站不稳的巨人：欧盟如何应对武汉肺炎带来的冲击？
文：李宜展（东海大学政治系国际关系组四年级）
近期面对武汉肺炎人心惶惶，欧盟会员国确诊人数逐渐提高，几乎没有一国能置身事外，就连许多在欧洲的台湾留学生都已陆续回国避难。我国外交部于3月14日起也陆续将欧洲申根地区国家列为第三级警告。乡民们最爱的阿中部长也指出欧洲公卫体系已崩盘，疫情的爆发速度比我们想像的还要快。
虽然欧盟表面上看似光鲜亮丽，但近来病毒却在欧洲用难以想像的速度传播，严重打击欧洲的防疫体系。就像《怪奇物语》中的怪物会以各种形式寄生于宿主体内一样，传播速度非常快，并且难以消灭，更悲剧的是渺小的人们尚未找到可以解决这怪物的方法。欧盟也不例外，在其制度化的架构之下，对于如何处理危机，每个国家有不同的想法，而应对这样的外部冲击，各国与欧盟机构在政治上也尚未达成协议，而且很可能在解决方法想出来之前，就已经对于欧盟的经济、公共卫生、社会福利与安全等方面造成重大破坏。
欧洲疫情最严重的意大利每天确诊与死亡人数不断攀升，整个欧洲也坐如针毡。为了防疫所必需的开销与因为疫情所造成的财政缺口，使得经济体质不佳的会员国可能陷入负债的困境，而各国该如何有效运用财政资源？如何有效管制边境以防止疫情扩散？这些皆有赖会员国的彼此协调，还有欧盟机构的居中斡旋。相比于10年前的欧债危机，欧盟与其会员国面对本次疫情的爆发，虽不完全相同，但在应对上却有些类似之处。
由于目前尚未完全整合为政治联盟（各国仍自行处理绝大部分的政治事务），这样的制度化架构下，欧盟应对外部冲击发生的做法为何？欧盟机构与会员国之间到底又是如何互动的？本文向大家介绍欧盟运作当中的两个重要概念，以及讨论武汉肺炎疫情又会如何影响欧盟的未来发展。
超国家的治理：由上而下的模式
自欧洲开始统合以来，各国就逐渐将自己部份的主权让渡给欧盟，最显著的例子即为各国让出自己货币方面的主权，将其交由欧盟共同治理形成欧元；或是再将自己部份的贸易主权让渡给欧盟，形成共同市场。也就是从自由贸易协定至关税同盟，进而到单一市场，接着建立欧洲经济暨货币联盟的整合进程。[1]
在经济方面整合之后，此架构下会员国不得自行与其他非欧盟国家签订双边的贸易协定，必须由欧盟为代表来与其他国家进行谈判，而谈判后所得出的协议则必须由会员国共同遵守。这种会员国没有太多自己的空间，而在这方面的主权需要由欧盟代表整体而为之的模式，就是欧盟超国家主义（supranationalism）的展现。[2]
主要负责欧盟平时行政事务与整合计画的行政机构为欧洲执委会（European Commission），也是主要的超国家机构。在本次疫情的应对中，执委会主席范德莱恩（Ursula von der Leyen）认为执委会的首要任务在于协助会员国协调边境管制的问题，并同时确保受到病毒肆虐的同时，人们所需的日用品与医疗用品可以保持正常的流通。
而为了应对危机，执委会也与各国的卫生与内政部长保持密切的协调，其角色及在于协助会员国能有效面对危机，并且为彼此的共同行动提供建议。接着，执委会也于3月16日提出的“应对新冠病毒紧急状态下与健康有关的边境管制措施纲领（Guideline）”中提到欲以整合的方法（an integrated approach）来达到有效的边境管理，并在维护健康的同时也能够维持内部单一市场的完整性。
相关条例如：
The transport and mobility sector is essential to ensure economic continuity. Collective and coordinated action is indispensable. Emergency transport services should have priority within the transport system.
或者
Control measures should not undermine the continuity of economic activity and should preserve the operation of supply chains.
这样由欧盟一致协调并且兼顾多方面的治理方式，即为超国家机构由上而下治理的模式。且由上述部分条例也可知，除了防疫之外，最特别的是欧盟也极力防止疫情对于经济带来的冲击，因防疫而做的边境管制或暂停货物流通，对于欧盟的供应链与运输系统带来严重影响，故其呼吁会员国在欧盟层次（European level）共同协调，避免因为疫情而造成更严重的经济危机。
会员国的难题：你爱我还是他？
另一个重要的问题就是，欧盟的会员国应该以自己的利益还是整体欧盟的利益为重？
在现实主义主导的国际政治当中，各国往往在做决策时会优先考量本国的利益。例如在欧债危机的处理当中，较富有的会员国优先考量的是自己是否能够不要负担任何风险，并且最好把这样的风险转嫁给那些议价权力较小且较不富有的国家，而非优先考虑怎么做对于欧盟的整体发展会比较好。[3] 在欧盟治理当中，这样会员国优先考虑自身利益，同时希望以政府间的形式，来达成相关的重要决议的模式，即为政府间主义（intergovernmentalism）的展现。
这样的运作模式也体现在这次疫情的处理方式当中。例如疫情蔓延最严重的意大利自事发以来截至3月19日为止，共31506人确诊、2503人死亡，接着由德国开出第一枪，首先关闭边境，限制与三个邻国的边境通行，仅允许通勤工作的货物与人员流动。与德国相同已管制边境并且实施较严格措施的国家还有邻近的波兰、捷克与丹麦。虽后来法国也跟进，但总统马克宏却也批评欧盟各会员国不该擅自采取单边的边界管制措施。
在这样的案例当中我们可以看到，当某国发生了严重的疫情后，周边国家为了各种因素如国内的经济情况或边境管制等影响，则会率先做出相关应对措施，而非等待欧盟的指示。例如德国在尚未与其他国家讨论过的情况下率先关闭了边境，接着其邻国也跟进。如此作为让欧盟看似杂乱无章、协调上毫无效率，这其实是由于欧盟的官僚结构导致其很难在第一时间以完全一致的方式做出决策。但在后来执委会与各国政府代表开会，也取得意见上的一致之后，在3月17日即决定关闭欧盟的内部与申根区的边界至少三十天。
虽如上所言，会员国与超国家机构或会员国彼此之间利益可能冲突，会员国可能也会不满执委会所做的决定，认为其偏好特定国家，但其实两者也不总是竞争或敌对的状态，相反的，一旦会员国体认到由超国家机构来协调彼此能够更有效的面对危机时，其即会将主权共储（pool）或委托（delegate）至欧盟机构，由上而下的统一进行危机治理。
有时欧盟的规范与制度安排反而使得会员国能够更弹性的去应对危机，例如为了因应疫情
，执委会在获得了会员国政府授权之后，即进一步在超国家层次协调各会员国的行动，并
于3月2日成立新冠病毒因应小组（Coronavirus Response Team），接着设立“因应新冠病
毒投资计画（Corona Response Investment Initiative）”以协助会员国的健保体系、中小企业、劳工市场与其他经济上易受伤害的部份等。因为有这些制度设计，会员国会有更多的资源能够协调国内的疫情状况，并更好的处理其所造成的经济影响，在这样的考量之下，会员国更愿意将主权交给欧盟机构，一同面对危机。
欧洲联盟的治理模式与逻辑
综合前两段可得知，欧盟整合即为超国家与政府间主义两者交织进行的过程，也是两者互
相角力下所产生的结果。其中有一群人认为，透过深化整合所带来的进一步相互依赖，可以带给彼此更多的利益，促进贸易的繁荣同时也能够促进和平与安全的稳定；但同时间又有另一票人认为，维护国家的主权才是至高无上的要务。例如当时英国在决定是否脱欧时，相关的辩论中即有民众认为英国不该把相关的立法与决策权交给欧盟，应保有自己能够决定自身事务的权力。然而会员国政府面对着上有欧盟机构的权力，下有国内利益团体与政党的利益分歧，如何协调并在两者间达成妥协考验著政府的执政能力。
也因为欧盟是一个整体，因此只要有危机往往会影响许多国家。经济与贸易上深度相互依赖，反而使得欧盟国家在遭受外部冲击的时候更容易受到制度的破坏，并造成大规模的影响。
在欧债危机与武汉肺炎疫情的处理当中，类似的点在于皆为欧盟面临的重大危机与冲击，皆有超国家主义与政府间主义的影子在里头，但最不一样的地方在于，欧盟与会员国是否有曾经在某个领域合作的经验？
例如在10年前希腊爆发主权债务危机，而后迅速演变成影响整个欧洲的欧债危机。但因欧盟早已建立经济共同体，在经济事务方面的合作已行之有年，故这方面的合作经验与相关的规范、制度设计，皆能够使欧盟更有效率的面对欧债危机的发生。像是为了给予经济体质不佳会员国纾困而建立的永久性财政机制：欧洲稳定机制（European Stability Mechanism, ESM），即是欧盟各国应对外部冲击而建立制度化架构的例子。[4]
然而在这次的疫情当中，我们尚未看到欧盟有建立了“某某机制”或“某某制度”来应对危机。而对于危机的处理也尚未有一套完善的方法，只能透过给钱来援助会员国。但是这种援助上的困境，是源于欧盟过去尚未在医疗、公共卫生的政策领域上有过合作的经验，故此次的危机也不妨将其看成是欧盟在这方面合作的开始，继续观察后续的发展。
虽会员国常常不想将权力让渡给执委会，但是对已身处欧盟架构内的他们来说，有一套可以使彼此自由合作的制度也是非常重要的。因为在欧盟内部当中，许多层面的政策是会互相影响的，很多时候也必须要由欧盟层次进行法规的修改与调整，才能够让整体有效率的应对危机。例如这次在因应疫情的方式当中，如何维护人民的健康同时维持欧盟内部的经济流动？若要使整个卫生体系更有弹性以面对危机的发生，则势必也要松绑财政政策的相关限制，并且协调出更一致的作法，才能够使欧盟有更充裕的资金与制度环境来应对危机。
本文认为，欧盟目前的角色就像站不稳的巨人。虽经济方面能够一致对外，也为全球经贸上重要的政治与经济行为者，但因为欧盟目前整合进展仅至经济暨货币联盟，尚未发展到政治联盟的阶段，故会员国政府仍对于欧盟机构有一定的制衡力量。而面对欧盟内部会员国的压力以及在决策过程中的杯葛，也常使得法案无法通过，难以进一步深化整合的程度。
小结：武汉肺炎对欧盟带来的冲击与反思
区域整合可促进各国在政治与经济上的合作，甚至建立共同体，而欧盟整合成为各国区域整合典范的关键在于利用持续的制度化来务实整合的进程。然而自欧洲建立煤钢共同体共管资源以来，超国家机构与会员国双方即不断拉锯，有时候会员国在某些方面愿意让渡多一点让欧盟机构主导，有时在较为敏感的议题领域则不愿意将主权让渡给欧盟超国家机构，使得合作只能停留在政府间的形式，是故常常欧盟的决策也反映了会员国之间的政治博弈。
超国家机构与会员国政府何时互相合作，除了取决于会员国对于欧盟的欧洲认同（European Identity）之外，更重要的是会员国如何体认到，彼此合作甚至交给超国家机构共管的利益，大于各自为政的利益。如上所提，欧盟面对欧债危机能够较为有效率，并尽可能减少危机的冲击的原因在于，欧盟已有完善的经济治理结构；但是过往各国却没有在卫生医疗方面共同合作的经验，因此才会显得毫无效率。
然而针对此次武汉肺炎疫情，有说法认为欧盟未来应该会走向解体，因为各国会逐渐寻求国家治理而非以欧盟利益为重，但是本文认为，欧盟虽并非坚不可摧，但是一路走来的整合进程也让各国之间的利益彼此相互依赖，这样的依赖也让各国都可以在整合当中获利。再者，一旦欧盟开始协调关于卫生医疗政策方面的合作，则势必需要其他政策领域的配合，可能会带动各国于其他政策上进一步的合作；也因疫情严重，各国则更需要有一致的规范与方法，来协助其解决国内困境。
最后，虽难以单从欧盟因应肺炎的作为，断言未来会深化或暂缓整合的程度，但欧盟是否能进一步深化整合除了会员国意愿之外，也仰赖外部环境的配合，[5] 而超国家主义与政府间主义彼此更是处于一个竞争与合作皆存在的运作模式当中。
注释
1.事实上欧盟在一开始的统合计画当中，因为受到联邦主义思潮的影响，故计画先由经济的合作开始逐渐达到各国在政治上的整合形成政治联盟。但现实当中的敏感政治议题有些并非会员国同意让步，例如当今各国对于财政政策应如何改革？欧洲央行的权限为何？仍尚无共识，因此欧盟仍无法进到政治联盟的统合阶段。
2.意即，各国在经济意义上可谓已经组成一个新的国家，但各国仍然各自维持对外的主权独立。关于欧盟完整的经济整合进程，请参见：张亚中，1999，《欧洲统合：政府间主义与超国家主义的互动》，台北：扬智文化，页：167-168。
3.Moravcsik, A. & Schimmelfennig. 2019. “Liberal Intergovernmentalism”, in European Integration Theory(eds.) Wiener, A. & T. Diez. Oxford University Press:71-72.
4.当然欧盟在处理欧债危机时，也衍生出许多问题，例如因为制度设计的问题而导致过度集中化的货币政策，但是财政与银行政策仍高度分化等。但本文主要着重于欧盟在一开始的危机应对方式，而非专门讨论欧盟的制度设计本身，故这部分的介绍不在本文的讨论范围内，有兴趣者可进一步参阅：Arestis, Philip & Malcolm Sawyer. 2011. “The Ongoing Euro Crisis.” Challenge 54(6): 6-13.; Georgiou, Christakis. 2017. “Economic Governance in the EU after the Eurozone Crisis: a State of Affairs.” Transform! Europe: 1-43.
5.例如危机的发生是否真的严重到需要会员国限缩自己的权力，交由超国家机构统一管理；或是因应经济危机、难民危机等“外部环境”的冲击，导致会员国负债累累或无力应对，这就会需要超国家机构例如执委会或欧洲央行的介入，调节其经济体质，并且透过各会员国在欧盟层次的彼此协调，共同面对危机。
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