标题: 朱杰进、邹金水：对“中国倡议”的不同反应——俄罗斯在上合组织中的国际制度
行为选择
文章来源: (须有正确连结)
https://www.sohu.com/a/405098263_618422
【内容提要】
作为一个崛起中的大国，中国不仅要积极地提出“中国倡议”，还要关注其他国家对“中
国倡议”的反应。在上合组织制度建设过程中，同样是中国提出的制度倡议，为什么俄罗
斯有的表示支持，有的表示有条件地支持，有的却加以反对？本文从历史制度主义出发，
构建了一个解释俄罗斯国际制度行为选择的分析框架。美国在中亚地区的威胁程度和中国
所提制度倡议的网络效应，是影响俄罗斯国际制度行为选择的两大主要因素。“9・11事
件”以后，美国对中亚地区进行全方位渗透，俄罗斯面临来自全球性霸权国的威胁程度增
加。在此战略情境中，俄罗斯以制度合作的心态对待中国在上合组织中提出的制度建设倡
议：针对网络效应低的银联体倡议和网络效应高的自贸区倡议，俄罗斯分别采取了支持和
有条件支持的态度。而“颜色革命”爆发之后，美国在中亚地区的战略影响力被削弱，俄
罗斯面临来自全球性霸权国的威胁程度降低。在这一新的中亚地区战略情境中，俄罗斯开
始以制度竞争的思维来对待中国倡议：针对网络效应低的道路运输协定倡议和网络效应高
的开发银行倡议，分别采取了有条件支持和反对的政策立场。
一、问题的提出
冷战结束后，中亚地区的国际治理进入到了一个全新的时期。“上海五国机制”以及随后
的上海合作组织的建立，对于稳定中亚地区形势发挥了重要作用。在上合组织的制度建设
中，中俄两个大国发挥着领导性的作用，分别扮演着“地区性崛起国”和“地区性霸权国
”的角色。一方面，中国作为中亚地区周边的一个崛起大国，希望借助上合组织平台，逐
步提升在中亚地区的影响力，不断提出上合组织制度建设的“中国倡议”。另一方面，俄
罗斯担心不断推进的上合组织制度建设，会降低其对中亚国家的“控制力”及其在中亚的
传统地区霸权国地位，因此总体上对“中国倡议”态度消极，经常发挥“政治否决点”（
veto point）的作用。
但值得关注的是，俄罗斯并没有一味地否决中国提出的制度建设倡议，而是采取了差异化
的行为。对于中国提出的银联体倡议，俄罗斯表示“支持”；对于中国提出的自贸区倡议
和道路运输协定倡议，俄罗斯表示“有条件地支持”；而对中国提出的开发银行倡议，俄
罗斯则表示“不支持”。那么，在地区性国际制度建设过程中，同样是由地区性崛起国提
出的国际制度建设倡议，地区性霸权国为什么会采取差异化的反应？这是本文试图回答的
问题。
笔者从历史制度主义出发，借助地区战略情境和制度倡议特征两个变量，尝试构建一个解
释地区性霸权国国际制度行为选择的理论框架。苏联解体后，中亚进入地区秩序转型的“
大变局”，出现全球性霸权国、地区性霸权国和地区性崛起国并存的“套娃霸权”现象。
这种多层次的权力互动，构成了上合组织制度建设的地区战略情境，对上合组织的制度建
设进程产生了重要影响。与此同时，地区性崛起国所提制度倡议的网络效应（network
effect）也是一个重要变量。因此，本文提出，全球性霸权国的威胁程度和地区性崛起国
所提制度倡议的网络效应，是影响地区性霸权国国际制度行为选择的两大关键因素。
解释地区性霸权国的国际制度行为选择，具有重要的理论和现实意义。在理论上，既有的
国际制度理论研究在探讨国际制度建设时，要么忽视权力互动的影响，要么仅仅关注全球
层次权力互动的影响，而对于特定地区范围内的权力互动缺乏研究。因此，构建地区性霸
权国国际制度行为选择的理论，可以进一步丰富国际制度的理论研究，尤其是在地区层次
上的权力结构与制度建设之间互动关系的研究。在现实意义上，随着中国特色大国外交的
逐步开展，中国在地区国际治理中更加积极地提出“中国倡议”。我们不仅要关注这些“
中国倡议”的内容，还要仔细探究其他国家，尤其是大国对“中国倡议”的反应。有的“
中国倡议”得到了其他大国的支持或者“有条件地支持”，而有的“中国倡议”未能得到
其他大国的支持。理解其他大国对“中国倡议”的反应及其背后的行为逻辑，有助于中国
更好地在地区国际治理中发挥引领作用。
本文结构安排如下：第一部分提出研究问题；第二部分介绍既有的解释及其不足；第三部
分提出新的理论框架，说明全球霸权国的威胁程度与地区崛起国所提制度倡议的网络效应
，是影响地区霸权国国际制度行为选择的两大主要因素；第四部分和第五部分对理论框架
进行案例检验；第六部分总结全文。
二、既有解释及其不足
作为一个地区性的国际制度，上合组织的制度建设引起了国内外学者的广泛关注，但大多
数研究集中于梳理上合组织成立发展过程，以及对其性质和功能的描述，缺少国际制度理
论的分析视角。针对俄罗斯为什么会在上合组织中对中国制度倡议采取不同反应的问题，
为数不多带有理论色彩的研究主要有以下三种视角。
一是制度偏好分歧的理论视角。赵华胜认为中俄在上合组织合作的方向和重点上存在不同
的制度偏好，俄罗斯对中国积极推动的上合组织框架下的区域经济一体化态度冷淡，更愿
意把合作重点放在能源、基础设施建设、经济技术合作等方面。吉塞拉・格里格（Gisela
Grieger）提出，中国主张上合组织经济合作的重点是推动贸易投资便利化和自由化，实
现货物、资本、服务、技术和人员的自由流动，最终方向是区域经济的一体化。而俄罗斯
对上合组织主导的区域经济一体化心存疑虑，担心中国的经济扩张会挤占俄罗斯的市场。
俄罗斯政论专家亚历山大・加布耶夫（Alexander Gabuev）认为，在分析俄罗斯如何参与
上合组织时，需要考虑其长远的中亚地区战略，俄罗斯主导的欧亚经济联盟对上合组织经
济合作具有负面影响。俄罗斯一直试图通过强化集体安全条约组织和欧亚经济联盟来构建
安全、经济两大支柱，以主导欧亚一体化进程，把上合组织当作补充性机制，因此对于推
动上合组织的制度建设，俄罗斯一直有所保留，不赞成中国倡议的上合组织框架内的区域
经济一体化。
二是安全竞争“功能外溢”的理论视角。胡键指出，上合组织从安全合作起步，逐渐“外
溢”到经济与社会合作，而中俄在安全合作领域的“竞争”也随之“外溢”到经济和社会
领域。曾向红等认为，国际制度在推动成员国合作上存在着聚合效应和离散效应，上合组
织的离散效应在一定程度上能够解释中俄在推动上合组织区域经济一体化问题上的分歧。
三是套娃霸权的理论视角。鲁斯·杜耶蒙德（Ruth Deyermond）在分析中亚地区的大国博
弈时，提出了“套娃霸权”（Matrioshka Hegemony）的概念，认为在中亚地区存在着全
球性霸权国——美国、地区性霸权国——俄罗斯以及次地区霸权国——乌兹别克斯坦斯坦，其
权力互动类似于“俄罗斯套娃”的模式，中亚地区秩序转型与上合组织的制度建设，受到
这种多层次权力互动的影响。当全球性霸权国美国对地区性霸权国俄罗斯的战略压力增大
时，俄罗斯会更积极地投入资源来建设地区性国际组织——上合组织，以制衡全球性霸权
国美国带来的威胁；反之，俄罗斯对待上合组织制度建设的积极性会下降。顾炜从分析崛
起国的地区介入战略出发，探讨了冷战后中国作为一个崛起国如何介入俄罗斯主导的后苏
联空间，而上合组织这一地区性国际组织既是中俄互动的重要平台，也是中国实施地区介
入战略的切入点和重要抓手。
总体上看，对于俄罗斯为什么会在上合组织中对中国制度倡议做出不同反应的问题，既有
的理论研究给出了一定的解释，但也存在不足之处。具体来说，虽然制度偏好分歧与安全
竞争功能外溢视角正确地指出了中俄之间的分歧与竞争，但如果按照这种理论逻辑，俄罗
斯应该否决所有的“中国倡议”，但现实却是俄罗斯仍然支持了某些“中国倡议”。
相比较而言，套娃霸权理论视角更具启发意义，尤其是该理论突出了中亚地区战略情境的
作用。但如果按照套娃霸权的理论逻辑，俄罗斯应该是要么支持“中国倡议”（在美国对
俄罗斯威胁增大时）；要么反对“中国倡议”（在美国对俄罗斯威胁降低时），但现实却
是：俄罗斯在“某些条件”下仍然采取了“有条件地支持”中国倡议的中间立场。实际上
，这里的“某些条件”，正是制度倡议特征因素在发挥作用。
因此，接下来，本文将在藉鉴杜耶蒙德套娃霸权理论所强调的地区战略情境变量的基础上
，补充一个新的解释变量——制度倡议特征，尝试用全球性霸权国的威胁程度和地区性崛
起国所提制度倡议的网络效应两个关键变量，构建一个新的地区性霸权国国际制度行为选
择的理论框架，以解释地区性霸权国为什么会选择“支持、有条件地支持、不支持”等不
同的国际制度行为。
三、地区战略情境、制度倡议特征与地区霸权国的行为选择
（一）地区战略情境：全球性霸权国的威胁程度
传统的霸权稳定理论和权力转移理论，常常把地区性的霸权国视作全球霸权国的挑战，而
不去关注地区性霸权究竟如何存在和运作，以及全球性霸权国对地区性霸权国可能造成的
威胁。杜耶蒙德的“套娃霸权”理论认为，在某些战略情境下，全球、地区和次地区霸权
可以同时存在，如果全球性霸权国在某一地区与地权性霸权国存在利益冲突，那么在该地
区就会出现霸权竞争的态势。全球性霸权国会在地区层面上对地区性霸权国构成威胁和挑
战，而不是相反。
上合组织最主要的战略依托是中亚地区，而在中亚地区的大国战略互动中，美国是全球性
霸权国，俄罗斯是地区性霸权国，中国是地区性崛起国，这构成了上合组织制度建设的“
地区战略情境” 。从俄罗斯的角度看，苏联解体后，中亚地区成为大国角逐的焦点地带
，但该地区始终是自己的“后院”，因而务必要保持在中亚的地区性霸权国地位。从美国
的角度看，冷战结束后，作为全球性霸权国的美国积极与中亚国家建立联系，不断侵蚀俄
罗斯在“传统势力范围”内的影响力。从中国的角度看，上合组织是中国进入中亚地区的
一个平台，通过上合组织，中国采取了建设性介入战略，与中亚各国在多个领域合作，并
与俄罗斯就中亚地区事务进行沟通和协商，从而维护和实现了在中亚地区的利益诉求，提
升了中国在中亚地区的国际影响力。
在这样的地区战略情境中，地区性霸权国俄罗斯既担心来自全球性霸权国美国对这一地区
的战略渗透和压力，又对地区性崛起国中国在这一地区影响力的持续上升抱有警惕心态。
但总体上看，俄罗斯的主要担忧是全球性霸权国美国带来的威胁。当美国在中亚地区的战
略渗透增加时，俄罗斯便会通过上合组织与中国积极合作，“支持”或“有条件地支持”
中国在上合组织中的制度建设倡议，以增加自身在中亚地区与全球性霸权国美国进行战略
抗衡的筹码。但如果全球性霸权国美国的威胁程度降低，俄罗斯则会采用战略竞争的思维
来对待地区性崛起国，反对或者有条件地接受中国提出的上合组织制度建设倡议。
需要指出的是，全球性霸权国的威胁程度不是决定地区性霸权国国际制度行为的唯一因素
，地区性崛起国所提出的制度倡议本身的特征，尤其是该倡议网络效应的高低，也会影响
到地区性霸权国的国际制度行为选择。
（二）制度倡议特征：地区性崛起国所提制度倡议的“网络效应”
网络效应（network effect）是组织社会学关于社会网络分析的一个核心概念。在社会学
视角下，社会网络一直是社会的一个明显特征，人们总是不断地与他人互动、交友或树敌
。网络具有不同的属性，如密度、中心度等。网络还包含一系列的节点，这些节点通过某
种关系相互连接。网络中节点的行为不仅受到其在网络中位置中心度的影响，还会受到该
节点与其他节点之间连接强度的影响。例如，一个人是处在朋友圈的中心还是边缘的位置
，反映了该个体在群体中的地位和声望高低，会直接影响到个体获取资源或信息的便捷程
度。
一些学者已经将社会网络分析运用到国际关系研究中，对一些国际关系的重要概念进行了
重新界定，如等级体系、议程设定、国际冲突、国家地位、权力关系等。艾米莉・哈芬那
－伯顿（Emilie Hafner-Burton）、迈尔斯·卡勒（Miles Kahler）和亚历山大・蒙哥马
利（Alexander Montgomery）提出，国际关系的社会网络分析挑战了关于权力的传统观点
，认为权力不再仅仅是或主要是来源于行为体的个体属性，如国家的经济和军事实力，而
是与个体在社会网络中的节点状况有关。特定节点的权力与其在网络中的位置相关联，由
其与其他节点的连接强度来定义。因此，行为体可以通过提升其在社会网络中节点的中心
度，以及本节点与其他节点的连接强度，来增强其网络性权力，具体包括准入权、中介权
（brokerage）和退出权等。其中，节点的准入权最为重要，指的是节点在社会网络中的
嵌入程度和位置，反映了节点获取流动的、有价值的信息和资源的能力。
从社会网络分析的视角看，国际组织就是一个社会网络，上合组织也不例外。上合组织各
成员国相当于网络中的节点，不同节点在上合组织网络中的中心度不同，各节点之间的连
接强度也不同，这就导致不同成员国在上合组织中的网络性权力存在差异。
制度建设倡议相当于在原有的国际组织内部构建一个新的议题网络。如果某个制度倡议能
使倡议发起者快速成为整个议题网络中的中心节点，或者使倡议发起者与其他行为体之间
的连接更加强劲，成为强连接，那么这个制度倡议的网络效应就高；反之，制度倡议的网
络效应就低。其中，节点的中心度和节点之间的连接强度，是衡量一个制度倡议网络效应
高低的主要操作性指标。
具体来看，当中国在上合组织中提出一个新的制度建设倡议时，如果这个倡议能显著增强
中国在议题网络中的节点中心度，或者增强中国与其他中亚国家节点之间的连接强度，那
么这个制度倡议的网络效应就高。对于俄罗斯而言，如果“中国倡议”有可能快速改变议
题网络的权力结构，俄罗斯就会倾向于“不支持”该倡议；反之，当中国提出的制度倡议
不会显著增加中国在议题网络中的节点中心度，或节点之间的连接强度，那么俄罗斯就会
倾向于“支持”该倡议。
综上所述，全球性霸权国的威胁程度和地区性崛起国所提制度倡议的网络效应，都会对地
区性霸权国的国际制度行为选择产生影响。其中，全球性霸权国的威胁程度属于地区战略
情境因素，塑造了地区性霸权国制度行为的基本形态：是以制度合作还是以制度竞争的心
态，来对待地区性崛起国的制度倡议。而制度倡议的网络效应，属于制度倡议特征因素，
进一步具体影响了地区性霸权国的制度行为选择：是支持还是有条件地支持（在制度合作
的心态下），是有条件地支持还是不支持（在制度竞争的心态下）。
按照这一逻辑，可以构建一个2×2的理论分析框架，用以解释地区性霸权国的国际制度行
为选择，并相应形成了4个理论假设：
（1）当全球性霸权国的威胁增大，地区性崛起国所提制度倡议的网络效应较低时，地区
性霸权国更可能会“支持”地区性崛起国的制度倡议；
（2）当全球性霸权国的威胁程度增大，地区性崛起国所提制度倡议的网络效应较高时，
地区性霸权国更可能会“有条件地支持”地区性崛起国的制度倡议；
（3）当全球性霸权国的威胁减小，地区性崛起国所提制度倡议的网络效应较低时，地区
性霸权国更可能会“有条件地支持”地区性崛起国的制度倡议；
（4）当全球性霸权国的威胁减小，地区性崛起国所提制度倡议的网络效应较高时，地区
性霸权国更可能会“不支持”地区性崛起国的制度倡议。
表一：地区性霸权国的国际制度行为选择
┌──────────────┬──────┬──────┐
│ 地区战略情境／制度倡议特征 │ 制度倡议的 │ 制度倡议的 │
│ │ 网络效应低 │ 网络效应高 │
├──────────────┼──────┼──────┤
│ 全球性霸权国的威胁增大 │ 支持 │ 有条件支持 │
├──────────────┼──────┼──────┤
│ 全球性霸权国的威胁减小 │ 有条件支持 │ 不支持 │
└──────────────┴──────┴──────┘
资料来源：笔者自制
接下来，本文将对中国在上合组织制度建设中提出的银联体、自贸区、道路运输协定和开
发银行等4个倡议进行案例比较，来验证这四个理论假设。需要强调的是，由于银联体倡
议和自贸区倡议均处在全球性霸权国美国威胁程度较大的地区战略情境之中，而道路运输
协定倡议和开发银行倡议均处在全球性霸权国美国威胁程度较小的地区战略情境之中，因
此，本文将4个案例分成两组：第一组是银联体和自贸区，这两个制度倡议面临着共同的
地区战略情境，但网络效应一低一高；第二组是道路运输协定和开发银行，这两个制度倡
议也面临着共同的地区战略情境，网络效应一低一高。按照前面的理论假设，4个案例的
理论预期应该是支持、有条件支持、有条件支持和不支持，但这需要得到经验案例的支撑。
表2：案例选择
┌─────────┬─────────┬─────────┐
│ │ 全球性霸权国威胁 │ 制度倡议网络效应 │
│ │ （地区战略情境） │ （制度倡议特征） │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 银联体倡议 │ 大 │ 低 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 自贸区倡议 │ 大 │ 高 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 道路运输协议倡议 │ 小 │ 低 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 开发银行倡议 │ 小 │ 高 │
└─────────┴─────────┴─────────┘
资料来源：笔者自制
四、银联体倡议和自贸区倡议
（一）全球性霸权国的威胁增大
“9・11事件”发生之后，全球性霸权国美国开始对中亚地区进行军事、政治和经济的全
方位渗透，给俄罗斯造成了较大的战略压力。
在军事方面，美国发动了阿富汗战争，打击塔利班以及基地组织等恐怖主义势力，积极与
中亚各国建立联系。2001年10月5日，美国国防部长拉姆斯菲尔德访问乌兹别克斯坦斯坦，与
乌签署协议，获得租用汉娜巴德（Khanabad）军事机场的许可，美国可在此部署1500人的
军队，且没有规定使用期限。同日，载有美国第10山地师官兵的飞机抵达汉娜巴德机场。
这是美国在中亚地区建立的第一个军事基地。2001年12月5日，美国又同吉尔吉斯斯坦达
成协议，获准租用玛纳斯（Manas）机场，期限为一年。除此之外，美国还获得了哈萨克斯坦
斯坦、塔吉克斯坦斯坦的过境飞行权。
在政治和经济方面，美国政府、国会、军队高层人物频繁访问中亚国家，有力地提升了与
中亚国家的政治关系，其中与乌兹别克斯坦斯坦关系的提升尤为明显。2002年3月乌兹别克斯坦斯
坦总统卡里莫夫首次访问美国，签署了《乌美关于建立战略伙伴关系和合作基础的宣言》
，标志着两国战略合作伙伴关系的确立。与此同时，美国也开始大幅度提高对中亚国家援
助资金的数额，并试图推进中亚国家的经济自由化改革，以加深对美国经济的依赖。2001
年，美国对中亚国家的财政援助资金约为2.3亿美元，但2002年增加到了5.95亿美元。美
国还在中亚国家实施了一系列经济援助项目，包括支持中亚国家发展中小企业和建设社区
基础设施，向小型商业经营者提供小额贷款，为数千名企业家提供管理、会计和市场营销
方面的商业培训等。
为了应对美国在中亚地区的全方位渗透和日益增加的霸权威胁，俄罗斯开始积极利用上合
组织与中国协调立场，以适应中亚地区大国战略互动的新形势。此前，俄罗斯不承认中国
等成员国将上合组织秘书处领导人称为“秘书长”，而是坚持称其为“执行秘书”，但在
美国影响力快速提升的背景下，俄罗斯同意将秘书处领导人俄文名称改为“上合组织秘书
长”，表明俄罗斯愿意更加积极地对待上合组织的制度建设。
实际上，正是在这样的地区战略情境中，俄罗斯开始以制度合作的心态来对待中国所提出
的银联体和自贸区倡议，但由于这两个制度倡议本身的网络效应不同，俄罗斯的具体应对
之策也存有差异。
（二）网络效应低的银联体倡议
无论是在节点中心度还是在节点之间的连接强度方面，银联体倡议都属于网络效应较低的
制度倡议。一方面，从节点中心度来看，银联体倡议强调要建立一种“组织上最为灵活、
俱乐部式的关系，不设立法律实体”。由成员国各派一名代表组成理事会，设轮值主席，
理事会主席由各成员国协商选举产生，任期一年。这样的制度安排，使得中国难以成为网
络中的中心节点。尽管中国国家开发银行是银联体倡议的主要推动者和出资者，也在担任
轮值主席期间，为上合组织区域内重大项目的融资做出过突出贡献，但这种轮值主席的制
度安排，为中国网络性权力的提升设置了“硬性约束”。
另一方面，从节点之间的连接强度来看，银联体的各成员国处于一种“弱连接”当中。银
联体由各成员国指定或推荐的开发性银行、商业性银行或者其他金融机构所组成，根据市
场化原则对上合组织通过的区域合作项目提供贷款，各成员国自主决定是否参加项目以及
参加的范围。因而，在推动上合组织金融合作方面，银联体最多只能发挥协调和推动的作
用，对于巩固成员国之间金融联系的作用有限。
（三）网络效应高的自贸区倡议
相比较而言，自贸区倡议属于网络效应高的制度倡议，一旦成立，将会使上合组织各成员
国之间的经济联系及经济权力格局发生较大变化。一方面，从节点中心度来看，作为倡议
发起国，中国可以凭借自身的商品和市场优势，通过上合组织自贸区迅速将自身的经济影
响力辐射到中亚地区，从而在中亚区域经济一体化中占据主导地位，成为整个自贸区议题
网络中的中心节点。而俄罗斯由于自身经济实力有限，无法与中国开展经济竞争，担心中
亚各国会在自贸区中成为中国经济的“附庸”。
另一方面，从节点之间的连接强度来看，由于自贸区是区域经济一体化的一种高级形式，
各成员国在自贸区内将相互取消关税和非关税壁垒，实行商品、资金、人员、服务等生产
要素的自由流动，从而使上合组织各成员国之间形成一种“强连接”的经济相互依存状态。
（四）俄罗斯的国际制度行为选择
在全球性霸权国美国威胁增大的地区战略情境中，针对网络效应低的银联体倡议和网络效
应高的自贸区倡议，俄罗斯分别选择了何种国际制度行为来加以应对呢？
2003年9月23日，上合组织成员国总理第二次会议在中国北京举行，签署了《上海合作组
织成员国多边经贸合作纲要》，标志着上合组织区域经济合作正式启动，其中提到要“发
展本地区各国银行间合作和金融信贷关系”，并在合作中将“银行信贷合作”列为主要的
优先方向之一。在此背景下，中国国家开发银行率先提出创建银行联合体（Inter-bank
Consortium，简称IBC）的倡议，得到了俄开发与对外经济银行（外经银行）的积极支持。
2005年3月，在上海合作组织发展基金的谈判过程中，中国国家开发银行和俄罗斯外经银
行共同提议建立上合组织银联体（SCO IBC）。2005年7月，中国国家主席胡锦涛在上合组
织阿斯塔纳峰会上呼吁，要尽快建立上合组织银行联合体。2005年10月26日，上合组织莫
斯科总理会晤期间，中国国家开发银行、俄罗斯外经银行、哈萨克斯坦斯坦开发银行、塔吉克斯坦
斯坦国家储蓄银行和乌兹别克斯坦斯坦对外经济活动银行等5家金融机构，得到了成员国政府
的授权或推荐，签署了《关于成立上海合作组织银行联合体（银联体）协议》，标志着上
合银联体的正式诞生。
与银联体倡议获得俄罗斯的“积极支持”不同，中国提出的上合组织自贸区倡议仅仅得到
了俄罗斯的“有条件支持”。同样是在2003年9月23日的上合组织成员国政府首脑（总理
）第二次会晤上，中国总理温家宝提出了上合组织区域经济合作的“三步走倡议”：第一
步是推进贸易和投资便利化，实现上合组织框架内的货畅其流，减少直至消除通关口岸、
检验检疫、统一标准等环节上的非关税壁垒；第二步是确定若干大的经济技术合作项目，
把能源、电信、农业等领域作为优先方向；第三步是确立长远的区域经济合作目标，逐步
建立上合组织自由贸易区（SCO FTA ）。在这个“三步走”倡议中，核心是长期目标要建
立自贸区。
针对中国的倡议，俄罗斯总理弗拉德科夫反应冷淡，建议各成员国应首先考虑一些主要的
合作计划，如理顺彼此之间的税率，并且表示，俄罗斯在加入WTO之前，不会考虑与任何
国家或地区建立自由贸易区的问题。俄罗斯外交部副部长伊戈尔・莫尔古洛夫（Igor Mo-
rgulov）也强调，“我想提醒大家，上合组织不是一个一体化联盟，建立自由贸易区暂时
不在本组织的议程上”。俄罗斯科学院远东研究所卢嘉宁更加直接地提出：“中国人一直
不断地说‘通过中国的自贸区倡议，将来可以把欧亚经济共同体与上合组织两个一体化连
接起来’，但实际上，这将不可避免地出现‘中国的大欧亚’，俄罗斯在这一空间的地位
急剧下降，对俄罗斯的国家优先目标构成威胁。这种前景在理论上最终可能是‘独立国家
联合体’解体，而以‘中国联合体’取而代之”。
但值得注意的是，俄罗斯并没有完全反对中国的倡议，而是将中国提出的自由贸易区倡议
“打了折扣”。在俄罗斯的推动下，成员国总理会晤通过的《上海合作组织成员国多边经
贸合作纲要》，原则上采纳了中国提出的“三步走”战略，但其长期目标没有明确提出要
建立上合组织自贸区，而是将它修改为一个抽象的“贸易自由化”目标。即，“致力于在
互利基础上最大效益地利用区域资源，为贸易投资创造有利条件，以逐步实现货物、资本
、服务和技术的自由流动”。正如俄罗斯学者米赫耶夫所言，中国关于在上合组织内建立
自由贸易区的倡议，获得了俄罗斯的“有条件支持”。
根据以上分析，当全球性霸权国美国对俄罗斯构成的战略威胁增大时，俄罗斯开始以制度
合作的态度对待中国在上合组织中提出的制度倡议，这种地区战略情境塑造了俄罗斯行为
的基本形态：“支持”或者是“有条件地支持”，而非“反对”。而中国提出的银联体倡
议网络效应较低、自贸区倡议网络效应较高，这两项制度倡议的特征则影响了俄罗斯具体
的行为选择：俄罗斯“支持”了银联体倡议，“有条地件支持”了自贸区倡议，这符合前
面的理论预期。
表3
┌──────┬──────────┬───────┬─────────┐
│ 案例 │ 地区战略情境 │ 制度倡议特征 │ 俄罗斯的行为选择 │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 银联体倡议 │ 全球性霸权国威胁大 │ 网络效应较低 │ 支持 │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 自贸区倡议 │ 全球性霸权国威胁大 │ 网络效应较高 │ 有条件支持 │
└──────┴──────────┴───────┴─────────┘
资料来源：笔者自制
五、道路运输协定倡议和开发银行倡议
（一）全球性霸权国的威胁降低
“颜色革命”发生之后，全球性霸权国美国在中亚地区积极推行“民主改造”和“政权更
迭”计划，与中亚国家关系开始恶化，尤其是与乌兹别克斯坦斯坦的关系一落千丈，导致美国
在中亚地区的影响力被极大削弱。
2005年3月，吉尔吉斯斯坦发生了“郁金香革命”，总统阿卡耶夫在骚乱中下台。但是美
国未能借此在吉建立起亲美政权，新政权反而比阿卡耶夫政权更加亲俄，新领导人也主动
表示，要继续加强与上合组织成员国的友好合作。2005年5月，乌兹别克斯坦斯坦安集延地区
发生大规模骚乱，乌总统卡里莫夫用武力平息了骚乱，并拒绝西方国家进行所谓的“国际
独立调查”。而后美国指责卡里莫夫政权“镇压无辜民众”，对其发起制裁。美国政府冻
结了提供给乌的经济援助，并将安集延事件的主要组织者接到罗马尼亚等国予以庇护，这
使得美乌关系迅速恶化。
由于“颜色革命”的目标是推翻现政权，重塑国家的政治生态，中亚国家领导人逐渐意识
到，他们执政的最大威胁来自于美国支持的国内反对派势力。在这样的认识下，中亚国家
采取了一系列措施来阻止“颜色革命”的蔓延，如完善国家安全法规、整顿非政府组织、
加强对媒体的控制、切断境外势力对反对派的财政支持等。例如，乌兹别克斯坦斯坦终止了与
美国的反恐合作，取缔了索罗斯基金会、“自由之家”等一批在乌境内活动的美国非政府
组织。随后，乌退出亲美的“古阿姆集团”，并加入了由俄主导的欧亚经济共同体，转而
寻求俄罗斯的更大支持。
2005年7月5日，在上合组织阿斯塔纳元首峰会上，由乌兹别克斯坦斯坦和俄罗斯共同提出倡议
，要求为美国在中亚地区的驻军设置最后期限。倡议得到了其他成员国的积极支持，并明
确写入了《上海合作组织成员国元首阿斯塔纳宣言》。《宣言》表示，“鉴于阿富汗反恐
的大规模军事行动已经告一段落，上海合作组织成员国认为，反恐联盟有关各方有必要确
定临时使用上海合作组织成员国上述基础设施及在这些国家驻军的最后期限”。7月29日
，乌兹别克斯坦斯坦外交部正式通知美国驻乌大使馆，要求美军在180天内撤出汉娜巴德空军
基地。11月21日，最后一批美军撤离汉娜巴德基地。
由于美国在中亚的影响力遭遇严重挫折，俄罗斯在中亚的影响力快速回升，使得中亚地区
战略情境再次发生变化，俄罗斯面临来自全球性霸权国的威胁降低，开始以制度竞争的思
维对待中国提出的上合组织制度建设倡议。在新的地区战略情境中，针对中国提出的网络
效应不同的道路运输协定倡议和开发银行倡议，俄罗斯做出了不同的反应。
（二）网络效应低的道路运输协定倡议
从节点中心度和节点之间的连接强度来看，中国提出的上合组织道路运输协定倡议属于一
个网络效应较低的制度倡议。一方面，在节点中心度上，由于中亚地区原有的道路交通大
多建设于苏联时期，多数是以俄罗斯为中心向外延伸，因此，俄罗斯在交通合作方面享有
极大的传统优势。中国提出的上合组织道路运输协定倡议，并不会使中国在区域交通网络
中快速占据枢纽位置，各方在《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》中
商定的六条国际道路运输线路和口岸，也没有从根本上改变中亚地区原有的以俄罗斯为中
心的区域交通架构。
另一方面，在节点之间的连接上，中国与同属于独联体国家交通体系的俄罗斯、中亚国家
的技术标准并不统一，存在较大差异。在铁路运输方面，中亚国家与俄罗斯的铁路路轨是
宽轨，轨距为1520毫米，而中国铁路路轨采用国际标准，轨距为1435毫米，这导致中国的
跨境运输必须在口岸处换轨。在公路运输方面，中国与中亚国家在运输车辆轴重、排放标
准及公路技术标准等方面都存在明显不同。
实际上，正是由于俄罗斯享有区域交通网络中的枢纽位置和标准一致性优势，使得中国提
出的道路运输协定倡议网络效应较小。尽管中国可能与中亚国家就交通运输管理的标准进
行协商，但就对地区整体交通网络的影响力来看，俄罗斯仍旧拥有主导性优势。
（三）网络效应高的开发银行倡议
从网络性权力的角度看，开发银行倡议属于网络效应较高的制度倡议，对上合组织原有的
金融权力分布会带来较大冲击。一方面，中国在上合组织金融合作网络中的节点中心度会
快速提升。从2010年中方提出的上合组织开发银行制度草案来看，与松散的、俱乐部式的
银联体不同，倡议中的上合组织开发银行是一个法律化的实体性国际组织。中方代表在谈
判中建议，上合组织开发银行的股本金可以为100亿美元，采取与世界银行类似的股权分
配方式，即按照成员国经济规模（GDP）在全球经济总量中的占比来进行分配。这样，中
方将出资80亿美元，剩下的20亿美元由俄罗斯和其他中亚国家承担。相应地，中方的股权
占比也将为80%。此外，中方还建议，将上合组织开发银行的总部设在北京，提名中国国
家开发银行董事长陈元为上合组织开发银行的行长候选人。这些制度安排都将显著提升中
国在上合组织金融合作网络中的中心度。
另一方面，除了节点中心度外，开发银行还将快速增强中国与中亚国家在上合组织金融合
作网络中的节点连接强度。中亚国家属于新兴经济体，近年来一直保持着经济快速增长的
势头，各国政府也纷纷将基础设施、交通运输、矿产资源开发、能源开采等作为国民经济
优先发展的领域。中亚各国依靠自身的财力难以实现这些方面的发展，因而对外部资金的
需求十分旺盛。例如，2007年哈萨克斯坦斯坦政府提出，到2015年前要大力发展油气产业和电
力行业，解决本国生产和居民生活用电，同时要大幅度改善过境交通运输，包括铁路、公
路和航空等基础设施，预计需要资金1000亿美元。塔吉克斯坦斯坦也将水电产业、道路基础设
施建设和矿产资源开发列为未来发展的主要方向，预计所需资金为10亿美元。乌兹别克斯坦斯
坦以发展能源开采和能源产品加工为经济发展的重点，需要数百亿美元的外部资金。因此
，一旦上合组织开发银行得以建立，由于中国在银行出资中占了绝大部分，同时在银行的
治理结构中也占据主导地位，可以预期中国与中亚国家之间的投融资合作力度将大大加强
，换言之，节点之间的连接将成为“强连接”。
（四）俄罗斯的国际制度行为选择
在全球性霸权国美国威胁降低的地区战略情境中，针对网络效应低的道路运输协定倡议和
网络效应高的开发银行倡议，俄罗斯分别选择了何种国际制度行为来加以应对呢？
2003年5月29日，中国国家主席胡锦涛在上合组织莫斯科元首峰会上提出，“经济合作是
上海合作组织的重要基础和优先方向。考虑到目前本地区的实际需要，中方建议先从交通
运输领域入手，尽快签订多边公路运输协定，并切实有效地落实”。2004年8月，上合组
织正式启动了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定（草案）》（简称《
道路运输协定》）的制定工作。按照惯例，上合组织第四次交通部长会议应于2005年年底
按照成员国俄文字母顺序在乌兹别克斯坦斯坦召开，但由于乌当时面临的一些实际困难，会议
未能如期举行，导致《道路运输协定》的谈判遭到拖延。在2005- 2008年，各国也仅仅就
协定草案的部分内容进行协商，谈判进展较为缓慢，并没有在协定签署上取得实质性突破。
鉴于这样的状况，中国领导人多次在不同场合呼吁尽快恢复交通部长会议，以推进成员国
在交通领域的合作。经过中方的积极努力，2009年11月10日，上合组织交通部长第四次会
议在北京举行，中国交通运输部部长李盛霖强调，要尽快完成《道路运输协定》的签署工
作，推进区域互联互通和实现便利运输。尽管交通部长会议机制在中国的呼吁和努力下得
以恢复，但各方依旧没有签署《道路运输协定》，表示还需要就协定附件内容进行讨论。
2014年9月12日，上合组织成员国元首峰会在杜尚别举行，终于签署了延宕十年之久的《
道路运输协定》。协定由正文和三个附件组成，规定各成员国道路运输承运人和车辆在许
可证制度下，拥有按商定的线路从事跨境和过境运输的权利。
相较于中国在《道路运输协定》中的积极倡议和不断推动，俄罗斯总体上显得态度冷淡，
更多强调要在上合组织交通合作中照顾俄罗斯的关切。在中国最初的制度倡议中，东西通
道是主要方向，上合组织的交通合作将“以打通中国-中亚-欧洲的东西通道为主，以合作
建设南北通道为辅，形成三横三纵的中亚交通布局”。而俄罗斯的关切则是要以打通南北
通道为主。俄罗斯交通部副部长亚历山大・米沙林表示，“目前应该优先发展跨西伯利亚
铁路和南北走廊等国际运输通道，确保从欧洲到亚洲的货物运输”。实际上，俄罗斯的真
实意图是要加强独联体国家之间的交通连接，维护自身对中亚国家的“控制力”。最终，
经各国谈判达成的《道路运输协定》（附件1）规划了6条线路：
第1条：巴尔瑙尔-维谢罗雅尔斯克（俄罗斯）／阿乌恩（哈萨克斯坦斯坦）-谢米-巴克特（哈
萨克斯坦）／巴克图（中国）-塔城-奎屯-乌鲁木齐；
第2条：圣彼得堡-奥伦堡-萨加尔琴（俄罗斯）／斋桑（哈萨克斯坦斯坦）-阿克托别-克孜洛
尔达-奇姆肯特-塔拉兹-阿拉木图-霍尔果斯（哈萨克斯坦斯坦）／霍尔果斯（中国）-乌鲁木
齐-连云港；
第3条：乌鲁木齐-喀什-卡拉苏（中国）-阔勒买（哈萨克斯坦斯坦）-穆尔加布-霍洛格-杜尚
别（塔吉克斯坦斯坦）；
第4条：乌鲁木齐-霍尔果斯（中国）／霍尔果斯（哈萨克斯坦斯坦）-阿拉木图-塔拉兹-奇姆
肯特-阔内斯巴耶瓦（哈萨克斯坦斯坦）／雅尔拉玛（乌兹别克斯坦斯坦）-齐纳兹；
第5条：坎特-阿克提列克（吉尔吉斯斯坦）／卡拉苏（哈萨克斯坦斯坦）-塔拉兹-奇姆肯特-
克孜洛尔达-阿克托别-斋桑（哈萨克斯坦斯坦）／萨尔加琴（俄罗斯）-奥伦堡-圣彼得堡；
第6条：阿特巴什-吐尔尕特（吉尔吉斯斯坦）／吐尔尕特（中国）-喀什-乌鲁木齐-连云
港。
总体上看，这6条线路既体现了中国希望的东西走向，也体现了俄罗斯想要的南北走向，
因此，可以将俄罗斯针对中国道路运输协定倡议的行为概括为“有条件地支持”：既没有
反对，也没有完全支持，而是在附加很多条件的情况下表示“有条件支持”。
与对道路运输协定倡议“有条件支持”不同，俄罗斯对中国提出的开发银行倡议采取了不
支持的态度，并提出了替代性的制度倡议。2010年11月25日，温家宝总理在杜尚别出席上
合组织总理会议时提出，上合组织要深化财政金融合作，研究成立上海合作组织开发银行
，探讨共同出资、共同受益的新方式。这是中国首次正式提出建立上合组织开发银行的倡
议。2011年11月8日，温家宝总理在圣彼得堡出席上合组织总理会议时，再次提出成立“
上合组织开发银行”的建议，并表示中方愿意承办上合组织财长和央行行长会议，希望各
成员国能够重视中国的提议，尽快成立专家组，研究中方提交的上合组织开发银行方案。
2012年6月6日，上合组织元首峰会在北京举行，中国作为年度上合组织轮值主席国，更加
积极地推动上合组织开发银行的倡议。胡锦涛主席在峰会上提出：“我们要把上合组织建
成地区经济发展的推动力量。我们要建立开发银行……，全面促进各国经济发展，全面提
高各国经济在未来全球经济中的竞争力”。但遗憾的是，关于上合组织开发银行的倡议未
能在此次峰会上获得任何进展。
迄今，上合组织开发银行还是停留在构想阶段，这无疑与俄罗斯的不支持态度有关。从
2010年中国提出开发银行的倡议起，俄罗斯就一直态度冷淡，甚至多次阻挠该倡议在上合
组织会议上讨论。针对中方提出的开发银行具体方案，俄罗斯认为，“这会让北京完全控
制这家银行”，中国将因此获得在上合组织金融合作中的主导权。为此，俄罗斯提出了自
己的替代方案，要求在其主导的欧亚发展银行（Eurasia Development Bank，简称EDB）
的基础上来探讨成立上合组织开发银行。欧亚发展银行由俄罗斯和哈萨克斯坦斯坦于2006年共
同推动成立。在该银行中，俄罗斯持有65.97%的股份，哈萨克斯坦斯坦持有32.99%的股份，总
部设在阿拉木图，董事会主席由一名俄罗斯官员担任。
俄罗斯《权力》周刊指出，上合组织一个成员国主管金融的官员曾表明，“如果在欧亚发
展银行的基础上建立上合组织开发银行，那么俄罗斯和哈萨克斯坦斯坦就能控制这家银行。如
果另外成立一家新的银行，那么中国人就可能占据主导地位”。俄罗斯外交部长谢尔盖・
拉夫罗夫（Sergei Lavrov）在2014年7月31日的上合组织外长会议后表示，俄罗斯金融专
家认为，在成功运营的欧亚发展银行的基础上，建立上合组织开发银行将是最有效的解决
办法。但中国对此并不认同，并以欧亚发展银行成员国包括亚美尼亚和白俄罗斯，而这些
国家不是上合组织成员国为由，拒绝了俄罗斯的提议。由此，上合组织开发银行的成立遥
遥无期。
根据以上分析，当全球性霸权国美国对俄罗斯构成的战略威胁降低时，俄罗斯开始以制度
竞争的态度对待中国在上合组织中提出的制度建设倡议，这种地区战略情境塑造了俄罗斯
行为的基本形态：“有条件地支持”或者是“不支持”，而非“支持”。而中国提出的道
路运输协定倡议网络效应低，开发银行倡议网络效应高，这种制度倡议特征直接影响了俄
罗斯具体的行为选择：“有条件地支持”道路运输协定倡议，“不支持”开发银行倡议。
这符合前面的理论预期，如表4所示：
表4
┌──────┬──────────┬───────┬─────────┐
│ 案例 │ 地区战略情境 │ 制度倡议特征 │ 俄罗斯的行为选择 │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 道路运输协 │ 全球性霸权国威胁小 │ 网络效应较低 │ 有条件支持 │
│ 定倡议 │ │ │ │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 自贸区倡议 │ 全球性霸权国威胁小 │ 网络效应较高 │ 不支持 │
└──────┴──────────┴───────┴─────────┘
资料来源：笔者自制
六、结语
本文以地区战略情境和制度倡议特征为核心变量，尝试构建了一个解释地区性霸权国国际
制度行为选择的理论框架，以解释俄罗斯为什么会在上合组织制度建设中对中国倡议采取
不同反应。其中，地区战略情境塑造了地区性霸权国制度行为的基本形态：是以制度合作
还是以制度竞争的心态来对待地区性崛起国的制度倡议；而制度倡议特征则进一步具体影
响了地区性霸权国的制度行为选择：是“支持”还是“有条件地支持”（在制度合作的心
态下），是“有条件地支持”还是“不支持”（在制度竞争的心态下）。
“9・11事件”之后，美国借反恐之机在中亚地区进行全方位渗透，俄罗斯需要藉重上合
组织加强与中国的合作，以抗衡美国。在这样的地区战略情境中，俄罗斯对中国所提出的
上合组织制度建设倡议采取了更加合作的态度。针对中国提出的银联体倡议与自贸区倡议
，俄罗斯分别选择了“支持”和“有条件支持”的行为，这与两个制度倡议本身的网络效
应一低一高有关。
“颜色革命”之后，美国与中亚国家关系恶化，在中亚的影响力被严重削弱，俄罗斯在中
亚的影响力快速回升，使得俄罗斯对上合组织的战略需求下降。在这一新的地区战略情境
中，俄罗斯对中国提出的制度建设倡议采取了制度竞争的态度。针对道路运输协定倡议和
开发银行倡议，俄罗斯分别选择了“有条件地支持”和“不支持”的行为，这也与两个倡
议本身的网络效应一低一高有关。
本文的研究一定程度上丰富完善了杜耶蒙德的套娃霸权理论，从社会网络分析的视角增加
了“制度倡议的网络效应”这一新的解释变量，更加细化了地区性权力互动如何影响地区
性国际制度建设的因果机制。尽管如此，本文的实证研究工作还有一些不足之处。本文将
自贸区和道路运输协定都视为俄罗斯“有条件支持”中国制度倡议的案例，但实际上两者
之间还存在着一定的差异：前者是俄罗斯降低了中国倡议的目标，后者是俄罗斯增加了自
己的关切。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院副教授；复旦大学一带一路及全球治理研究院
　全球与国家治理研究所研究员）