援助视角:面对COVID-19全球疫情 国家与边界微不足道
苏拉曼尼
● 印度政府前首席经济顾问
● 哈佛甘迺迪政府学院访问讲师
虽然我们当前仍处于应对新型冠状病毒肺炎(COVID-19)的初期阶段,但可以确定的是这种新病毒将对全球经济,人们对疫病大流行的应对措施乃至于国际援助的架构带来长远影响。
这是因为这场大流行令人注意到了国际援助体系中鲜为人知的一种扭曲现象:那就是它的所作所为总会与证据的指向背道而驰。
要了解其中原因,我们需要把援助分为两类:一类是旨在改善单个发展中国家状况的传统国家贷款,另一类则是关注改善全球福利的全球公共财(Global public good)融资。后者包括开发技术以提高农业生产率、采取行动防止气候变迁并减轻其影响、创造知识、提供资讯,当然还包括预防和应对传染病。
捐助者需要决定如何在两类援助之间分配资金,决策显然要参考部分关于国家贷款和全球公共财融资两者相对有效性的研究成果。
与国家贷款有关的研究证据极富争议,一方面有鲍尔男爵(Lord Peter Bauer)、弗里曼(Milton Friedman)、迪顿(Angus Deaton)、伊斯特里(Bill Easterly)等死硬援助怀疑论者,另一方面,则有萨克斯(Jeffrey D. Sachs)、比尔·盖茨(Bill Gates)、波诺(Bono,U2主唱)等坚决宣导者。
对相关证据的公正解读是即便对援助的质疑有点过分,却也很难找到有力证据证明国家贷款能产生可观的长期收益,这也是拉贾(Raghuram G. Rajan)和我在援助影响的系列论文中得出的结论。
另一方面,为全球公共财融资却有着无可争议的优点。
比如引发绿色革命的各项活动:不仅在那些最初的发现,还包括全球众多公费农业研究机构组成的网络对成果的采纳,都产生了可观的全球回报,对天花(smallpox)的根除也是如此。
为制药企业在重大医学发现方面提供回报保障的预先市场承诺融资:这是诺贝尔经济学奖得主克雷默(Michael Kremer)提出的一个理念,则是另一个无法用金钱来衡量的全球公共财范例。
但即便证据的天平已经给予了我们足够的指引,但绝大多数援助依然分配给了国家贷款,只有一小部分投给了全球公共财。
尽管缺乏确切的估算,但智库机构全球发展研究中心的莫里斯(Scott Morris)表示世界银行总体贷款组合中只有15%至25%用于全球公共财。
就算人们对全球公共财的定义进行更为宽泛的解读,该比例也只会上升到35%。此一比例在那些全球最贫穷的国家中甚至更小:世界银行的优惠贷款机构国际开发协会仅将资金的11%用于区域和全球公共财。
其他主要捐助者呢?
人们无法确知比尔及梅琳达·盖茨基金会(Bill & Melinda Gates Foundation)这类跻身重要国际参与者的私人慈善机构将多少资金分配给了全球公共财,但是人们确实知道,最近加入援助俱乐部的参与者中国,正在其“一带一路”倡议下将所有资源用来为借款国的基础设施(而非全球公共财)融资。
要理解国际援助为何如此偏爱国家贷款其实不难:因为,这其实是一场有犯罪者却缺乏明显犯罪行为的阴谋。
首先,直接向发展中国家贷款赋予了捐助者某种比手画脚的权力,还能让它们根据自身喜好决定当地优先发展重点;受援国政府则扮演了同谋角色,毕竟低成本融资意味着可以实施更多的支出,这对政治当权者来说总是有好处的。
相比之下全球公共财融资所带来的收益既难以捉摸也并非立竿见影,同时无法明确追溯到捐助者的某些行为,因此也不难猜到,借款国政府会在廉价现金和不确定收益之间做何选择。
虽然这种扭曲现象长期存在,但新型冠状病毒全球大流行已经非常清楚地表明人们对全球公共财的需求正在激增,并且私人市场就其定义而言不会为其提供资金。
如果想大致了解一下所需的资源量级,可以参考一下普林斯顿大学客座教授莫迪(Ashoka Mody)最近的估算,即意大利需要约6000亿至8000亿美元的外援来协助因应新型冠状病毒灾情,这仅是在一个相对富裕国家在某一时点对抗一个全球公共“坏产品(public “bad”)”所需的金额。
如果世界拥有了无限资源以及无穷无尽的慷慨善意,那么捐助者尚能在不减少国家贷款的情况下增加全球公共财融资,但在现实中捐赠的金额正在缩减,意味着这种扭曲的分配激励因素将带来严重的后果。
这也给那些国际捐助者(不仅是世界银行这类传统借贷方,还有私人基金会和中国这些新兴参与者)传达了一个明确资讯:人们需要对援助架构进行彻底改革,使每年数千亿美元的巨额资金可以投入全球公益事业,其中一部分钱必须透过减少现有国家的贷款金额来筹集。
只有让实践与证据同步,世界才能着手认真因应即将到来的各项巨大挑战。
因为正如眼下的新型冠状病毒大流行一样,国界和那些只关注本国利益的政府在这些挑战面前连个屁都不是(devastatingly contemptuous)。
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