改革为何总是寸步难行？一文读懂美国警察制度的"前世今生"
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Faye
导读
在美国警察发展史上，从来不乏轰轰烈烈的改革运动。19世纪80年代的"大反腐运动"、20
世纪初的"警察专业化运动"、20世纪70年代社区警务的兴起……每一次警察改革，都围绕
著"法律与秩序"这个国家重要政治课题，试图让人们生活环境更加安定美好，但每一次改
革结果似乎都那么不尽人意，要么难以为继，要么偏离初衷。为何美国警察改革总是寸步
难行，"退警"在美国到底是否可行？本文从美国警察体制形成的历史根源做了深入探讨。
6月16日，在针对乔治·弗洛伊德（George Floyd）逝世的抗议活动持续了数周之后，早
前还呼吁州长们"用好国民警卫队"的美国总统特朗普，出人意料地签署了一项有关警务改
革的行政命令，声称要建立联邦警察数据库，对曾过度使用武力的警察进行跟踪。
就在一周前，弗洛伊德之死的案发地明尼苏达州，该州长蒂姆·沃尔兹（Tim Walz）明确
表态，他将召集州议会特别会议，讨论全面警察改革的问题。改革的方向大抵是针对警察
的暴力行为，重建补助金、问责制和提高执法透明度等。这听起来，仿佛抗议者们已经取
得阶段性的胜利。至于什么时候能讨论出个结果？什么时候能够落地执行？恐怕没有人知
道。
但人们知道，就在弗洛伊德葬礼的第二天，美国CBS新闻报导称，四位涉案警员之一的托
马斯·莱恩（Thomas Lane），已于星期三下午从亨内平县监狱获释。亨内平县监狱的名
册上显示，莱恩的保释金为100万美元。
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右一：托马斯·莱恩（Thomas Lane）
至于该案主犯德里克·肖万(Derek Chauvin)，目前案件仍在审理中。不过据CNN分析，即
使肖万被判谋杀乔治·弗洛伊德罪名成立，在服刑19年后，仍可以获得100万美元（约700
万元）的养老金。
被杀死的弗洛伊德还没来得及开启新的人生旅程，杀死他的人，后半生已经衣食无忧。人
们开始质疑，这个原本为了解决社区问题而建立的警察队伍，究竟是在帮人们解决麻烦还
是在制造麻烦？
由于种族歧视问题长时间得不到解决，警察部门积弊难改，美国境内"退警"呼声越来越高
。显然，"退警"的声音已经引发了警察系统的不满。6月19日的最新消息显示，因为对最
近的抗议不满，纽约警察局正在酝酿罢工。
在强大的工会势力和法律的双重保护伞下，"退警"真有那么容易吗？
一、美国警察特色是如何形成的
1915年美国知名律师兼公共管理学者福思迪克在《欧洲警察制度》一书中，将欧洲警察制
度分为两类：欧洲大陆警察制度（以法国为代表）和盎格鲁?撒克逊警察制度（英国为代
表）。
17世纪初，美国尚未独立前，英国在对北美殖民统治的同时，也将具有分权特色的"民主
警察"制度带到了美国。
不同于现代美国警察，美国警察建立之初主要是为了方便殖民管理，所以早期的美国警察
大多为半职业化。他们质量不高、业务能力一般，要干的事情却十分繁杂。除了要维持正
常的执法活动，还得负责征税、指导选举，甚至是修桥、道路维护。
后来随着美国社会逐渐由分散的农村向集约化的城镇过渡，由居民发起成立，主要在夜间
负责打击犯罪、维护社会治安、预防火灾等工作的巡逻队应运而生。
到了19世纪30～40年代，独立后美国资本主义获得了长足的发展，但也导致了美国南、北
社会矛盾不断激化。随着大量失去土地的农民涌进城镇，社会治安问题也受到了严重的威
胁。
人们开始意识到到原先的保安官制度已经不能应付越来越复杂的治安环境。于是，美国各
个农村和城镇地区，以地方保安官为基础，建立起了新的村镇、县、州级警察机构，逐渐
朝着职业化和专业化的方向发展。
在选举和管理制度方面，考虑到美国人对英皇殖民统治深恶痛绝，美国在承袭了英国警察
制度的基础上，重新建立的警察制度更加注重民主和分权。不仅在管理权限上赋予了各州
政府高度的自治权，而且地方警察部门领导者均由当地居民公开选举产生，或由当地政府
任免。
而后随着美国工业化的迅速发展，纽约、芝加哥等大城市的崛起，美国城市也仿照伦敦建
立了城市巡逻的职业警队，职业化程度进一步加深。到了20世纪初，美国四位一体的警察
体制格局基本形成，即县警察、城市警察、州警察、联邦警察四种警察体制并存且相互独
立。
除联邦警察直接接受联邦政府或中央部门的统一领导外，其他三种警察机构均直接受地方
政府领导，与联邦政府没有垂直的上下级关系。由于各层级的警察在各地区实施的法律不
同，其职能和权限有所差异。警察管辖权的多样性造成了警察职能和体系的复杂性，形成
了美国现代警察制度的特征。
先说第一层级的县警察，它是根据美国各州的法律成立的。县级警察虽不算美国警察机构
中最重要的组成部分，但由于分布广、机构多、规模小，在地方的法律和职能作用等方面
地位独特。
在美国，除了罗德岛和夏威夷，其他各县的警察局长都是通过民主选举产生。也正因如此
，县警察局长比其他政府官员具有更多的自主权，通常在当地声望颇高的人才有资格当选
。通过民选产生的县警察长，往往集司法系统三方面职能于一身，既可以是警察长，是法
官，也可以是监狱长。
与县级警察不同，城市警察局长的任命方式是由该市的政体所决定，工作职能比县警察要
复杂、繁重得多。城市警察不仅要24小时巡逻并侦破各类刑事案件，还要承担城市中的酗
酒、吸毒、家庭纠纷等慢性社会问题。
由于美国是高度发达的城市化国家，所以城市警察是美国警务体系中最庞大、最重要的组
成部分。城市警察约占全国专职警察的3／4，经费开支在所有预算中的占比也是最高的。
比如，奥克兰每年普通资金预算中的41％用于警务，明尼阿波利斯和休斯顿的这一数据则
达到36％和35％。
第三层级是州警察。美国共有49个州警察机构，他们行使的是州所赋予的权力，不必受联
邦警察的领导和约束，只对各自的州长负责。州警察在美国的活动范围不大，主要在县、
市地方警察机构都不管的地区履行职责，例如在州界公路上巡逻和解决交通事故，调查一
般性的形式案件、进行犯罪研究等。由于州警察职责权限通常根据各州法律规定，所以州
警察的权力限制与各州政治因素所起的作用密切相关。
第四层是联邦警察，即美国联邦政府直属警察部门。这些警察机构规模都不大，雇佣的人
员也不多，但他们活动的范围之大在美国警察中却是空前的。他们的主要职能是执行各项
联邦法律，打击那些全国性的重大违法案件。
所以从美国警察体系的构成来看，各级警察不仅分工明确，拥有极大的自主权，而且相互
独立、互不掣肘，即便是层级高的警察到地方办事，也得遵循人家的地盘人家做主的原则
。这在一定程度上也充分体现了美国所倡导的民主、自由精神。
二、以暴力和种族歧视著称的美国警察
在明白了美国警察建立初衷和体系形成的整个过程之后，不难发现，其实美国警察功能定
位从一开始都是以社区治安服务为主。
可实际到了近、现代社会，随着警察规模的不断扩大，美国警察表现出来的特质却与它的
建立初衷背道而驰。近一百多年时间里，因为警察暴力执法，非裔种族歧视矛盾不断升级
，枪杀、滥捕导致社会问题更加复杂化。
据CNN统计报导，美国警察枪杀、逮捕和监禁的人数远远高于其他发达国家。美国嫌疑人
在警察拘押期间的死亡人数，是澳大利亚的64倍；美国警察枪杀的人数，是德国的近100
倍；而美国的人均监禁率也为全世界最高。
美国司法统计局的一项数据显示，从2015年6月到2016年3月的这10个月里，美国可能共有
1348人在拘押期间死亡。也就是每天平均至少有4名嫌犯因此死亡。
此外，美国警察每年枪杀的人数也比其他发达国家多得多，据《华盛顿邮报》统计，2018
这一年美国就有995人死于警察枪口下，而这里面的大部分的人都是黑人，根据2016年发
表在《美国健康杂志》上的一项研究，非裔男性因警察执法致死的可能性，比白人男性高
出近3倍。
历史上，警察对非裔的暴力执法而引发大规模抗议甚至骚乱事件，更是层出不穷。尤其近
30年以来，每当有非裔青年死于警察暴力执法枪口下的消息见诸于报，都会在全美引发一
场反种族主义的游行和骚乱。
譬如1991年的罗德尼·金（Rodney King）事件。一位洛杉矶市的非裔青年罗德尼·金在
驾车途中被警察叫停，并遭到后者殴打。整个过程被目击者拍摄和记录下来后，在美国引
发轩然大波，最终导致1992年洛杉矶种族骚乱的发生。
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Rodney King（资料图/Fox 11）
2009年非裔青年奥斯卡·格兰特（Oscar Grant）与人发生冲突，白人警察在上手铐过程
中将其枪杀。
2012年一名来自佛罗里达州迈阿密花园的17岁非裔高中生特雷沃恩·马丁（Trayvon
Martin），在去看望父亲的路上遭到白人社区警察乔治·齐默曼（George Zimmerman）的
枪杀。案件被媒体曝光后，全国各地举行了大规模的集会、游行和抗议活动，并引发了一
场关于种族貌相和"立足"法律的全国性辩论。
没过两年，类似的事情再度发生。2014年8月9日美国非裔高中毕业生迈克尔·布朗（
Michael Brown），在与朋友去祖母家的途中遭到警察达伦·威尔逊（Darren Wilson）的
拦截，理由是威尔逊看到布朗手里攥著的雪茄。不久，车内的威尔逊与站在车外的布朗发
生争执，布朗在慌忙逃跑的过程中遭到威尔逊的枪杀。
可怕的是，警察对青年非裔的暴力执法不只发生在社会，甚至还威胁著校园内的学生们。
一些教师和学生，尤其是非洲裔美国人认为，他们校园里警察的存在是一种危险，而不是
保护师生免受斗殴、吸毒和大规模枪击事件影响的壁垒。
佛罗里达橘子县在2019年的一段视频显示，一位校警在学校附近打架后被捕，视频里他抓
住一名中学生的头发并将她的头向后拽，随后这名校警被解雇。几周后，一名被指派到北
卡罗来纳州万斯县一所学校的警官因反复将一名11岁男孩摔倒在地而丢掉了工作。
2019年一项对斯托克顿联合学校警察暴力执法事件的调查发现：该学区涉及10岁以上黑人
学生事件的被捕几率，比其他学生高148％。涉及涉及10岁以上拉丁裔学生的事件，被捕
的几率比其他学生高124％。
直到前年该校区被举报，加利福尼亚司法部介入调查并采取司法措施之前，斯托克顿一位
校警官还对学生实施了犬类检查计画，将警犬带到学校校园内，对学生的物品进行随机和
不事先通知的搜查。
三、以法治著称的美国为何受到暴力执法的诟病
只是去看父亲的马丁却被社区警员视为可疑人员，惨遭枪杀；没有任何犯罪记录的布朗，
明明在逃跑途中举起了双手，却仍然倒在了血泊中……这两桩案件最终判决结果，均未对
当事警察进行严厉的惩罚，甚至连滥用武力的指控都无法成立。
在一向以法治著称的美国，为何警察多次枉杀无辜都能全身而退？非裔种族暴乱又为何屡
屡牵扯出警察暴力执法的问题？事实上，美国警察暴力执法作风由来已久，而且与历史上
的政治背景息息相关。
二百多年前美国本着"分散管理、寓警于民"的原则建立了分权式美国警察制度。这种制度
下的警察虽然可以因地制宜地灵活执法，但这样分权也带来了一些隐患，即地方警务系统
权力过大，而导致警察无能、腐败和滥用权力滋生。
1919年，一战刚结束不久，基于美国民众对禁酒的呼声越来越高，国会在1920年颁布了一
则禁酒法令（编者注：那时候社会舆论认为酒是犯罪的根源，也是导致许多家庭暴力的罪
魁祸首，禁酒令的颁布则是为了保护妇女的权益，降低犯罪率，维护家庭和社会安定）。
实际上当法令落地执行后，在禁酒时期，不仅非法制酒、贩洒、买酒成风，就连警察也趁
机从中大收贿赂。一旦有贩卖私酒者不向警察纳贡，则对其非法滥施暴力，致使当时警察
腐败和暴力执法成风。
1929年国会威克曼在一项对执法部门的调查报告中称："在执法部门，非法滥施暴力成风
，虽然警界大力推行专业化，但仍有相当数量警官非法滥用权力，使警察作风倒回到几十
年前的腐败时期"。
所以从19世纪末到20世纪初，很长一段时间内，美国警界都在就朝着反腐败和警员专业化
方向努力，并发起了两场轰轰烈烈的"大反腐运动"和"警察专业化运动"。
针对过去警察制度过度分散，城市警权过大的问题，为了有利于监察、提高警队战斗力，
州警察机构比城市警察、村镇警察权力更集中，更具军事色彩。州警察也因此一跃成为美
国警察制度重要支柱的之一。
警察力量集中、更加专业化以后，社会服务功能的弱化又带来了一系列隐患。二战后，美
国经济迅速崛起，人民生活品质大大提高，随着"人民的资本主义"时期到来，美国严重的
政治、社会问题也开始慢慢突显。
一方面，在对外关系上，美苏对立两败俱伤，朝鲜战争和越南战争拖疲美国经济；另一方
面，20世纪60~70年代美国社会迎来大变革，民权运动异军突起，许多反对越战的抗议示
威活动在各地爆发，导致犯罪率持续高涨。据统计1960年到1970年期间，美国每十万人口
中的犯罪率比以往翻了一番多。
而民权运动的兴起，尤其反对黑人种族隔离的运动，导致那段时间美国群众与警察冲突不
断，造成许多历史上轰动一时的"骚乱"事件。譬如1962年的"密西西比骚乱"、1967年的"
底特律骚乱"和1968年4月4日民权领袖马丁·路德·金被暗杀事件。
长达十年的社会动荡，使美国警察不得不加强战斗力以应对频发的骚乱。基于当时的社会
环境，警察们在日常工作中变得更加敏感，更容易使用暴力，进而造成无辜人员伤亡。
专门为查明1967年暴力骚乱起因而建立的克纳委员会证实："在底特律动荡期间，这座城
市充满了恐惧。"报告说："国民警卫队感到恐惧，公民感到恐惧，警察感到恐惧。"紧张
的警察和国民警卫队有时在听到枪声后不顾一切地开枪射击。他们断断续续地瞄准了难以
捉摸的狙击手或不存在的狙击手，而国民警卫队在一次事件中寻求开火的来源时，开枪杀
死了五名旅行车的中的一位无辜乘员。
在这样的历史背景下，美国警察被一步步推到了美国民众和非裔的对立面。
这种恶性循环在"民权运动"后，一直持续到现在，而美国警察过度职业化带来一种负面影
响就是：警察界开始衍生出一种警察亚文化。
即大多数长期从事警务工作的警察，会出现性情孤独、行事隐秘、怀疑社会上的多数人的
倾向。一项调查表明有70％的警察认为社会对他们有敌视或隔离感。也正因如此，他们相
信只有内部抱团能为他们带来安全感，只有同事、战友在工作中能帮助和理解自己。
譬如前不久，纽约州75岁老人被推倒风波发生后，两位涉事警察被停职调查。令人意想不
到的是，同一部门的57名警察宣布辞去应急响应小组职务，以声援被停职同事。
该事件侧面反映出，这种由来已久的抱团作风，通过对政府和警察工会施压，是警察同袍
们帮助同事摆脱困境的惯用手段。而警察工会，历来也是保护警察会员而存在的。
四、警察工会已成为改革的关键障碍
近年来随着其他工会势力逐渐下降，美国警察工会的势力日渐壮大，这也使得受到指控的
警察更容易逃脱制裁。有政府官员和劳工专家在接受CNN采访时表示，"警察工会的合同通
常会使那些因行为不端而受到警告的官员更难被撤职，这是改革的一个关键障碍。"
在弗洛伊德事件爆发后，路透社对过去八年来针对明尼阿波利斯市警察的投诉，进行的分
析显示，每10起对警察不当行为的指控中，有9起是在没有惩罚或干预的情况下解决的。
这一时期约3000起投诉，其中只有5名警官被解雇。
过去数年里，明尼阿波利斯虽也曾多次尝试改善当地警务系统，但因为该市拥有800成员
的强大警察工会，坚持支持军事风格的警察战术，警务整治工作一直屡屡受挫。值得一提
的是，经调查发现强硬阻碍改革的警察工会主席本人，也是一名有种族歧视言行劣迹的警
官。
明尼阿波利斯工会的合同并不罕见。路透社2017年的一项调查发现，美国其他地区的几十
份合同中都包含了