【俄罗斯研究】吴德堃：垂直权力体系下的俄罗斯地方治理-以2018年地方选举为视角
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国关国政外交学人
2019-09-09 17:28　作者系中国社会科学院大学 (研究生院) 博士研究生
内容摘要
俄罗斯地方治理的总体态势是逐步加强中央对地方的控制。2012年普京重新当选总统后适
度调整了俄罗斯的联邦体制，试图在集权与分权间寻求平衡。调整后的联邦制恢复了地方
行政长官直选，放宽了对其他政党的限制，这种以集权为主分权为辅的联邦制保持了央地
关系的稳定发展。2018年退休金制度改革引起的连锁反应扩大了本就存在的央地矛盾，一
些地区出现了政治不稳定现像。维持控制、保持地方政治的稳定是未来俄罗斯地方治理的
主线。2018年的地方选举折射出了俄罗斯中央如何在民主程序下保持对地方政治权力的控
制，同时也反映出了影响俄罗斯垂直权力治理体系的关键性因素。
俄罗斯是一个拥有85个联邦主体和6种行政结构形式的联邦制国家。苏联解体后，俄罗斯
一直面临着如何处理中央与地方关系的问题。叶利钦时期中央对地方控制力弱，地方政府
各自为政，甚至独立于中央政府。普京执政后对联邦制度进行了改革，重新在地方树立了
国家权威，加强了中央对地方的控制，在中央与地方间建立起垂直权力体系。
长久以来，俄罗斯地方治理一直在保持地方的多样性和国家的统一性之间寻求平衡。叶利
钦时期，中央缺少干预地方的手段，地方一定程度上脱离了中央的控制。普京第一任期内
，中央通过多项改革措施，建立了对地方权力机关进行控制的行政和法律干预机制，同时
削弱了地方政治精英干预中央事务的权力。2004年别斯兰人质事件后联邦中央实际掌握了
地方行政长官的任命权，中央对联邦主体的控制权达到顶峰。2011年又在制度上适当放宽
了对地方的控制，恢复了地方长官直选制，并放宽了对政党登记的限制。可以说，到2012
年普京开启新任期时，俄罗斯在中央集权和地方分权上达成了基本平衡。在2018年年初普
京结束第三个任期时，俄罗斯地方政治维持了稳定的状态。
2018年9月9日举行的地方选举出现了统一俄罗斯党在四个联邦主体败选和地方议会席位下
降的现像。如此大规模的败选和失势是统俄党在历次地方选举中所没有遇到过的。导致这
次失利的主要原因是2018年退休金制度改革引起的民众抗议情绪。因此，在社会民意不稳
定状态下，俄罗斯建立起的垂直权力治理体系民意冲击的有效应对是未来保持政治稳定和
联邦制发展的关键所在。
2012年以来的地方治理举措
俄罗斯虽然恢复了地方直接产生行政长官的权力，但仍保持了中央对地方的控制，这种控
制既来源于总统解除地方行政长官职务的权力，也来源于在地方选举制度和选举技术操作
方面采取的措施，包括制度化约束和潜在规则。联邦中央综合运用多种手段已经基本掌控
了地方人事权。通过对2018年地方选举的分析，可以看出这些措施在具体实践中的效果。
(一) 代理行政长官是联邦机制运行中的特有现像
在2012年出台统一选举日之前，俄罗斯地方选举主要分为春季和秋季两次选举。在2012年
后，任期届满后至9月份的这段时间出现了行政长官职位的空缺，由于法律没有规定这段
时间行政长官如何产生，于是中央在这段空缺期任命了一批代理行政长官。此外，行政长
官提前辞职或被解职也会造成代理行政长官的出现。代理行政长官由中央任命，获得中央
扶持，再加上提前履职可以掌控地方行政资源和经济资源，所以在实际参选中有较强竞争
力，很容易在选举中获胜。实践表明，从2012年至2018年间除伊尔库茨克州和滨海边疆区
代理行政长官未获胜外，其余全部成功当选。
如图1所示每年各联邦主体几乎都是代理行政长官参选。如果说2012年至2015年代理行政
长官数量的空前增加是转型期内暂时存在的现像，那么2016年以后出现的代理行政长官现
像则是俄罗斯中央实行干部管理的重要手段之一。随着各联邦主体都在9月的统一选举日
选举出了新领导人，之前因任期届满和选举日期不对称而产生的代理行政长官越来越少。
相反，总统利用对地方行政长官的任命权和解职权，将大量年轻的技术官僚或执政经验丰
富、能力强的干部安插到各联邦主体任代理行政长官的现像越来越多。随着选举周期逐渐
步入正轨，联邦中央对代理行政长官产生了两点新认识：
https://i.imgur.com/hfXDZaI.jpg
图1 2012～2018年提前选举的联邦主体数量、代理州长数量
第一，提前解除一批年龄偏大或能力不足的行政领导人，将年轻、有前途的官员任命为代
理行政长官，锻炼其执政能力，再通过地方选举检验他们的执政绩效和竞选能力，最终培
养和筛选出优秀合格的干部。
随着各联邦主体旧行政官僚陆续离职或退休，新的年轻干部通过代理州长身份迅速填补了
地方权力真空。普京在2017年和2018年提前任命了19个代理州长，占2018年所有参选地区
的四分之三。有12个地区的旧行政长官提前辞职退休或调任次要职务，剩下7个地区的旧
州长调任联邦中央任职，接替任职的19个代理行政长官平均年龄45岁。
第二，代理行政长官更容易赢得选举。代理行政长官的任命一般在距下次选举的前半年或
前几个月，民众一般很难在短时间内对新任的行政长官产生好恶感，再加上提前掌控了政
治和经济资源，以及拥有政权党甚至总统的支持，代理行政长官很容易成功当选。在对未
来前景预期不确定的情况下，采用代理行政长官的方式一可以历练干部，实行地方精英的
更新换代，二来可以确保对地方的控制，可谓一石二鸟。
(二) “市政过滤器”限制了有竞争力的候选人参选
“市政过滤器”机制是在2012年5月2日梅德韦杰夫签署的恢复地方行政长官直选法令中出
现的1，该机制的直接设计者是时任总统办公厅第一副主任，主管国内政治和政党选举的
沃洛金。根据法律规定，申请登记参选的各党派或独立候选人要在参选联邦主体内收集市
政机构代表的签名，“市政过滤器”分三层筛选候选人：第一层，申请登记的候选人需要
在所参选联邦主体内收集5%到10%的市政代表和领导的签名；第二层，在这些代表和领导
签名中还必须包括5%到10%的市政区和城市区立法机关代表和行政领导人签名 (只有联邦
级城市和没有居民点的州没有这层审查，如莫斯科市、圣彼得堡市、塞瓦斯托波尔市、马
加丹州) ；第三层，在不少于在四分之三的市政区和城市区收集签名。各联邦主体可以自
行规定第一层和第二层签名数量的比例大小，但在四分之三地区收集签名这一层地方没有
权力改变。
“市政过滤器”机制的设立首先是为了提高地方自治机关代表的地位，促进政党进行基层
组织建设。但目前统一俄罗斯党控制着各市政地区议会的多数席位和行政领导人职位，中
央由此实际掌控着地方行政长官选举的参选资格。例如，在萨马拉州通过“市政过滤器”
需要5%的市政代表签名，即167张签名，这167张签名中还必须包括来自28个市政区和城市
区的45张签名，统一俄罗斯党在该地市政代表和领导人共有2 806人，而俄罗斯共产党只
有48人，公正俄罗斯党51人、自由民主党21人2。因此，哪些候选人可以参选不是由地方
市政代表，而是由统一俄罗斯党实际掌控。所谓提高地方自治机关代表的地位，实际是提
升了统俄党代表在地方的权重。
“市政过滤器”设立的第二个目的是提升候选人的质量，防止一些“没有准备的候选人”
“流氓分子”和“罪犯”进入选举，让真正受欢迎和支持率高的候选人参加选举，但从
2012年至2018年“市政过滤器”在地方选举的实际效果来看，除政权党支持的候选人获得
高得票率外，其他大部分通过了“过滤”的候选人并不受选民欢迎。以2012年为例，当参
选行政领导人落选的12个候选人中有4人得票率不到5%，3人得票率不超过10%，5人得票率
超过10%，12名落选人平均得票率为10%，得票率10%以下的候选人占落选人数的一半。
2018年受退休金改革效应影响，79个落选候选人平均得票率上升到8.4%，得票率超过5%的
人数突破半数 (41人) ，其中有23人得票率超过10%。尽管如此，落选候选人平均得票率
同政权党获胜得票率相差仍保持在65%左右。3
造成如此大差距的原因之一是大量“陪跑”政党拉低了得票率。例如，2015年自由民主党
在阿穆尔州得票率达到28%，俄罗斯共产党得票率为14%，而社会公正共产党得票率只有3%
；当年俄共在科斯特罗马州得票率为21%，而自民党和公正俄罗斯党得票率仅有4%，甚至
一些不知名的小党派也被允许参选，“俄罗斯城市”党和“卡扎奇亚”党得票率连1%都不
到。除统一俄罗斯党和俄罗斯共产党外，其他政党在任何地区都无法独自通过“市政过滤
器”，他们的参选必须有统俄党的允许。而统俄党允许这些“不受欢迎”或在当地支持率
很低的政党参选，原因在于这些支持率低且根本无法胜选的政党可以分散掉那些本来具有
较高支持率政党的选票。克里姆林宫利用反对派之间的矛盾，在一些反对派支持率较高的
地区允许另一些反对派政党或根本无法获胜的小党派参选，这些政党候选人往往被称为“
搅局者”。一般情况下克里姆林宫推举的候选人在第一轮会赢得绝对多数，而主要反对派
候选人的部分选票会被“搅局者”吸走。这样既彰显了“民主”又确保了当局既定的“选
举剧情”不会穿帮。
另外，那些在竞选期间有能力与联邦中央推举的代理州长进行竞争的候选人或者可以对选
举结果产生影响的候选人都无法通过“市政过滤器”。例如，在2018年地方行政长官选举
中，“俄罗斯全民联盟”党在奥廖尔州推举的代表维塔利·雷巴科夫被奥廖尔新闻通讯社
评为“奥廖尔地区100位最具影响力人物”之一，排名第七。但其最终没有通过“市政过
滤器”，原因是，5月底奥廖尔州议会主席穆扎列夫斯基要求市政代表不要签名支持雷巴
科夫。俄共以及候选人在历次选举中表示必须废除“市政过滤器”机制或降低“市政过滤
器”通过的门槛，但在此次选举中，俄共背景的代理州长克雷奇科夫对“市政过滤器”的
态度与其党内同事恰恰相反。可以看出，“市政过滤器”机制不单是政权党和执政当局控
制候选人的工具，它在一定程度上已经成为所有体制内反对派共享的产物。
“市政过滤器”机制造成了地方行政长官选举竞争性非常低，从2012年到2017年间除伊尔
库茨克州出现过“第二轮”选举外，其余所有中央任命的代理州长或政权支持的候选人都
在第一轮胜选。
“市政过滤器”机制的第三个目的是防止不熟悉本地状况的外来政治精英参选，因为市政
代表和领导人在签名时会更倾向于本地出身并担任过职务的候选人。时任总统梅德韦杰夫
在2012年表示，“市政过滤器”可以防止那些在外地担任领导职位的外来政治精英担任本
土州长职位4。但从实际情况来看，每年获胜的候选人都有一部分属于空降州长。2018年
地方选举获胜的22个州长中有13人属于空降州长。本地派出身的候选人则分为两类：一类
出生于本地，并长期在当地工作的候选人；另一类是非本地出生，但早年长期在本地工作
。外来派也分为两类：第一类是出生于本地，但是在联邦中央或其他地区工作的候选人；
第二类属于非本地出生，从来也没有在当地工作过的候选人。从2018年75个直选地区行政
长官的履历来看，有40个地区的领导人是本土派出身，其中有24个领导人一直在本地担任
职务，另外有16个地区的领导人虽然非本土出身，但长期在这些地区担任领导职务，这些
本土派领导人主要分布在各共和国和边疆区；其余35个地区领导人属于直接空降到当地担
任行政领导职务，其中30人没有任何地方背景，其余5人虽然出身地方，但一直在联邦中
央和其他地区工作。这些外来领导人因缺乏地方影响力，对中央的依赖性更强。
综上所述，“市政过滤器”机制带有很强的双重性特点，表面上增强政治竞争力和选举规
范性，实则带有很强的政治控制性，这也与普京所一贯秉承的“主权民主”理念相契合。
(三) 对地方议会的控制
地方议会选举多数采用混合选举制度。不同的计票公式可能对席位分配产生不同影响，从
而使选举的结果产生细微的变化5。俄罗斯地方议会选举在改革前一直使用黑尔基数法，
这是公认的比例代表性最强的席位分配方法。地区选举制度改革后，大部分地区开始使用
顿特法和因姆皮利亚里法。这两种方法都会造成获胜政党取得相对于其得票率更多的席位
，其中因姆皮利亚里基数法被认为非常严重地破坏了比例代表制，在使用这种席位分配方
法后，一些超过门槛线的参选政党最终反而没有获得席位6。政权党通过采用这种方法在
得票数相同的情况下可以多取得1个或者2个席位。在地方议会不断缩减席位数量的情况下
，多取得1个或2个席位在很大程度上可以改变地方议会党派力量对比。
一直以来，统俄党在地方议会和市政议会的优势地位是联邦中央控制各联邦主体的最后一
道防线。2013年普京将决定地方行政长官产生方式的权力交给了地方议会，除此之外，地
方议会还有权决定“市政过滤器”通过的比例大小，各政党进入地方议会的门槛比例、地
方市政单位行政长官是否直接选举以及独立候选人能否参选等问题。可以说，虽然联邦中
央交出了地方行政长官的任命权，但借助统俄党在地方议会的优势地位，其可以有效控制
地方政府的产生的方式。另外，通过统俄党在市政议会的优势地位，政权还可以直接操控
候选人参选资格。对地方议会和市政议会的控制让中央政府直接成为了“地方选举游戏规
则的制定者”，即使州长不是统俄党成员，只要不丢失对地方议会的控制，也能保持对该
地区的掌控。以2018年地方选举为例，虽然自民党在弗拉基米尔州和哈巴罗夫斯克边疆区
取得了行政首长选举的胜利，但统俄党在弗拉基米尔州立法会和哈巴罗夫斯克边疆区立法
杜马占据着60%和83%的席位，并且控制着两个地区大约92%和97%的市政议会席位，因此这
两个地区仍在普京的可控范围内。
(四) 行政干预和政党交易降低了选举的竞争性
2018年的地方行政长官选举，联邦中央提前通过行政干预避免了几个地区出现不利于统俄
党的情况。其结果是反对派政党放弃了在那些最有可能获胜的地区参加竞选。
俄罗斯共产党在拥有一定支持率的阿尔泰边疆区、鄂木斯克州、新西伯利亚州和克拉斯诺
亚尔斯克边疆区没有推举候选人，这四个地区俄共在2018年总统选举中的得票率都高于俄
共的全国平均得票率 (11.8%) ，7其中，新西伯利亚州和鄂木斯克州是俄共能够独立通过
“市政过滤器”的两个地区。新西伯利亚市市长安纳多利·洛科奇 (俄共) 拥有丰富的竞
选经验、行政资源和当地精英的支持，并且得到前克拉斯诺亚尔斯克边疆区行政长官托洛
孔斯基的支持。然而6月初，托洛孔斯基被移出了俄罗斯铁路公司董事会名单，并且失去
了俄罗斯总统下属国家经济和公共管理学院西伯利亚分院顾问职位，随后被克拉斯诺亚尔
斯克边疆区调查机关传唤询问。迫于当局的压力，托洛孔斯基6月4日辞去了新西伯利亚市
长顾问职位，6月8日洛科奇放弃了参加州长选举。
此外，在统俄党败选的滨海边疆区，俄罗斯共产党本打算继续推举在第一轮选举表现不俗
的俄共候选人安德烈·伊先科继续参选，但俄共最后放弃了参与滨海边疆区的选举。俄共
放弃选举的原因有两点：第一，地方行政当局和莫斯科向地方市政代表施加压力，阻止他
们支持伊先科通过“市政过滤器”；第二，原定于10月27日举行的俄罗斯共产党推举候选
人会议因俄罗斯邮政公司无理由拒绝提供会议场地而被迫取消。尽管如此，伊先科在11月
7日仍以独立候选人身份向选举委员会递交了申请，但是选举委员会否决了伊先科提供的
13名市政代表的签名，宣布其没有通过市政过滤器，拒绝其参选。
除了行政和制度手段，联邦中央还通过与反对党达成政治妥协来操控选举结果。这种妥协
对于反对党来说是一种被迫的妥协，统一俄罗斯党对政治空间的垄断使其他政党无法追求
独立的选举政策，不得不与政权党达成妥协，提名一些竞争力不强的候选人或者直接放弃
参选。放弃选举也就直接导致了反对党在市政机构代表数量的缺乏，进而导致在未来选举
中无法通过“市政过滤器”。例如，从2017年9月11日统一选举日结束至2018年7月29日共
举行了136个市政机构领导选举，参选人中有240人以独立候选人身份参选，统一俄罗斯党
推举112人参选，自由民主党推举99人，俄罗斯共产党只推举了19人，公正俄罗斯党推举7
人，亚博卢党和俄罗斯共产党人党各自只推举了1人参选。在地区级和市政级立法机构选
举中，共有2650名候选人登记参选，其中统一俄罗斯党候选人933名，参与90%的席位竞选
，自由民主党候选人735名，参与71%的席位竞选，俄罗斯共产党172名，参与16%，公正俄
罗斯党候选人141名，参与13.7%，俄罗斯爱国者党24名，参与2.3%，亚博卢党12名，参与
1.2%，剩下更小的党派参与竞选席位数量不足1%8。单从参选数量来看，统一俄罗斯党在
行政领导人和议会选举中推举的候选人数量和参与竞争的席位数量远远高出其他党派，其
他几个议会党派除自由民主党紧跟其后外，俄罗斯共产党和公正俄罗斯党只是像征性的参
与选举。
虽然反对派政党失去了在最有可能获胜的地区参选的机会，但取得了经济方面的“好处”
。2018年7月4日总统普京签署了一项法案，将2018年总统选举中选民选票的价值由每票20
卢布提高到每票152卢布，得票率超过5%的政党可以得到一笔补偿资金，俄罗斯共产党获
得大约13亿卢布，自民党获得了大约6.3亿卢布9。这让人不得不怀疑俄罗斯共产党与克里
姆林宫之间存在某种政治交易，尤其是在当前养老金改革后社会情绪不稳定的情况下，当
局通过提前使俄共在有可能存在不稳定因素的地区退出选举，避免出现不利于克里姆林宫
的情况10。
此外，联邦中央还为进入议会的反对派政党提供政治回报，以换取他们在一些地区放弃参
选。如在2014年和2018年的奥廖尔州以及2014年的斯摩棱斯克州，统一俄罗斯党都没有参
加选举，俄罗斯共产党和自由民主党分别赢得了这两个州的选举。在2018年的选举中，统
一俄罗斯党将之前掌控的鄂木斯克州州长职位让给公正俄罗斯党侯选人担任。另外，为了
不让自由民主党参与阿穆尔州州长选举，阿穆尔州代理州长奥尔洛夫将自民党推举的候选
人提名为联邦委员会代表。作为交换，自民党候选人伊万·阿布拉莫夫退出了州长选举。
类似的情况还出现在滨海边疆区，克里姆林宫向俄共候选人伊先科提供了联邦委员会代表
职位和一系列建筑工程订单11作为条件以交换他放弃参加滨海边疆区领导人选举，但是伊
先科拒绝了当局提供的这些好处。随后，克里姆林宫不得不采用行政手段制止伊先科参加
12月16日的选举。
政治机制的设置和行政技术手段导致了除政权党外其他政党无法真正参与政治竞争，产生
的结果就是政治竞争性的弱化，其他党派不积极参与选举，在本来有可能当选的地区放弃
选举，但是同时为维护这些党派的存在，中央向议会政党提供资金支持，通过给予行政和
立法岗位提供政治支持，使他们不至于自我消亡。当反对派政党的经济来源和政治资源都
被联邦中央掌握时，体制内实际上已经不存在所谓反对派，只存在议会政党和非议会政党
。这些政党已经成为克里姆林宫的政治附庸，在外交问题上是普京有力的支持者，在内政
问题上是舒缓不同政治倾向的管道和平衡民意的砝码。
统俄党在2018年地方选举中的失利及其原因
(一) 2018年地方选举的基本情况
2018年的统一选举日是9月9日，当天主要选举产生26个联邦主体行政长官和16个联邦主体
的地方议会议员。26个联邦主体行政长官中有22个地区直接选举产生行政首长，其余4个
地区由地方议会选举产生。16个联邦主体中有15个地区采用混合选举制产生地方议会议员
，只有卡尔梅克共和国采用比例代表制。
22个直选地区中，统一俄罗斯党在19个联邦主体提名了候选人，并且在莫斯科市支持以独
立候选人身份参选的莫斯科市长谢尔盖·索比亚宁。根据中央选举委员统计结果，统一俄
罗斯党推举和支持的候选人在16个联邦主体顺利当选，在弗拉基米尔州、哈巴罗夫斯克边
疆区、哈卡斯共和国和滨海边疆区推举的候选人败选。
统俄党候选人在这四个地区的第一轮选举都没有过半数，在第二轮选举中自由民主党候选
人弗拉基米尔·西皮亚金和谢尔盖·福尔格尔分别以57%和69.5%的得票率赢得了弗拉基米
尔州州长和哈巴罗夫斯克边疆区首长选举。俄共候选人瓦莲金·卡纳瓦洛夫在哈卡斯共和
国第一轮选举取得44.8%的得票率，但由于没有超过半数，因此选举进入第二轮。随后自
知无法获胜的统俄党候选人维克多·泽明退出了选举，其他候选人也依次退出了选举。最
终，卡纳瓦洛夫以57.57%的得票率赢得选举。统俄党在滨海边疆区推举的候选人安德烈·
塔拉先科则因在第二轮选举中涉嫌舞弊而放弃选举，第二轮投票结果也因此取消。滨海边
疆区的选举被安排在12月16日举行，最终由统俄党支持的前萨哈林州州长奥列格·科日米
亚科以61.88%的得票率赢得选举。
在16个地区的地方议会选举中，统一俄罗斯党获得457个席位，另外三个大党获得295个席
位 (俄罗斯共产党171席、自由民主党73席、公正俄罗斯党51席) ，其余小党和独立候选
人获得36个席位12。统一俄罗斯党取得的席位有所下降，明显表现在哈卡斯共和国、后贝
加尔边疆区、阿尔汉格尔斯克州、弗拉基米尔州、伊尔库茨克州、乌里扬诺夫斯克州、涅
涅茨自治区。
这次地方议会选举，除了巴什科尔托斯坦共和国、卡尔梅克共和国和罗斯托夫州外，统一
俄罗斯党在其他各地区议会失去了绝对多数席位，详细情况见表1。在布里亚特共和国、
萨哈共和国、弗拉基米尔州、涅涅茨自治区、阿尔汉格尔斯克州、伊万诺沃州、克麦罗州
、斯摩棱斯克州和雅罗斯拉夫州，统一俄罗斯党的席位没有超过三分之二。在伊尔库茨克
州、乌里扬诺夫斯克州、后贝加尔边疆区和哈卡斯共和国，统一俄罗斯党席位甚至没有过
半数。
表1 2018年统一俄罗斯党和俄罗斯共产党地方议会席位数量及所占比例比较
https://i.imgur.com/RCpDHcC.jpg
(二) 2018年地方选举的影响因素
中央对地方采取的垂直权力治理直接表现在对地方人事的控制上，而控制地方人事权力的
关键就在于每年举行的地方换届选举。另外，中央对地方的控制是依靠统一俄罗斯党实现
的。因此，地方选举结果对统俄党是否有利会在一定程度上影响地方治理的有效性。
虽然克里姆林宫在2018年地方选举前采取了各种措施为选举保驾护航，但是仍没有避免得
票率的下降和四个地区候选人的败选。这次统俄党在地方选举失利是多重因素综合造成的
结果，有其偶然性也有必然性。偶然性在于联邦中央已经采取各种措施操控选举，但仍不
可避免的出现了一些漏洞；必然性在于社会民意的反复激化了俄罗斯原有的地区问题和央
地关系矛盾，造成当局对选举的控制出现问题。通过对2018年统俄党地方选举失利原因的
分析，可以将影响垂直权力治理体系的因素归结为：刺激性因素、基础性因素和原生性因
素。
1.刺激性因素：国内外动态对地方治理的影响
2018年推行的延迟退休年龄法案和退休金制度改革降低了统俄党的得票率。自1990年俄罗
斯退休金体制建立以来，俄罗斯退休金制度的变化一直是影响俄罗斯社会情绪的重要因素
。2018年6月16日俄罗斯总理梅德韦杰夫将俄罗斯退休金改革法案提交国家杜马审议。根
据该法案，从2019年1月1日开始，俄罗斯绝大多数公民的退休年龄将逐年增加。按照计划
，从2019年到2028年俄罗斯男性的退休年龄将逐年提高到65岁，到2034年女性退休年龄将
提高到63岁13。2018年7月19日国家杜马一读通过改革法案，随即收到大约300项修正案，
民众抗议声浪不断。面对紧张的社会局势，普京在8月29日对退休金改革发表电视讲话，
为了缓和民众情绪，他提出将女性退休年龄由63岁降到60岁退休，有三个孩子的妇女可以
在57岁开始领取退休金，拥有5个或5个以上孩子的妇女可以在50岁退休14。9月26日国家
杜马二读通过了关于退休金制度改革的修正案，9月27日三读通过后，10月3日提交联邦委
员会审议并通过，同日普京签署了退休金制度改革法案，该法案在2019年1月1日正式生效
。
突如其来的退休金制度改革引起了民众对克里姆林宫当局的极度不满。根据俄罗斯民调机
构“列瓦达中心”数据，2018年9月普京支持率由2017年11月的59%跌至39%，对总理梅德
韦杰夫的不信任率由2017年11月的19%提高到了31%15。退休金制度改革作为刺激性因素必
然会影响到9月9日的地方选举，对垂直权力治理体系也是严峻的考验。
社会抗议情绪和对地方执政者的不满在选举中产生了“抗议性选票”，使反对党在短时间
内得票率激增。选民把对执政当局不满的情绪发泄到了9月9日的选举当中。选民反对执政
当局安排的候选人，把大量选票投给了其他政党，导致四个本就支持率低的地方行政长官
在第一轮选举得票率未过半数。在随后的第二轮选举中，原本在第一轮就不支持统俄党的
选民将选票统一投给了反对党候选人。抗议性选票在第二轮选举的集中，导致反对党候选
人得票率超越了统俄党候选人。例如，在哈巴罗夫斯克边疆区第一轮选举中，统俄党候选
人施波尔特和自民党候选人福尔格尔得票率都是35%，俄共和公正俄罗斯党得票率分别为
15%和5%，“绿色”党得票率为3%。在第二轮选举中，第一轮投票给俄共、公正俄罗斯党
和“绿色”党的选民统一将选票投给了自民党候选人福尔格尔，福尔格尔的得票率激增到
69.5%，施波尔特的得票率仅为28%。弗拉基米尔州的情况与哈巴罗夫斯克边疆区一样，西
皮尔金在第一轮得票率与统俄党候选人奥尔洛娃持平，在第二轮选举中得票率上升到57%
。哈卡斯共和国俄共候选人卡纳瓦洛夫最后在第二轮得票率从44%上升到57%。需要指出的
是，在2013年福尔格尔得票率只有19%，西皮尔金得票率仅为9%，哈卡斯共和国俄共候选
人得票率为8%，但在退休金制度改革后他们都取得了高得票率，这说明选民集体选择支持
俄共和自民党候选人是抗议执政当局作用的结果，选民更多是出于“为了反对而反对”，
而不是真正支持反对派政党。
2.基础性因素：严格的政治控制对地方治理的影响
垂直权力体系有效巩固了国家权威，这种类似中央集权制政府的国家最高权力有力维护了
俄罗斯的统一和政治稳定，为俄罗斯经济社会的发展创造了良好条件。然而，集权管理模
式在实践过程中矫枉过正，同样也造成了这种管理模式在地方治理中面临挑战。严格的政
治控制使地方选举缺乏真正的民主竞争性，也就导致地方行政长官过分依赖中央的支持，
忽视当地民众的民意。再加上集权所带来的行政僵化与官僚主义使地方行政官员执政效率
低下或行政作风强硬，激化了与当地民众和精英的矛盾。
地方行政官僚的治理绩效会直接反映在地方行政长官得票率中。因此，除了刺激性因素外
，地方民众和精英对该地领导人是否满意也在一定程度上决定了政权党推举的候选人能否
获选。2018年普京在弗拉基米尔州、哈卡斯共和国和哈巴罗夫斯克边疆区没有任命新的代
理行政长官，这三个地区都是由上一届旧领导人重新参选谋求连任。根据声望调查机构“
Pravdaserm”统计，2017年12月哈卡斯共和国行政长官泽明支持率为48%，哈巴罗夫斯克
边疆区行政长官施波尔特支持率为59%，弗拉基米尔州州长奥尔洛娃支持率为54%16。这三
个地区的行政首长支持率都没有超过平均值66.4%。另外，根据两大州长评级机构明琴科
咨询公司和地区政治发展中心2017年和2018年报告分析，这三个地区的领导人都有可能离
职。其中，2018年4月“地区政治发展中心”将这三个地区领导人评分列为2分 (满分5+)
，意味着地区领导人可能在近期内离职。
地方腐败、经济发展缓慢和居民生活水平没有得到改善直接导致了这三个地区领导人支持
率和评分等级的下降。其中，哈巴罗夫斯克边疆区从2013年以来连续发生腐败丑闻，边疆
区建设部两任部长因违反预算资金规则和滥用职权被捕入狱。其次，边疆区多名官员17都
因腐败或滥用职权被检察机关拘捕。住房和公共服务费用增长，商品价格上升，居民无限
使用公共交通的权利被剥夺，而地方政府花费9亿卢布增加了官员的工资和奖金，这无疑
导致了该民众对施波尔特政府的不满18。
哈卡斯共和国的经济和政治情况则更加危急，2014年至2015年哈卡斯共和国政府近一半的
部门机构因腐败丑闻接受调查。经济形势也危机四伏，2017年底哈卡斯共和国债务总计超
过240亿卢布，超过地区财政收入的130%。2017年地区最高委员会决定向中央请求财政援
助，当年140亿的财政收入中有43亿来自联邦中央补贴。到2017年8月份，地区商业贷款达
到102.14亿卢布，哈卡斯共和国在未来很有可能成为联邦主体中首个违约的地区。
2013年奥尔洛娃执政后，弗拉基米尔州经济发展水平持续降低，2018年4月专家对俄罗斯
中央地区经济评估后，将弗拉基米尔州列入经济低发展水平行列19。弗拉基米尔市大量工
厂破产导致制造业下降了0.3%，此外农业生产下降了9.7%，居民工资虽然增长了4%，但只
有27 000卢布，仍落后于其他地区的平均工资20。另外，弗拉基米尔州也出现腐败丑闻，
两位副州长因装修豪华别墅深陷舆论危机，地区贸易和服务发展部主任和区域管理局副局
长因腐败被调查。
由上所述，严格的政治控制带来的地方官僚主义滋长直接导致了地方腐败丑闻频发，行政
绩效低下等问题。在社会抗议情绪的影响下，这些问题会凸显出来，从而直接影响联邦中
央对地方权力机构的掌控。
3.原生性因素：俄罗斯地方保护主义对地方治理的影响
俄罗斯作为一个拥有85个联邦主体的联邦制国家，除了地方分离主义问题外，还存在地区
社会经济发展不均衡问题和中央和地方精英之间的关系问题。叶利钦时期地方出现了许多
势力集团，这些势力集团通过在经济和政治上支持叶利钦，换取了对各自地区极大的自主
控制权。这使得不同地区拥有了自己独特的发展情况。普京之后，地方分离主义已经销声
匿迹，但俄罗斯地方保护主义没有消失。一旦社会局势呈现出不稳定状态，俄罗斯的地方
保护主义和排他性就会凸显。2018年统俄党在滨海边疆区落选的原因除了退休金改革引发
的抗议性选票外，还包含着该地区独特的政治经济因素。
第一，滨海边疆区是一个资源出口型地区，其主要经济资源是渔业。
与其他地区的石油和天然气资源不同，渔业资源分布不集中，所以难以产生具有垄断地位
的经济体。此外，海产品的生产配额虽然由联邦中央决定，但边疆区行政首长对配额的分
配有着很强的影响力。因此，行政长官的选举结果就对地方经济利益的分配起到至关重要
的作用。
第二，滨海边疆区具有地区独立性和排外性的传统。
滨海边疆区在1920年至1922年是远东民主共和国的一部分21。曾任行政长官的纳兹德拉坚
科经常表现出建立远东共和国的想法。普京执政后该地区的独立性仍根植于民心。在纳兹
德拉坚科卸任后，几乎所有的行政首长都出自本地。来自莫斯科的第四任行政长官米克卢
舍夫斯基因低支持率被提前解职，继任的塔拉先科虽出生于符拉迪沃斯托克，但长期在联
邦中央和其他地区工作，缺乏在当地的根基。因此，滨海边疆区民众在传统上具有的独立
性和排外性在当前社会民意反复的情况下会凸显出来。
第三，滨海边疆区居民对联邦中央“向东转”政策的失望。
联邦中央对远东地区的发展作出了很多承诺，但实际发展状况并不尽如人意。2012年联邦
中央筹备召开亚太经合组织峰会，向符拉迪沃斯托克提供了大量的投资，然而巨额的投资
并未使该地区在这六年中高速发展。从2013年到2017年滨海边疆区的实际投资下降了
21%22。滨海边疆区和哈巴罗夫斯克边疆区因没有石油和天然气产业，投资量落后萨哈林
州和萨哈共和国两到三倍，落后阿穆尔州1.5倍。虽然联邦中央提出了改善当地商业环境
的政策，例如在滨海边疆区的15个城市设立自由港口制度，但对与投资者而言，落后的基
础设施，高昂的电力费用和结构性劳动力短缺提高了投资成本。历年举行的东方经济论坛
对于当地民众来说没有实际性的收获，反而刺激了民众对经济发展的不满情绪。
地方治理前景
(一) 联邦中央对各联邦主体的控制性没有发生根本改变
首先，中央对地方进行强有力控制的体制没有发生改变。总统仍然有权力解除地方行政长
官职务，任命自己认为合适的人选作为代理行政长官。即使反对党侯选人当选地方行政长
官，只要失去总统的信任，总统有权直接解除其职务。其次，联邦中央对地方财政的控制
没有发生改变。地方财政仍需要中央通过转移支付的手段来维持基本的平衡，地方经济的
发展实际由中央控制，反对党控制地区的政治和经济实际被中央控制。因此，2018年地方
选举后中央对地方仍保持强有力的控制性，俄罗斯中央和地方关系的本质没有发生改变。
虽然统俄党在地方州长选举和议会选举得票率下降，而且在四个地区候选落败，但2018年
地方选举行政长官结果显示统俄党仍占据了全国多数的地方首长职位，并且12月在滨海边
疆区重新获胜，俄共和自民党实际只赢得了三个地区的地方行政官选举。目前，85个联邦
主体统俄党控制着78个地区，反对党控制了7个地区，但大多是一些人口稀少、经济欠发
达和地理位置偏僻的地区。此外，统俄党仍保持了在12地区议会席位超过半数。虽然在乌
里扬诺夫斯克州和后贝加尔边疆区没有取得议会半数席位，但是保持了议会第一大党的位
置。
(二) 在面临大规模抗议的情况下，中央对地方管控的难度增加
在联邦中央无法再通过“排除”几个有竞争力的候选人来操控选举结果。普遍存在抗议情
绪的情况下，民众可能会投票给任何反对派候选人，从而也就无法制止不利于当局结果的
产生，这为反对派获胜创造了条件。反对派可以先选择一位普通的候选人，并由体制内反
对提名，让当局认为他没有任何危害，通过市政过滤器，然后开始正式的竞选活动，最后
赢得选举。这无疑增加了联邦中央对地方选举候选人筛查的难度。
(三) 代理行政长官现像会在未来地方选举中继续出现
地方选举失利后，普京从9月至10月连续任命了8个联邦主体的行政长官23。2019年3月19
日到21日又提前撤换了5个地区的地方领导人。24根据2018年明琴科咨询公司“国务委员
会2.0”报告、地区政治发展中心2018年“克林姆林州长评级”报告、声望调查机构“
Pravdaserm”2019年评级结果和“评级”信息通讯中心2018年“国家州长评级”报告综合
分析，这13个地区的行政长官在州长评级系统中排名靠后，属于在未来选举中极有可能存
在问题的地区。除外贝加尔边疆区，其他地区的行政长官到2019年9月届满，普京提前将
这些有问题的行政长官解职为的是确保2019年9月8日的地方选举不再出现纰漏。由此可见
，更新联邦主体行政长官仍被中央视为挽救选举失利的有效手段。
(四) 联邦中央在地方人事管理方面面临挑战
滨海边疆区的年轻技术官僚落选表明，在特殊情况下外来的年轻技术官僚不一定能完全获
胜，联邦中央需要根据各个地区的具体情况推出相适应的候选人。就目前情况来看，地方
行政首长的更新换代不会停止。2019年到2024年的地方选举对于普京来说依然是需要着重
考虑的问题。因此，如何安排好地方人事任命就显得尤为重要。
俄罗斯联邦各主体行政长官分为本地领导人和外来领导人。一直以来，外来的技术官僚任
代理行政长官在地方选举中取得了一定的成功，联邦中央只有在选举可能出现危机的情况
下才启用本地干部。然而，外来技术官僚的成功只是体现在选举技术上，他们之中既有管
理经验丰富的官僚，也有来自安全部门或其他地区毫无当地管理经验的官员25，这些没有
地方管理经验的官僚26加大了市政领导机关和地方利益集团冲突的风险。此外，这些外来
年轻技术官僚在当地任职大部分属于临时性的，几乎没有在地方执政超过两届。这种“临
时工”心态更加剧了地方矛盾冲突的风险。
联邦中央在滨海边疆区用地方政治精英取代了外来年轻技术官僚，其在当地拥有的政治经
济实力可以迅速稳定混乱局面。但另一方面，滨海边疆区新任行政长官科日米亚科是通过
与联邦中央对抗和索取的方式赢得胜利的。与塔拉先科明确表示支持联邦退休金改革不同
，科日米亚科公开质疑克里姆林宫的地方经济政策和联邦中央管理的有效性。其中一个重
要原因是科日米亚科在滨海边疆区有很深的政治经济根基。在滨海独立王国时代，他就是
纳兹德拉坚科强有力的经济后盾。当然，当前本土行政长官已经不会在政治或意识形态方
面与中央直接对抗，他们通过合法选举上台，通过与中央讨价还价为地方赢得优惠政策和
发展利益，以此来巩固自己的政治地位。这种央地矛盾已经从原来的政治领域转向经济领
域，科日米亚科反对的也大多是莫斯科制定的经济和福利政策，企图以对抗来换取克里姆
林宫的经济让利。但中央在利用本土政治精英维护地方稳定时还需充分考虑地方的控制性
。因此，如何根据地方具体情况采用外来年轻技术官僚和本土政治精英是中央在未来地方
选举仍需考虑的问题。
结语
研究俄罗斯联邦制和央地关系，既要从不同时期的制度层面进行研究，也要观察联邦制在
具体实践当中的运行情况。此外，还要考虑到外部环境对联邦制和央地关系的影响。
从联邦制度层面来分析，2000年俄罗斯对联邦制的改革加强了中央对地方的控制，2012年
普京重新执政后的联邦制和央地关系则充分遵循了“主权民主”理念，在遵循地方民主自
治原则的同时，不失对地方的有效控制。在联邦层面，总统有权解除和任命任何联邦主体
行政长官的职务。在实行地方议会选举行政长官的地区，候选人必须通过总统审查才有资
格参选。在地方层面，直选地区的候选人需通过“市政过滤器”的三层审查才有资格参选
。
此外，在联邦制度具体运行过程中联邦中央采用了一系列制度外的技术谋略保障了对地方
的控制。包括任命外来技术官僚担任代理行政长官、依托政权党在地方议会的控制权、默
许小党派参选分散主要反对派选票、运用行政手段阻止反对派候选人参选，这一系列手段
成为除联邦制度规则外的潜规则。
在刺激性因素、基础性因素和原生性因素影响下，俄罗斯地方政治出现了一些波动。刺激
性因素直接扩大了基础性因素和原生性因素的影响力，从而对地方治理提出挑战。从整体
上看，俄罗斯垂直权力治理体系抵抗住了这次抗议浪潮的冲击，中央对地方的政治控制没
有发生根本性改变。未来中央所需要反思的是如何促进地方民主发展，但同时又对地方保
持有效控制；如何在运用本土政治精英维护地方稳定的同时防止对抗的情况出现。