标题: 【新冠肺炎】疫情引爆欧盟另一解体危机
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撰文：叶德豪 最后更新日期：2020-03-23 20:00
从意大利、西班牙，到法国、德国，欧盟国家随着新型冠状病毒肺炎（COVID-19，新冠肺
炎）扩散而陆续落实宽紧程度不一的封锁政策，希望民众能各自隔离，压平疫情传播曲线
。以往人潮汹涌的罗马“西班牙阶梯”、巴黎铁塔等标志性地点在蓝天之下空无一人，然
而在欧洲多国的边境却出现了长达二十公里以上的车龙。各国不顾《神根公约》而封关自
保，这种“大难临头各自飞”的现实让人再次质疑“欧盟梦”是否已然破灭。
截至上周六（3月21日），欧盟国家无论在确诊数字还是死亡人数上，早已超越中国最新
公布的总数。当中，意大利已有超过5.3万人确诊，近5千人死亡，西班牙与德国确诊人数
超过2.2万，而法国确诊人数则接近1.5万。
更让人担心的是，欧盟国家的封锁政策似乎尚未能压止疫情的扩散。意大利总理孔特（
Giuseppe Conte）已表明将延长原订在本周三（25日）结束的商店关门命令，亦有地方首
长进一步自行收紧区内封锁政策。曾指法国“已在战争之中”的总统马克龙（Emmanuel
Macron）则派出10万名警方人员在全国实施非必要出行的禁令。德国总理默克尔（Angela
Merkel）也首次在新年贺词以外发表电视全国讲话，要求德国民众在“二战以来最大挑战
”的威胁下暂且放下自由，向应政府呼吁尽量留在家中，并声言将考虑封锁全国。
领导断层 自乱阵脚
由于医疗事务一直不属欧盟建制的管辖范围，因此各国抗疫也先以自身利益出发。然而，
新冠肺炎对跨国人流物流、医疗卫生资源的供给、全欧洲的财政、货币政策都有严重影响
。欠缺统筹的既有制度，在疫情之中，就再次引起欧盟国家各自为政、互相指摘的另一波
存亡威胁。
在2月底意大利北部疫情进入严峻阶段之时，各国尚不敢犯上破坏《神根公约》自由通行
的大不韪而对意大利封关。奥地利曾因一列跨境火车上疑有受感染者而一度阻止入境，当
时便成为大新闻。不过，自奥地利在3月11日“打响第一枪”宣布封锁与意大利的陆路边
境后，如今《神根公约》国之间的封关已成普遍现象，南至葡萄牙、西班牙，中至德国、
波兰，北至挪威，东至爱沙尼亚、立陶宛都落实了不同程度的即时封关。
如果欧洲各国配合区内封关，用以减少跨国人流接触感染的话，封关本身并非问题。问题
在于，各国的封关却似乎是单方面的决定，导致边境乱象频生。例如，匈牙利封锁与奥地
利的陆路边境，双方却没有合作应对，导致上周初起车龙从边境向奥地利延伸超过30公里
，连后者的国内交通也受阻；另一方面，惯常使用奥匈边境交通的东欧国民也故意在边境
停车抗议封关，让交通阻塞更为严峻。有在边境待上一整夜而丝毫未动的货车司机就指货
运时间至少是平日的两倍。同类情况也发生在德国与波兰、波兰与立陶宛等边境上。目前
，各国超市的必需品正面临民众囤积抢购压力，加上医疗用品严重不足，如此没有协调的
封关措施，更可能引发新一轮恐慌。
以往合作领导欧盟整体行动的德法两国，如今也因各自的国内政治形势变成一盘散沙。明
年即将退出政坛的默克尔，只顾保住现有大联盟政府，以及其基督教民主联盟（CDU）的
右翼支持，单方面落实禁止医疗用品出口的命令，无视欧盟单一市场商品自由流通的基本
原则；而且她虽然在国内果断放弃“黑色零字”的财政平衡原则，以无上限的贷款去救助
国内企业，却未有在欧盟层面改变其一毛不拔的观感，加深了欧盟各国对德国既有的不满
。
而向来高举欧盟整合的马克龙，一方面封锁全国，另一方面又坚持首轮地方选举如期举行
，备受批评，最终只得突然暂停次轮选举，甚至中止其退休金改革，暂时亦是无力外顾。
在此等领导断层的背景下，意大利曾透过“欧盟民事保障机制”（EU Civil Protection
Mechanism）向他国求援，却没有得到任何欧盟国家的回应，反而是远在天边的中国与意
大利达成医疗物资供给协议。意大利外长迪马约（Luigi Di Maio）在收到中国物资抵埗
时盛赞中国支援，虽然被部份意大利舆论斥为“中国部长”，可是他的言论更有可能是对
其他欧盟国家的曲线批判。
在各界批评欧盟团结欠奉之际，作为欧盟新领导层之一、去年底才上任的法籍欧洲央行行
长拉加德（Christine Lagarde）竟然宣称“拉近各国国债债息并非欧洲央行的任务”，
导致作为意大利经济走向指标的意大利与德国十年国债息差大涨。连惯常不沾手政治的意
大利总统马塔雷拉（Sergio Mattarella）也发表声明痛斥拉加德“帮倒忙”。据一项3月
12至13日进行的民调，88%的意大利受访者认为“欧盟没有帮助我们”，而认同“欧盟成
员国身份对意大利不利”的民意比例则急升20个百分点至67%。
见步行步 未改结构性矛盾
眼见欧盟继欧债危机与英国脱欧之后似乎又再陷进崩解局面，欧盟建制才赶忙回应。欧盟
委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）上周日（3月15日）宣布，以欧盟为整体
禁止任何未经区内国家同意的医疗物资出口到欧盟之外，希望各国取消自身对其他欧盟国
家的出口限制，以维持完整单一市场，获得德法两国响应。同时，在冯德莱恩主导下，《
神根公约》国领袖于上周二（3月17日）同意封锁全区边境，希望减少区内国家互相封关
的诱因。不过，上周多国边境仍然是大排车龙，此法效益成疑。
另一方面，自知失言的拉加德也于上周三（18日）加大量化宽松政策，在欧州央行原有
1,200亿欧元额外买债金额之上，再多加7,500亿欧元，并扩大可购入债卷的种类，甚至考
虑暂停其不能拥有一国国债三分之一以上的规限，让欧洲央行的资产负债表在本年内可能
增加1.1万亿欧元。同时，拉加德表明“我们对欧元的支持没有上限”，声言欧洲央行会
“用尽其权限中的一切必需办法”去支援欧元区的公民，也许是有意让人记起意大利籍前
欧洲央行行长德拉吉（Mario Draghi）2012年出口术挽救欧元区的那一句“不惜任何代价
”（whatever it takes）。
同时，欧盟也决定给予各国预算“最高灵活性”以对抗疫情，使得已宣布将会动用250亿
欧元救亡的意大利不用担心赤字超标。同时，欧盟委员会亦同意运用其总值370亿欧元的
地区性计划经费来缓减各国的疫情影响。而为了加强各国的财政政策空间，孔特在上周四
也公开要求欧盟动用目前尚余4,100亿欧元未用贷款能力的欧洲稳定机制（European
Stability Mechanism）向受疫情影响各国政府提供信用额度。
对于上述种种不同形式的“放水”政策，其成事与否的最大阻力仍然是来自以德国为首的
财主国。自欧债危机以来，欧盟的最大矛盾一直是受助国与财主国之间的争执。意大利、
希腊等国一直倾向认为德国只乐见其他国家借上高额债务以进口德国商品，而德国自身却
是一毛不拔，最终引发危机；而德国、荷兰等财主国则认为这全是这些国家人民不努力工
作、消费远高于产出的结果。欧债危机后，德国坚持这些国家实行紧缩政策以换取欧盟援
助，更普遍被认为是欧洲各国自金融海啸之后迟迟未能回复经济成长的主因。
在此次疫症蔓延欧洲之前，两个阵营的最大争议就是未来七年的欧盟预算，到底是要占生
产总值的1.1%，还是1%，以补足英国脱欧后的预算空缺。如今，同样的争议却发生在欧盟
整体要如何缓减各国受疫情打击的问题上。
不少论者批评，无论是在欧债危机之后、难民危机之后，还是英国脱欧危机之后，欧盟只
是以一时之策将迫在眉睫的困难压下去，却没有在欧元区整合、分担风险、统一难民与边
境政策、平息极右民意等议题上作出过任何结构性的变革。因此，每一次同类的问题来临
，同样的争端就会再度爆发，而欧盟各国也会一如以往的“见步行步”务求将危机压下去
了事。眼见今天欧盟面对新冠肺炎时的方寸大乱，我们不禁要问：这是哲学家尼釆想像中
的历史轮回，还是压垮骆驼的最后一根稻草？
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见死不救意大利？欧盟“救命极限”与联合防疫的挽回转机
https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4436630
文／尹子轩（The Glocal副总编辑）
由于疫情资讯通报的迟缓，欧盟、乃至于各大成员国的防疫反应都慢了半拍，以致于当前
以意大利为首的欧洲疫情如此严重。但整体来说，布鲁塞尔近日结合货币与财政政策，还
有对外封关、禁止医疗物资出口到单一市场外...等，一连串的抗疫政策加上成员国各自
的应变措施，欧盟与欧洲对付肆虐的武汉肺炎，可算得上是尽责了。
虽说亡羊补牢，为时未晚，但仍无可否认的是，欧盟在个别政策上终究缺乏授权——比如
：在国民资源分配的公共医疗政策领域，因为事涉敏感，缺乏指挥成员国的权力——因此
无法迅速有效地指挥成员国，或调度中央资源即时做出跨国反应，这也是不争的事实。
3月10日，意大利驻布鲁塞尔大使就在《Politico》发表文章，先是控诉：尽管布鲁塞尔
已经启动跨国救灾的“欧盟公民保护机制”（EU Civil Protection Mechanism），但其
他成员国却没有在意大利向欧盟求助时，提供医疗防护装备驰援。
大使又提及“（当时）只有中国物资援助意大利”，最后隐晦地说道，“布鲁塞尔应该松
绑负责调控欧元区成员国赤字的关键法案《经济稳定暨增长协定》（SGP）”，以缓解疫
情下的财政重挫。
针对这3点控诉与呼救，尽管欧盟与若干成员国盟友，近日已一一回应，但迟缓的动作和
左支右绌的政策反应，仍暴露了欧盟在跨成员国灾难管理上的漏洞。
尽管欧盟执委会史无前例地封关申根区边境、限制欧盟单一市场内口罩等个人医疗防护物
资的出口，同时由欧洲央行出手、迫使各国连同欧盟动用汎欧与各自财政政策救市；但这
些补救措施，终究只能弥补欧盟无法直接监督、统筹各国医疗制度、资源分配的弱势，仅
能透过间接政策缓解疫情而已。
这次瘟疫，由于世界卫生组织（WHO）的无能、姗姗来迟的疫情通报，跟从指示的欧盟诸
国失去拦堵病毒的先机。唯有寄望欧盟执委会及成员国们，拉杂成兵的抗疫“鸡尾酒疗法
”能够协助挺过难关。
迟来的疫情通报，更迟来的欧洲抗疫政策反应
欧盟在这次瘟疫早期的政策反应，对于经历过SARS风暴的香港人和台湾人来说极其迟缓的
主要原因有二：第一，是欧洲对于疫病资讯和扩散速度的错判；第二，是欧盟作为唯一超
国组织，在跨国防疫上仅能为成员国作嫁衣，扮演辅助协调的角色而已。
欧盟《里斯本条约》第168条第2段和第7段明确指出：欧盟执委会在公共卫生上的角色，
仅限于“协调帮助”，而且应该“尊重成员国各自的公共卫生政策与实施”。换言之，欧
盟在这次瘟疫可以担任的角色除了疫情通报外，能发挥的作用其实并不多。
欧洲的公共防疫系统，主要由“欧洲疾病预防控制中心”（ECDC）与WHO合作，获得其他
国家的疫情通报资讯，然后再向各成员国提供防疫建议。但本次疫情，WHO经由中国政府
所提供的疫情资讯有限，导致ECDC出现严重错判。
早在去年年底，中国武汉已传出类似SARS的人传人病毒迹象，然而直到1月9日，WHO仍然
转述中方说法，称“人传人并不轻易出现”。1月17日ECDC发布的快速风险评估报告中，
也仅指出3宗人传人个案，并因此得出“风险非常低”的结论。如果欧洲当时实施封关，
实际上是有可能控制疫情的——不过仅凭当时报告上的数宗疑似个案，就提议“封关”，
各国也根本不可能认真对待。
于是，在武汉肺炎超乎预期的潜伏期，和农历新年海外侨民“回乡潮”的两大因素下，已
失去先机的欧洲根本无从拦截病毒源头，直接导致了今日疫病的流行。1月24日，法国出
现第一宗确诊感染个案之后，疫情在欧洲的大流行已经无可避免。
1月30日，WHO终于正式宣布武汉肺炎为“国际公卫紧急事件”（PHEIC）。欧盟执委会辖
下的健康及食品安全总署（DG SANTE）随即在1月31日与2月4日的会议中，要求成员国提
供各国的个人防护设备（PPE）储备数字，以供调配之用，然而一直没有任何进展。
一直到欧盟执委会在2月13日的特别会议（EPSCO）中，向各成员国的卫生部长提议“由执
委会出面进行联合采购”，方有结果。并在2月24日的DG SANTE会议，确定了紧急联合采
购PPE的参与国家和细节。目前，意大利正是依赖这个紧急联合采购所获得的防护装备抵
抗疫情。
参照上述的时序，意大利伦巴底大区于2月20日出现第一宗本地确诊个案，欧盟的防疫物
资联合采购虽是勉强赶得及，但时机仍不能说是理想。但欧盟执委会着手进行联合采购的
同时，其他欧盟成员国在做什么呢？
3月初，法国、德国与捷克等国，纷纷禁止本国PPE出口。尽管这并非不能理解，但也难怪
意大利驻布鲁塞尔大使马萨里（Maurizio Massari）在《Politico》的文章中，炮轰邻国
们“见死不救”。
事实上，在马萨里借力使力、把中共政府“援义大外宣”当枪使、施压西方后，德国调度
给意大利的物资（100万个口罩）才在一个礼拜后姗姗来迟，其他成员国依然不见踪影。
这次瘟疫，一来暴露了全球防疫机制的缺陷；二来，更暴露了欧盟架构在某些政策范畴上
，统筹和监督成员国的能力极低，导致在跨国紧急灾祸发生时，除了无法实行有效的汎欧
政策外，也无法阻止成员国之间的不合作。欧盟不但失去了抗疫先机，布鲁塞尔还要在政
策选项天残地缺的情况下，向众多欧盟成员国负责，谈何容易。
欧盟“曲线救国”？尽力而为，但里外不是人
非常时期的确需要非常手段。欧盟执委会和欧洲央行为对抗疫情，结合货币、财政和行政
三个相辅相成的对应政策，可说是将欧盟所拥有的所有政策工具都用上了。然而，这并不
代表欧盟各大成员国和布鲁塞尔之间的冲突，就会因为救灾——或成员国的“救灾感恩”
——而减少；实际情况正好相反。
相较于欧债危机，欧盟这次对于疫情的反应虽说慢半拍，但开始动作后却显得更有准备，
也更注重救市的纪律。从这可以明显看出，布鲁塞尔去年底才上任不久的新班子，除了对
抗眼前瘟疫，还着眼于灾难过后的后遗症。但种种积极态度，难免被较为保守的成员国政
府解读为僭越国家主权，同时也令部分惯于仰赖欧洲央行印钱救灾的成员国，感到不解。
先谈欧洲央行。比起欧债危机时，前行长德拉吉（Mario Draghi）说出“不计代价”（
whatever it takes）的名言，继而开启超大型的量化宽松计划，这次危机欧洲央行的表
现非常克制。除了维持负利率外，仅会在目前每月200亿欧元的购债规模上，于年底前再
多购入价值1,200亿的债券，并且主要针对支持中小企融资的银行，给予更宽松的资金供
应。
不走过去依赖央行大放银弹、降低国家债券息差，让各大成员国继续大举借债救灾的旧路
，代表了欧盟成员国们必须仰赖各自的财政储备，以及欧盟中央分配的财政援助去应付疫
情。这造成的影响有二：
首先，立下先例让习惯了德拉吉时代“万事有欧洲央行紧急弛缓”的债券市场，回归理性
。同时，让不愿结构性改革，仅指望欧洲央行银弹支援，有一天过一天的高债务成员国（
比如说意大利）清醒一下。
第二，更重要的是一唱一和做球给欧盟执委会，让执委会得以借此启动欧元区紧急基金备
用的“欧洲稳定机制”（ESM）救市，从而增加布鲁塞尔对于欧元区国家财政政策的监控
。
前者不难理解，毕竟从风险调控的角度来说，即便欧洲央行“理论上”存在无限的银根可
供挥霍，它资产负债表上的低质债卷终究还是有压垮骆驼的一天。正如新上任的欧洲央行
行长拉加德（Christine Lagarde）在记者会时答道，欧洲央行的存在并不是要“降低息
差”，而是作为欧盟银行系统必要时候的最后贷款人。
后者则牵涉到成员国和布鲁塞尔之间的角力。欧盟从欧债危机显露出的最大危机，是在危
机时缺乏可靠的中央财政分配，导致布鲁塞尔无法作为一个稳定的中央，保障各成员国的
政治向心力，并成为向市场展示信心的大锚。于是ESM就成为了这次疫情中，欧盟要增权
最大的关键——
ESM是在欧债危机之后成立，由欧元区各国资助，坐拥4,100亿欧元的危机救灾基金，成员
国必须要经过欧盟执委会及欧洲央行批核，并提供还款路线图方可获发款项，但基金仰赖
受灾成员国自己申请，欧盟仍扮演被动角色。如果欧盟此次能利用疫情救灾，迫使这个以
条件苛刻著称的基金，被纳入欧盟的常规武器库内，布鲁塞尔在当前、乃至于下一个跨国
危机中的信用也可望大增。
然而，这必会触碰到欧盟成员国中，财政保守国家的神经。德国财长萧兹（Olaf Scholz
）日前就向德国《商报》（Handelsblatt）表示，要把ESM基金应用于目前的危机，讨论
“言之过早”，认为该基金本身的“存在”就已发挥了它的作用——至少市场知道最后总
会有人买单，先不必太恐慌。
无论如何，一个超国组织无法直接对跨国灾害做出即时适当的回应，本身已是一件不应该
发生的事，但欧盟在当前制度的局限下，寻求新可能性的做法可谓已经尽力。由欧盟执委
会及欧洲央行祭出的救灾政策组合，是为了弥补本身制度上——也就是欧盟医疗体系及财
政体系整合不足——的缺陷，所实行的必要之策，亦体现了欧盟持续深入整合的必要。
然而，欧盟目前针对武汉肺炎的各种直接财政资助（目前总数仅371亿欧元，ESM尚未启用
），仍无法为整个欧盟中央背书；在此次疫情中，若能动用ESM，即便是得罪欧盟内的保
守派，也是一个必要之举。
武汉肺炎危机再一次地考验著成员国和欧盟之间的关系，但是比起欧债危机，这一次欧盟
面对系统性危机的反应实际有了比较多的能力。这次危机，也可看作是欧盟持续整合的关
键转捩点。