标题: 气候复仇者联盟集结：反击川普“燃煤减碳”的能源攻防战
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2019/10/24 陈文葳
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川普2017年上任以来，美国关心气候变迁议题者，一直处于被动挨打的局面；如今川记法
规的《实惠洁净能源法》（ACE Rule）推出，似乎又给他们带来翻转的动能与逆转胜的机
会。图／路透社
川普政府最新拍版的减碳法规，再添美国国内法律与政治的攻防战线。今年6月，被视为
川普人马的环保署长惠勒（Andrew Wheeler），终于在历经两年多的诉讼与国会政治争议
后，拍版推出《实惠洁净能源法》（Affordable Clean Energy rule, ACE Rule）。川记
法规的出现，等于让欧记政策——也就是鼓励再生能源与设定各州减碳目标的“洁净能源
计画”（CPP）、还有依据该计画推出的“发电厂二氧化碳空污排放规则”——宣告不治
。
但是在许多人眼里，川记法规开启的是另一场法律与政治的攻防。在纽约市检詹姆斯（
Letitia James）的带领下，由加州、麻州、宾州、纽约市、费城、芝加哥等29个州及市
所组成的气候变迁复仇者联盟，就在8月底一状告到了位于华盛顿特区的联邦上诉巡回法
院。
他们主张，环保署依据《联邦空污法》（CAA），本来就有减缓温室气体排放的义务。欧
记法规要求各州设置发电厂二氧化碳的排放量上限，本就是在履行CAA的法定要求。然而
现在ACE Rule不仅没有设定各州发电厂二氧化碳的排放上限，而且还采取“提升化石燃料
发电厂发电效率”的方法来减碳，这样的作法根本就是打假球或挂羊头卖狗肉。因为川记
法规不仅不可能达到减碳的目标，还等于借由减碳的目标，变相鼓励大量排放二氧化碳和
制造空污的传统化石发电产业发展，这当然严重违反了CAA。
而之所以称这29个州及市府为“复仇者联盟”，是因为自川普2017年上任以来，关心气候
变迁议题的环境团体或州，一直处于被动挨打的局面；而如今川记法规的推出，似乎又给
他们带来翻转的动能与逆转胜的机会。
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美国29个州及市所组成的“气候变迁复仇者联盟”认为，ACE Rule不仅没有设定各州发电
厂二氧化碳的排放上限，而且还采取“提升化石燃料发电厂发电效率”的方法来减碳，这
样的作法根本就是打假球或挂羊头卖狗肉。 图／美联社
▌川欧的减碳之争
时间回到2015年。跛脚的欧巴马急于在任期结束前，通过他的欧记政策与法规，来达成减
碳目标。前面说到的“发电厂二氧化碳空污排放规则”，就瞄准二氧化碳排放占比最高的
能源业，规划从发电厂下手，分15年逐年降低约25%的二氧化碳整体排放量，使美国于
2030年的二氧化碳总排放量，回归2005年水准。
欧记法规的设计，同时还搭配了鼓励再生能源政策，并维持了州的自主权，让联邦各州在
设定的减排目标下，自由选择减排的方式。想当然，欧记法规随即引发石化燃料产业、南
方各州和支持石化燃料的共和党议员不满。
在联邦国会，保守阵营发动投票杯葛欧记政策；2016年，27个共和党执政州向联邦最高法
院发动诉讼，要求法院宣告暂停欧记法规的实施。由于争议过大，联邦最高法院罕见以5
票，要求环保署暂停实施欧记法规。但支持积极管制气候变迁的各州，早已在其境内推动
再生能源与管制石化发电。
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欧记法规引发石化燃料产业、南方各州和支持石化燃料的共和党议员不满。2016年，27个
共和党执政州向联邦最高法院发动诉讼，要求法院宣告暂停欧记法规的实施。图为2016年
川普竞选期间，支持者高举“川普挖煤炭”（Trump Digs Coal）。 图／路透社
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由于争议过大，联邦最高法院罕见以5票，要求环保署暂停实施欧记法规。但支持积极管
制气候变迁的各州，早已在其境内推动再生能源与管制石化发电。图为蒙大拿煤矿场。
图／美联社
到了2017年，挟带保守势力的川普上任后，便对欧记政策与法规展开积极的作为。2017年
3月，他甫上任即直言：“一定会杀死欧记法规。”
川普先要求国会冻结欧记政策的2018年预算，并随即签署名为“能源独立”（Indepen-
dence of Energy）的行政命令，要求当时的环保署长普鲁特（Scott Pruitt）重审法规
；到了6月，有鉴于环保人士一致主张：杀死欧记法规将导致美国无法履行《巴黎协议》
设定的减碳义务，他宣告美国退出《巴黎协议》，向人民喊话美国将不再承担不公平的国
际减碳义务。
该年10月，普鲁特揭露环保署计画废除整个欧记政策，而废止法规所需要的程序时间，大
约是2年左右。普鲁特在11月召开公听会，正式提案废止欧记政策与法规。他认为，CAA空
污法的文字和规范目的来看，欧记法规都让环保署陷入“管太宽”的处境。
普鲁特的提案，理应受到共和党掌握的联邦国会欢迎。但是有趣的是，有鉴于联邦最高法
院已经要求环保署暂缓执行欧记法规，联邦国会并未在这两年内做出明确的立法、或宣示
处决欧记政策。球仍旧在总统川普与环保署的手上。
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“一定要杀死欧记法规。”有鉴于联邦最高法院已经要求环保署暂缓执行欧记法规，联邦
国会并未在这两年内做出明确的立法、或宣示处决欧记政策。球仍旧在总统川普与环保署
的手上。 图／美联社
▌风平不浪静的川普政府
可惜普鲁特掌管的环保署并非风平浪静。至川记法规提出之前，他就多次因为公开主张“
不相信气候变迁”，而与联邦幕僚专家不合，再加上私德问题饱受舆论挑战。他在2018年
，终于因为乱花公帑租用私宅、报公帐赴摩洛哥推广美国天然气外销，引发众怒后辞职下
台。由时任副署长、同样也来自石油公司的惠勒继任接下重担。与此同时，川普仍持续在
各个公开场合，宣扬他对气候变迁的怀疑论。
2019年6月，约莫于川记法规推出的同一时间，川普在前往伦敦进行国是访问、且与英国
皇室会晤后，面对记者提问他是否至今仍不相信气候变迁时，他的回答是：“我不相信气
候变迁（climate change），但我相信天气变迁（weather change）。”
记者追问他与威廉王子之间的谈话，川普更自爆威廉王子一再说服他重回《巴黎协议》。
他以一惯的川普风格回答：“我了解他想要有好的气候，免于各种天灾的气候。但相信我
，我已经掌握数据，美国在所有国家中，正享有最最最洁净的气候（the cleanest cli-
mate）！”可以想见川普的言论多么让关怀气候变迁议题的人理性断裂。
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川普的言论，就是那么让关怀气候变迁议题的人理性断裂。图为发动“#未来在周五”（
# FridaysForFuture）的瑞典环运少女Greta Thunberg，9月时被媒体捕捉到紧盯川普的
画面。 图／路透社
事实上，惠勒比起普鲁特显然谨慎许多。他在接手环保署的一年以内便完成ACE rule。熟
悉环境法的学界人士指出，即使川记法规仍然让人不满，但他深知，环保署在现行的法规
要求下，就是必须对二氧化碳等温室气体进行管制，而他同时又必须尽可能站在川普政府
的立场上，推出最小程度影响化石燃料工业的法规，这也正是ACE rule为什么会鼓励石化
燃料业，采取最佳科学技术与标准来因应气候变迁的原因。
而一旦川普政府正面因应碳排放问题，就代表持积极管制排放立场的各方，有了反攻的施
力点。换言之，新推出的ACE rule必须符合联邦空污法的程序与法规的要求。前面提到的
29个州与市府组成的复仇者联盟，就是正面迎击环保署的主军。
他们所着眼的是：川记法没有依法管制二氧化碳；至于由美国公卫协会与美国肺脏健康协
会所组成的联盟则扮演侧翼的角色，从川记法规鼓励火力发电、造成典型空污将危害公众
健康的角度出发，指出ACE rule甚至已经导致环保署偏离传统管制空污的法定义务。
面临四面八方而来的挑战，惠勒提出他的观点认为，欧记法规其实已经逾越了环保署被授
权的责任。环保署不适合担任整体气候变迁的规划单位（planning authority）。而相较
于欧记规则，ACE rule才是稳健且合乎空污法要求的行政规则。他指出，ACE rule规范事
实上将带动美国每年1,000万吨二氧化碳的减量，并为美国带来近7,000万的收益。
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惠勒深知：环保署在现行的法规要求下，必须对二氧化碳等温室气体进行管制，而他同时
又必须尽可能站在川普政府的立场上，推出最小程度影响化石燃料工业的法规，这也正是
ACE rule为什么会鼓励石化燃料业，采取最佳科学技术与标准来因应气候变迁的原因。
图／美联社
▌孰将胜出？
正当复仇者联盟集结完毕，保守阵营与产业代表也再度联合起来。包括科罗拉多州、威斯
康辛州与南卡罗来纳州，以及美国洁净燃煤发电联盟等团体也相继组织串连，于9月加入
环保署阵营，希望能延续2016年联邦最高法院暂停执行欧记法规的力量，来确保ACE rule
的成功执行。
预料本案在众多州与团体的参与下，双方又将抱出联邦最高法院曾做出的判决神主牌——
也就是2007年的《麻州诉环保署案》（Massachusetts v. EPA）一案来进行攻防。
联邦最高法院在《MA v. EPA案》透过对空污法条文的解释，将二氧化碳等温室气体当作
“空气污染源”（air pollutant），因此环保署有义务制订规则与采取行动，来管制包
括二氧化碳等温室气体。此外，州与市府基于州权，将有权力为其境内人民要求联邦政府
做出积极作为防止州民受到二氧化碳等温室气体所造成的各种损害。
然而，《MA v. EPA案》仍留给环保署政策上的选择权，换言之，环保署采取何种作法来
管制温室气体，并不属于法院（甚至立法机关）能置喙的事项。加上2020年11月美国总统
大选在即，川普是否连任等政治考量似乎可能影响联邦最高法院是否审理本案的判断。从
2019年9月起算的14个月内，由保守法官占多数的联邦最高法院是否愿意积极接球，将是
ACE rule的另一个不确定因素。看来美国的川欧、保守与自由、产业与环保各阵营之间所
共筑的减碳战线，还得继续延烧下去。
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当“复仇者联盟”集结完毕，保守阵营与产业代表也再度联合起来。美国的川欧、保守与
自由、产业与环保各阵营之间所共筑的减碳战线，还得继续延烧下去。 图／美联社