态度，马克龙积极争夺主导权，以推动贯彻
自身主张。2019年欧洲议会选举，在人民党团当选第一大党团情况下，马克龙仍成功阻止
德国籍“领衔候选人”韦伯但任最重要的欧委会主席，推动法国人拉加德以及与自己理念
接近的比利时人米歇尔、意大利人萨索利、西班牙人伯雷利执掌几大欧盟机构。他主动提
名德国前防长冯德莱恩出任欧委会主席，安抚德国，但冯属“右派中的左派”，契合法国
需求。梅克尔在此次欧洲重大人事布局中明显缺乏主导权。
其二，与成员国矛盾增多，别国不服、不满情绪上升。德国秉性固执，对自身价值观过于
自信，妥协精神不足，造成与不少成员国关系紧张。这主要集中体现在三个方面：一是财
政政策。德国多年来一直以强硬姿态主导著欧盟，逼迫南欧国家实施财政紧缩和结构性改
革。意大利民粹政府制定的2019、2020年预算案皆因政府开支和赤字超标遭欧盟质疑，德
国财长朔尔茨强硬表态，“意政府必须独自解决过高的公共债务和赤字问题，不能指望转
嫁给别国”。2020年新冠肺炎疫情暴发，意大利等9国联名建议欧盟发行“新冠债券”，
遭到德国、荷兰、奥地利和芬兰等国的坚决反对。德国认为这是变相的欧元区共同债券，
意大利民众猛批德国“自私”，政界还联名在德媒发起“攻势”，提醒德国要“感恩”。
二是难民问题。德国因二战历史而支持尽力接纳难民，但随着自身能力饱和及国内安全风
险上升，其试图寻找“欧盟方案”，却不断碰壁。德国先是主导欧盟成员国以“多数表决
”而非传统“一致同意”的形式通过了“难民配额制”，但遭到捷克、斯洛伐克、波罗的
海国家的强烈抵制。它们既指责“多数表决”违反欧盟法，也抨击德国推行“道德帝国主
义”。配额制难以落实，德国转而寻求与南欧国家合作，梅克尔要求南欧沿海国家履行好
《都柏林协议》，阻止难民非法北上。但即使在难民问题有所缓解的2019年，希腊平均每
天还要接收400～500名难民，希腊总理米佐塔基斯要求德国直接接走部分在希腊的难民，
并呼吁修改《都柏林协议》。德国还尝试与南欧国家签订关于难民遣返的协议，拟将在南
欧国家登记后非法进入德国的难民遣送回登记国。2018年10月，德国在尚未完成与意大利
谈判之际，就准备向意遣返40名难民，激怒意政府，意拒绝与德合作，并冻结相关谈判。
难民问题成为德国与其他成员国重大矛盾所在，严重侵蚀了德国的威信。三是价值观问题
。德国与波兰、匈牙利就价值观问题产生的矛盾近年也有所激化。德国认为波兰“赋予政
府对司法部门的人事任免权”，匈牙利总理欧尔班“借助国家机器打压国内反对派”的做
法“危及欧洲核心价值观”。梅克尔认为德国不能对这些行为默不做声，德甚至支持欧盟
因此惩罚波、匈。波兰与德领导人也常常“打嘴仗”。波兰前外长瓦什奇科夫斯基就质问
德国，“是只利用波兰，还是把波兰当伙伴？”作为欧盟的“价值观卫士”，德国试图弥
补成员国所谓“民主差距”，反而加深了其与其他国家的隔阂。
其三，引领欧盟处理大国关系的作用受到质疑。德国一直主张欧盟执行“共同外交”，在
对外问题上“用一个声音说话”。但现实情况是欧盟各国利益差异大，很难全面协调立场
，德国自身在处理外部事务时也难与其他成员国统一。如在建设俄罗斯到德国的“北溪2
号”天然气管道问题上，德国态度暧昧，虽遭遇波兰、波罗的海国家的强烈反对，德国领
导人仍声称其为“市场行为，政府不宜干涉”。而同样从俄罗斯通往意大利的“南溪”天
然气管道几年前却在欧盟干预下流产。当时负责能源事务的德国籍欧委会委员厄廷格称，
“应将政治因素考虑在内，在乌克兰危机背景下这项工程不合时宜。”这被外界指责为“
双重标准”。再如，川普上台后欧美发生贸易摩擦，2018年7月起双方开展谈判。因农产
品为法国关切的核心问题，欧方起初拒绝将农业纳入谈判范畴，但德国却支持欧盟用进口
美国大豆来换取汽车产品出口零关税。汽车关税自然是德国的核心关切，但法国、西班牙
等农业大国可能因此遭受一定损失。在对华政策上，德国同样显现“双重标准”。德国自
身与中国的务实合作十分密切，但对部分中东欧国家与中国发展双边关系就有所疑虑，对
希腊、匈牙利等国在欧盟内“为中国说话”感到不满，要求它们“与欧盟统一立场”。总
之，德国在欧盟外交中话语权虽大，但政策取向更多还是以自身利益为出发点，影响其在
成员国心目中的形象。
二
受制于历史因素，德国长期保持低调，并不乐于出头，充当欧洲和世界的领导者。其能在
欧盟内发挥领导作用，既得益于自身国力提升，也是外部危机影响下，盟友对其需求上升
所致。但这两方面因素也是动态变化的，这导致德国在欧盟内的地位发生波动。当前，德
国内政出现一些前所未有的困局，欧盟面对的内外形势也正发生深刻变革，令德国难以按
照传统模式引领欧盟发展。准确审视和分析这两方面变量，就可找到当前德国领导作用下
降的根源。
第一，内政困局严重制约德国对外行动能力，这是造成当前德国领导作用下降的直接原因
。以2017年德国联邦议会大选为标志，德国政局逐渐脱离了传统稳定轨道，各党置国家利
益于不顾，内斗激烈、扯皮不断，限制了联邦政府行动能力。梅克尔等人忙于“救火”，
无暇顾及欧盟事务。这在德国战后70余年历史中实属罕见。近年德国政坛呈现“大党不大
，小党不小”局面，碎片化严重。百年大党社民党支持率目前支持率不到20%，其参与的
大联合政府稳定性大打折扣，已数次面临倒台危机。极右民粹政党“德国选择党”则快速
崛起，在2017年大选中一举成为第三大党、最大反对党，2018年又完成了进入全部16个州
议会的目标，誓言“围剿梅克尔政府”。原先边缘的政党迅速崛起，彻底颠覆了德国政治
生态。2019年10月图林根州选举，首次出现“极左、极右压过中间力量”的结果，传统的
组阁形式均无法在议会过半数。这种局面若出现在联邦层面，将严重制约德国的内外行动
能力。图林根选举还引发了一系列连锁反应，导致梅克尔的“钦定接班人”、基民盟联邦
主席克兰普—卡伦鲍尔因领导不力决定辞职并不参与总理竞选，暴露出德国政坛内讧严重
、后继无人等诸多弊病。在此背景下，德国政府更多着眼国内，对于欧洲议题常不得不选
择搁置。
与此同时，德国领导层的更替也在削弱德国。梅克尔自2005年起已连任四届总理，以2015
年难民危机为导火索，政界、民间对其不满逐渐上升，其地位下降，不得不于2018年底放
弃担任党主席并决定不再竞选连任，德国政坛即将进入“后梅克尔时代”。可以从以下两
个维度观察梅克尔对德国领导作用的影响。其一，在梅克尔执政期间，德国坚持推进启自
施罗德时期的结构改革，经济保持平稳较快增长，外交取向积极。梅克尔还以“危机总理
”之名著称，领导德国应对金融危机、欧债危机、乌克兰危机等等，使德国在欧盟内话语
权大增。她宣布不连任党主席的当天，市场担忧加剧，欧元对美元汇率瞬间下跌42个基点
。波兰外长恰普托维奇第一时间赞扬梅克尔在稳定欧盟方面发挥的重要作用，表达对其留
任总理的支持。近期，她领导应对新冠肺炎疫情得到民众认可，迅速扭转支持率下滑态势
，再度成为德“最受欢迎政治家”，不少媒体都在讨论梅克尔“第五个任期”的可能。可
以看出，各方对梅克尔领导下的德国担当欧盟领导者总体是认可的。梅克尔的继任者在欧
盟建立同等威信尚需时日，领导人青黄不接，必定带来德国领导力整体下滑。其二，梅克
尔长期执政也存在一些负面效应。梅克尔这一代人生于战后，对一体化“避免战争、维护
持久和平”的作用感受不深，并不像前辈那样，对一体化抱有崇高理想和浪漫主义色彩，
而是更多考虑政治需要和现实利弊。梅克尔为人谨慎，在欧盟改革问题上缺乏魄力，信奉
“进两步、退一步”，避免“大跃进”，从不触碰底线。其对欧盟长远发展并无明确战略
规划，仅以高超的技巧在各方之间维持微妙平衡。梅克尔长时间执政还造成其思维固化，
慕尼黑伊弗经济研究所前所长辛恩就认为，“梅克尔以改革开始了总理生涯，随后却不断
阻碍改革。”在外交领域，也有党内专家抱怨其“缺乏清晰的路线和透明的、彰显德国国
家利益的战略”。从某种意义上讲，梅克尔求稳的个性反而阻碍了德国在欧盟内发挥更积
极的作用。
第二，德国经济的结构性缺陷逐渐暴露，其引领欧盟发展的根基受到侵蚀。德国并非地缘
政治大国，其之所以能对外发挥领导力，归根结底在于其较为强大的经济实力。过去十年
，德国经济总量增长27.3%，高于欧盟平均水平的17.3%；经常账户顺差占GDP8.4%，为全
球最高；同样经历欧债危机，德国是为数不多的迅速恢复的成员国，其债务占GDP比持续
下降，财政多年实现盈余，基本实现充分就业。但2018年起，其经济下行压力逐渐增大，
2019年一度出现技术性衰退迹象。2020年遭受新冠肺炎疫情打击，德国甚至可能出现5%以
上的衰退。德国经济最大的“软肋”在于过分依赖出口，内需和投资长期不足。在全球主
要经济体中，德国出口占GDP比重为最高国家之一，接近45%，但其在基础设施、公共服务
投资领域十分谨慎，从20世纪90年代算起，扣除折旧实际上出现了“投资缩减”；德国人
消费观相对保守，居民储蓄率常年居高，人口老龄化、工资增长缓慢更是抑制了私人消费
。高度对外依赖的特性导致德国经济易受外部风险干扰：德国对欧盟出口占总出口57.3%
，1/3直接投资面向欧元区国家，而目前英欧关系前景不明，南欧国家改革乏力，增大了
欧元区金融动荡风险；美国是德国最大的出口市场，对美顺差占德国贸易总顺差的1/5，
欧美贸易摩擦，特别是川普政府打压欧盟汽车行业，对德国经济影响最为严重；新冠肺炎
疫情使得全球范围需求骤降，对德国这样的出口型经济体冲击更甚。
此外，德国过分依赖少数优势制造业，“未来产业”发展明显滞后，限制了新时期德国竞
争力的提升。德国近一半出口额由机械、汽车和化工三大优势行业贡献，特别是汽车工业
，其科技创新投入占创新总投入的1/3。2018年第三季度，德国经济罕见下降0.2%，原因
恰在于政府出台了尾气排放新规，许多车企短暂停产。德国汉斯-博克勒基金会预测，美
国对欧洲汽车业增加关税，将给德国GDP带来0.3～0.7个百分点的损失。与此形成对照的
是，德国多年来不重视数字信息化建设，不仅在网络基础设施落后，如光纤建设缓慢，公
共场所很少有开放的无线网络连接；在电子商务、云计算、5G研发等领域也远远落后于中
、美。这极大限制了德国经济发展的后劲。总之，经济实力是德国对外影响力最重要的依
托，一旦经济实力衰退，则德国在欧盟内的领导地位也将受冲击。
第三，全球化冲击下，德国社会生态和民意发生改变，不利于采取积极的欧洲政策。长期
以来，在德国社会表面的平静之下，矛盾不断积累，近年在恐怖主义、难民危机等刺激下
，矛盾集中爆发，最终推动社会生态和民意内倾。首先，全球化在带来便利的同时加大了
贫富分化，社会精英与弱势群体之间的差距不断拉大。德国记者顾法特2019年出版的《中
产阶级终结》一书指出，30年来，构成德国社会稳定基石的中产阶级由占总人口的60%降
至54%，扣除通胀因素，中等收入人群实际收入不增反降，长期负利率也使民众实际资产
缩水。主流政党的选民基础因此遭到动摇，民粹政党反而日益受到欢迎，民族主义情绪上
升。其次，老牌政党思维僵化，长期执政的惯性使其日益远离民众，政策高高在上不接地
气。例如，梅克尔习惯以“政治正确”为自己开放的难民政策辩护，但对穆斯林融入难、
欧洲民众整体身份认同脆弱等问题的严重性估计不足，因而遭遇抵制。在经济增长放缓大
背景下，民众更关心房租、育儿、医疗等事关切身利益问题，对欧洲一体化、地缘争夺等
本就三心二意，主流政党却对民生议题关心不够，片面追求政策“高大上”，就会面临来
自民间的牴触。再次，德国政府长期坚持走“中间路线”，在“和平时期”容易营造和谐
氛围，团结左右阵营，但当经济状况下滑、外部危机来袭时，民众自我保护意识上升，强
推“中间道路”不但无法笼络民众，反而加深了隔阂。当前，为重新吸引选民，各党派都
刻意突出本党特色，妥协与合作的空间变小，德国政坛长期形成的“共识政治”传统正逐
渐瓦解。民意裹挟下，政府及各党派必须优先服务自身利益，“大公无私”为欧盟服务的
可能性自然下降。特别是危机来袭，保护本国利益成为不二之选。新冠肺炎疫情暴发后，
德国不仅限制防护物资出口，还一度扣留了过境运输的意大利购买的口罩。
第四，欧盟成员国利益分化加剧，“民族意识”上升，德国遭遇的抵制更多。从现实主义
视角来理解，一体化更多是一种实现国家间共同利益的工具，但当国家间利益出现矛盾时
，民族主义、国家主义仍是主流。一个层面，在经济状况好、外部风险小的时候，成员国
相对容易接受通过放弃部分自主权来换取较大收益，此时德国发挥领导作用就容易得到拥
护。而一旦外部危机来袭，各国间利益诉求的差异就凸显出来，成员国政策就开始内倾，
对一体化的态度变得消极被动，不愿接受指挥。目前意大利、匈牙利、波兰等国由民粹政
党执政，芬兰、斯洛文尼亚等多国有民粹政党参与执政，这些政党均要求强化国家主权，
反对开放的“超国家治理”。德国与其他成员国对一体化理念的差异更被放大，以“共同
利益”来约束成员国越来越难。另一个层面，债务危机强化了德国在欧盟内的实力，使德
国惯于以自身准则来塑造欧盟的内外政策，这引发了其他成员国一定程度对“德国问题”
回归的担忧。德国主导欧盟以“多数表决”通过了难民配额制后，还希望扩大“多数表决
”适用范围，甚至在防务等问题上取消成员国的否决权，引起中东欧国家不满。由于德国
反对“债务共担”，坚决反对为南欧国家债务兜底，欧盟财政一体化至今未取得实质性突
破，法国极为失望。欧盟内德国对波兰、匈牙利的批评声很高，折射出德国的“道德优越
感”，增大了东西欧之间的裂痕。历史学家罗德评论称：“从权力政治角度来看，如今德
国在欧洲的地位与1914年相当，最强大，与周边国家存的矛盾也最多。”川普也曾抨击德
国“将欧盟用作实现自身利益的工具”。德国的这种自负和“道德优越感”一定程度挫伤
了别国的“民族自尊心”，侵蚀了别国对其的信任。荷兰首相吕特就称，“欧盟并不是只
有德国和法国最重要。”
第五，全球地缘争斗和大国博弈进入新阶段，挤压德国发挥作用的空间。二战以后，德国
深刻反省其历史罪责，对外长期保持低调，在国际事务中至多发挥居中调停的“平衡手”
作用，其引领欧盟共同外交也未突破此框架。近几年，大国竞争更趋激烈，大国关系剧烈
变化，可供德国发挥作用的空间实际大大压缩。一方面，跨大西洋关系生变，德国硬实力
缺陷凸显。德国在欧洲国家中较早意识到欧美关系发生“根本性变化”，梅克尔早在2017
年就有欧美关系“一去不返”的说法，2020年慕尼黑安全会议主题又定为“西方的缺失”
，都显示德作为欧盟最大经济体的焦虑心态。在美国难以指望的情况下，欧洲希望德国应
承担更大责任，但其能力明显不足。德国军费占GDP比重仅1.2%，装备老旧遭各方抨击，
已难应对新形势下的安全威胁；海外军事行动经验欠缺，多限于后勤保障领域；国内和平
主义和反战情绪限制，军事实力提升缓慢。德政要不断推迟军费开支达GDP2%的时间，目
前承诺是2030年，但很可能是缓兵之计。德国对欧盟防务独立所能做的实际贡献十分有限
。
另一方面，周边危机仍不时升级，德国调停作用趋弱。德国近年虽积极主办利比亚问题国
际会议，推动旨在解决乌克兰问题的“诺曼底模式”磋商，斡旋巴以和谈，促推伊核协议
等，但只能发挥边缘性作用，自身并非解决问题的核心力量。美国的任何一个举动，如将
驻以色列使馆迁至耶路撒冷，退出伊核协议，暗杀伊朗军方领导人苏莱曼尼等，都能给动
荡不定的中东局势火上浇油，令德国的促和努力付之东流。中东以及乌克兰问题背后，实
际是美俄两大国的较量，梅克尔虽一度希望代表西方国家与俄“坦诚对话”，但从几年的
斡旋实际来看，因德俄两国价值观存在根本差异而效果不彰。川普则对德国严重不满，公
开抨击德“成为俄罗斯的俘虏”，欲制裁“北溪2号”天然气管道参建企业。德国作为美
俄“中间人”的角色更为淡化。
再一方面，新兴经济体崛起，德国影响力相对下降。客观来看，以中国为代表的新兴国家
崛起，对德国这样的老牌资本主义国家的全球影响力形成了一定冲击。典型例证是中东欧
问题。2012年中国与中东欧16国建立了合作机制，成果日益丰富，2019年希腊主动加入其
中，该机制升级为“17+1”。德国一直视中东欧为禁脔，如今中德实力差距缩小，中国的
资金和市场有着很大吸引力，一定程度上冲抵了德国对中东欧的重要性。德国焦虑感上升
，不断试图对中东欧施加影响，防止中东欧与中国走得太近。梅克尔公开称，中国在中东
欧的经贸行为“不应掺杂政治目的”。
三
德国在欧盟内所发挥作用的大小是随历史发展而不断演变的。两德统一以前，联邦德国一
直“低调做人”，既寻求融入西方，又奉行“新东方政策”，在两大阵营之间维持平衡。
这一时期其外交主要目的是拓展国际空间，尚难在欧盟内发挥领导作用，更多是与法国协
商，配合法国，将法推向前台。两德统一后，在加紧内部建设的同时，德国开始全面规划
自身外交定位，一方面走外交“正常化”道路，力图摆脱历史阴影；另一方面秉持“后民
族国家”观念，推动完善一体化建设，其对欧盟的影响力逐渐增大。梅克尔上任后，继承
前总理施罗德的劳动力和福利制度改革红利，德国经济实力上升，在此基础上转向积极的
外交政策，借欧债危机之契机，在别国普遍遭遇重挫之时扛起“欧盟引擎”的职责。当前
，随着梅克尔地位下降，德国国内政治陷入乱局，又遇大国博弈加剧，全球保守、民粹思
潮回归，德国外交姿态又重新回退，显现出不愿和无力承担责任及对欧洲事业迟滞的一面
。虽然仍是欧盟发展的重要动力源，但与之前五到十年相比，德国的领导作用呈现阶段性
下降之势。
德国“引擎”熄火，将大大减弱欧洲一体化发展的动力。欧洲一体化在经历近七十年曲折
发展后，或将步入低潮。首先，一体化缺乏方向。在债务危机以来的欧洲一体化实践中，
已经形成了以德国意愿塑造欧盟政策的既成事实，尽管引发争议，但总体能够平衡。从订
立“财政契约”，推行紧缩，到建立救助机制，迫使私营部门先行债务减记，再到整顿卢
森堡、塞浦路斯等避税天堂，都曾面临欧盟内部的争议，但在德国强力主导下都得以推动
。如今德国影响力弱化将使欧盟失去一个强有力的“核心”，一体化找不到方向。欧盟成
员国众多，意见分歧是常态，若无“主心骨”，各成员国互不服气，将更加难以抱团，甚
至出现更多分离势力。
其次，德国回归保守，不愿付出，甚至在某些议题上设置阻碍，使得欧洲一体化一时很难
有突破性进展。过去几十年，德国一直对一体化抱有雄心。联邦德国首任总理阿登纳有一
句名言：“德国统一和欧洲一体化就像同一块奖牌的两面。”即推动一体化本身就是统一
德国的一大动力源。后续几任总理都坚持“以共建未来的意志和明确的政治立场坚决贯彻
始自阿登纳时期的欧洲政策路线”。总体而言，在内外条件允许时，德国可以容忍让渡部
分利益给其他成员国，如前些年牵头设立“欧洲稳定机制”并成为最大出资国，违背紧缩
传统支持欧央行实行量宽等。但这种“大国责任”并非凭空而来，当前德国自身发展面临
困难增多，就产生了“重回民族利己主义”的心态，不再刻意对外做出妥协，在涉及现实
敏感问题时，疑虑情绪非常重。德国尤其不认可法国“激进的”欧洲政策，即“一体化不
能停步，在能有作为的领域先做起来”。德国主张共同发展、广泛参与，倾向于“扎实稳
步推进”，注重细节，不愿轻易支持法国宏大的改革计画。德国的保守心态，限制了欧洲
一体化进行有益尝试的可能，或将使欧洲一体化错失更多发展良机。
再次，欧盟中的德国因素下降，对在大国博弈中本就处于劣势的欧盟更为不利，反过来也
有损德国自身利益。欧盟是多极化世界中的重要一极，但其发挥对外影响主要依赖几个大
国。然而英国已退出欧盟；贯穿2019年的“黄背心”运动暴露出法国深刻的社会裂痕，马
克龙雄心遇挫；意大利等南欧国家家底薄，自身风险更高，前景难料。德国因此背负了外
界较高的期待。川普上台后，欧美舆论还曾将梅克尔称作“自由西方最后的守护者”。但
从目前状况来看，德国显然力不从心，近一两年在外交事务上更为谨慎，难有作为。举例
来说，虽在公开场合强调多边主义、自由贸易等原则立场，但因在安全、市场等领域高度
依赖美国，美国宣称要制裁“北溪2号”参建企业后，德政府鲜少表态并明确拒绝反制美
，联邦议员科特雷批评梅克尔“屡次向美国妥协”。2017年主办G20峰会时，德国曾雄心
勃勃地提出《与非洲有约》，策划“非洲马歇尔计画”，但后续进展缓慢，有议员质疑其
“沦为宣传口号”，非洲国家失望情绪也在上升。在是否扩大参与海外军事行动的问题上
，外长马斯明确表示，“我们的原则是不能使联邦国防军超负荷运作。”德国外交不够积
极，既是其一贯保守的政策思维延续，也因受到近段时间内政困扰，无暇他顾，无力“亮
剑”。而缺乏德国强有力的支撑，欧盟在全球舞台也将丧失一定话语权。反过来，自我定
位为“中等大国”的德国，如果没有强大的欧盟作为依托，也很难在国际舞台上凸显自身
存在。一个虚弱的欧盟必然不利于德国全面实现外交“正常化”，其谋求世界大国地位将
受挫。
德国在欧盟内的领导作用，向来都是舆论和学界热议的话题。尽管因历史原因，公开要求
德国“领导欧盟”略显敏感，德国也希望尽量低调，但近年来欧盟屡陷危机，外界对德国
还是寄望颇高，有人提议德国担当“服务型领导者”，有人主张德国发挥“先锋作用”，
程度和方式虽不尽相同，但内核均离不开实质上的“领导作用”。这些声音无一不在推动
德国政界进行反思，面对当前复杂局面以及自身领导力与外界要求不匹配的状况，如何积
极调整，力争“重启引擎”。
德国政府的调整思路事实上也很简单，即一手稳国内，一手抓对外。从国内看，主要是稳
住政局，政策贴近民众，再利用较为扎实的经济基础，辅以创新驱动，保障经济稳健增长
，为对外行动奠定良好的基础。为此，梅克尔既迎合民众求变心理，收紧此前较为开放的
难民政策并罕见做出自我检讨，提前宣布“退休计画”，安抚批评者；同时她又始终强有
力领导著政府，特别在新冠肺炎危机暴发期间发挥极为关键的作用；社民党本来甘愿充当
反对党，但还是从大局出发接受执政邀请，虽与执政伙伴有不少矛盾，但仍在维系欧元区
财政纪律，拒绝“新冠债券”等问题上支持执政伙伴。近两年，德国政府明显吸取教训，
将政策重点放在民生问题上，力争博得民众支持。例如，以高效率推出基本养老金制度，
惠及120～150万领取极低养老金人群，提高了育儿津贴、伤残者的法定养老保险，为有子
女家庭提供住房补贴，决定逐步取消“团结税”等等。2019年11月，德国在欧盟内率先推
出了《国家工业战略》，提出加大国家对重点工业企业扶持力度，提高工业占GDP的产值
，保持德国工业在欧洲乃至全球的竞争力。为达此目标，德国政府支持企业加大创新投入
，特别是要在大数据、人工智能、芯片产业等领域取得突破。这一举动显示德国极其重视
其核心优势所在，这也是德国领导力的根基。牵住制造业这个“牛鼻子”，就能够维持德
国的经济优势，进而对地区乃至全球产生影响力。
从外部看，也有两个层面。最主要的还是搞好“欧盟事业”。欧盟事务毕竟是德国外交政
策的最优先事项，尽管受内政困扰进取心有所下降，但德国维护欧盟团结和支持一体化的
大方向并不会改变。德国支持欧盟在与英国谈判中保持强硬，防止“脱欧效应”扩散；倡
议欧洲基础设施“互联互通”，加大在中东欧投资，巩固对传统市场的影响力；极力主张
开启与北马其顿、阿尔巴尼亚的入盟谈判，稳步推进欧盟东扩；签署新时期推动德法合作
的《亚琛条约》，提出在不牺牲主权的条件下，尽可能调和两国欧洲政策并加紧落实。基
于此，德国尽力协同法国推动欧盟“战略自主”，尤其是在提升欧盟防卫能力上，支持完
善“永久结构性合作”（PESCO）项目和欧盟防务基金。德国还尝试与其他成员国改善关
系，尽可能减少对别国的指责。例如匈牙利总理欧尔班近期无限延长抗击新冠肺炎疫情的
“紧急状态”，在此期间扩大自身权力，德国虽反对这一做法，但也避免直接批评匈。德
外长马斯解释说，“我们要将尽可能多的国家团结在一起”。德国还收治了一些来自意大
利的新冠肺炎重症病例，尽快重新放开了对欧盟成员国的抗疫物资出口，以此展现团结。
另一个层面是积极参与全球外交。欧盟实施共同外交与安全政策，但实际上还是以大国为
主，德国对欧盟的领导作用很大程度上体现在其如何参与和引领欧盟外交。德国近期在维
护多边主义、自由贸易及应对气候变化等问题上颇为高调，着重针对美国单边主义做法展
开回击。外长马斯尝试联合日、韩、加拿大、澳大利亚等国组建“多边主义联盟”，共同
抵制美国；总统施泰因迈尔在2020年慕尼黑安全会议开幕致辞上多次抨击美国“背离国际
社会”及奉行“本国优先”，引起诸多欧盟国家共鸣。2019年6月，德与英、法一道推出
“贸易往来支持工具”（Instex），用于在美国对伊制裁下实现与伊朗贸易结算，试图破
解美国“长臂管辖”。德国还积极推动欧日、欧非、欧澳、欧新、欧盟—东盟等自贸协定
签署，力争优化欧盟外贸环境。德国也支持欧盟尽快与中国完成中欧投资协定谈判，并希
望在其担任欧盟轮值主席国期间与中国签署协定。在全球地缘政治领域，德国的活跃度虽
不及法英，但目前也被迫表现更多作为，并使欧盟政策带上了德国色彩。在欧美关系难以
恢复的大背景下，为维护欧盟安全，德国更重视与俄罗斯重建信任，提出打造“从里斯本
到乌拉尔的共同经济区”，顶住美国压力建设“北溪2号”天然气管道。面对中国，德国
的压力和心理落差增大，担心中国经济和科技实力快速上升，其优势不再。因此德国最早
实施并推动欧盟制定了外资审查新规，当中国企业收购德、欧“战略性产业”股比达到一
定比例时，将面临欧洲国家政府的审查甚至被叫停。
结论
在当前及可预见的未来一段时间，德国仍将面临一系列发展困境和难题，包括国内民粹势
力进一步上升，中东局势不稳带来的难民和恐袭风险，新兴经济体发展带来的竞争力相对
下降，新冠肺炎疫情给经济带来的巨大冲击，可能的领导层更替带来的不确定性，等等。
虽然德国已开始采取措施，但并非一朝一夕能够扭转局势。这决定了德国对外政策在未来
相当一段时间都将受到制约，在欧盟问题上难以顾全大局，与其他成员国的龃龉不仅难以
消除，甚至在个别领域有加深的可能。其虽会继续支持欧盟改革和一体化建设，但这种支
持更多将停留在口头上，或者集中于非敏感领域，以谨慎求稳为原则。因此，德国对欧盟
的正向推动作用，以及团结带领成员国一致行动的能力短期仍将有限。
从宏观层面来看，德国仍是有实力、有潜力的地区大国，考虑到欧盟发展态势总体不佳，
法意积弊严重，德国作为欧盟最大经济体、主要增长引擎的地位尚难被其他成员国所替代
。虽然也面临发展困境，但与其他成员国相比，德国无论是经济基础还是政治社会稳定性
都相对更好。国力是领导力的根本保证，德国在欧盟内将长期享有一定话语权，欧盟遇到
实质性难题或需实质性推动改革时，也还要经过德国首肯并由德国出力。可以想像，德国
支持的未必能办到，但德国反对的一般办不到。总体看，进入新世纪以来，德国一直致力
于转变外交政策，凸显自身存在感，梅克尔第三任期确立的“更及时、更坚决、更实质性
参与外部事务”的外交政策原则不会轻易动摇。因此，从长远来看，德国在欧盟的领导作
用不容忽视，这种作用具有较强的韧性。
未来德国的领导作用主要取决于两大因素：一是能否顺利化解影响自身稳定发展的桎梏，
二是能否快速适应国际格局新变化和世界大势的新发展，两者相互联系，相互作用。诸多
迹象表明，制约德国发挥领导作用的，根本上还是自身发展瓶颈侵蚀了其处理复杂国际关
系的能力。反过来，民粹主义上升、欧美价值观联系趋弱、新兴大国崛起等全球新变局，
又加剧了德国内部的矛盾，加大了政府应对和调整的难度。目前德国正处在领导人更替的
关键期，未来德国若希望恢复在欧盟的领导地位，新领导层必须对内用好民众求新求变的
心理，合理改革，注重推动社会对话，化解对抗情绪，同时稳住经济；对外更多跳出“民
族国家”的圈子，从欧盟宏观视角出发，对一体化长远发展进行战略规划，并更为积极地
参与全球治理。但由于德国及欧盟本身内忧外患多，在全球权力格局中的地位又在相对下
降，加之新生代领导人建立威望和适应大变局仍需时日，“德国引擎”的重启和恢复必将
是一个曲折的过程。