【印太研究】胡杰：“全球英国”和“印太”语境下的英印海洋安全合作展望
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国关国政外交学人　2019-09-01 16:51
作者系武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研
究员
内容摘要
在“全球英国”构想和“印太”作为地缘政治概念持续发酵的双重背景下，英国与印度的
海洋安全合作有升温之势。英印海洋安全合作聚焦于印度洋区域的海洋治理，以英印共同
应对非传统海洋安全威胁为主要内容，两国同时就全球海洋安全事务展开对话。英国谋求
以印度为支点实践其印太战略目标，而印度则希望借英印合作提升它在印太海洋安全秩序
中的地位。英印海洋安全合作面临印度洋区域海洋安全合作机制化水平不高、英印对“印
太”概念理解不同、两国间存在政治分歧，以及英国印太战略设计滞后和印度执行力不强
等因素的制约。尽管如此，英印海洋安全合作的发展前景仍然值得期待。
2016年开启“脱欧”进程后，英国随即提出了“全球英国” (Global Britain) 构想，其
主旨是在告别欧盟国家身份后，使英国的国家战略更加鲜明地立足于全球视野，特别是拓
展欧洲以外的发展空间。而经济增长迅速、市场前景广阔、安全态势复杂的印太
(Indo-Pacific) ，则成为“全球英国”构想关注的重点地区。尽管“全球英国”构想目
前尚停留在酝酿和设计阶段，英国政府还未出台明确的战略或政策，但从“脱欧”公投以
来的整体动向来看，海洋安全合作已经成为英国在印太推行“全球英国”构想的关键抓手
，而印度则成为英国在印太开展海洋安全合作的重点对像之一。另一方面，以印度为中心
的海洋安全合作也是印太战略研究的热门领域之一，但目前相关研究主要集中在探讨印度
同美国、日本、澳大利亚和东盟国家的海洋安全合作关系上，鲜见专题分析英国与印度在
“全球英国”和“印太”语境下的海洋安全合作的研究成果。究其原因，一是英国虽然是
印太地区的主要域外力量之一，但其对印太地缘政治特别是印度所在的南亚，以及西太平
洋的影响力相对较小，英国的作用长期被掩盖在美国、中国和日本，甚至澳大利亚的光芒
之下；二是英印海洋安全合作虽起步并不晚，但其发展程度尚不尽如人意，特别是对比印
度同美日澳的合作相形见绌，影响有限。尽管如此，随着“脱欧”大幕的落下、“全球英
国”构想的不断深入推进以及“印太”作为地缘政治概念的逐步深入人心，英国势必将进
一步提升对英印海洋安全合作的重视程度，着眼于将印度建设成为英国在印太战略部署的
关键支点，英印海洋安全合作也将迎来一个重要发展机遇期。
一、英印海洋安全合作的演进与表现
在“全球英国”构想指引下，英印海洋安全合作成为英印战略合作的核心内容。目前，英
印海洋安全合作的领域主要集中在反恐、反海盗、打击海上犯罪、灾难救援等应对非传统
海洋安全威胁方面，以及两国就共同关心的全球海洋安全事务展开对话等。高级别互访、
联合军演、军品贸易和装备技术合作、信息共享等成为双方合作的主要形式。
早在英帝国时期，印度就是英国最重要的殖民地。印度独立后，在英联邦中也具有举足轻
重的地位，成为英国尤为看重的亚洲合作伙伴和潜在盟友。1995年，英国与印度建立了两
国间的防务磋商工作组 (DCG) ，英国也一直是印度军品的主要提供者。进入21世纪之后
，随着印度经济的快速发展和综合国力的稳步提升，英国对英印关系的重视程度不断提高
，两国的防务与安全合作也在持续推进。从2004年开始，英国海军每年都要与印度海军举
行“可汗”联合军演。2015年，英国与印度建立了防务与国际安全伙伴关系 (DISP) 。其
中，海洋安全合作是英印防务与安全合作的重点领域。两国强调将根据国际法的基本原则
，特别是《联合国海洋法公约》，共同致力于维护航行和飞越自由。英国海军将继续参加
印度组织的“可汗”联合军演和国际阅舰式，两国海军还将交换海洋信息情报。英印将合
作打击海盗活动，帮助印度洋沿岸国家增强应对海盗和海上犯罪的能力。值得一提的是，
英印海洋安全合作不限于印度洋和南亚地区，两国都同意就西亚、东亚及世界其他地区的
安全事务加强磋商。
2016年“脱欧”公投之后，印度对英国的战略价值进一步提升。英国认为，英印两国有着
悠久的共同历史和密切的人员往来，这赋予了“脱欧”后英国继续深化英印关系的有利条
件。同印度的关系也在“全球英国”构想中居于中心地位，而英印关系的核心领域则是金
融服务合作以及防务与安全伙伴关系。在“全球英国”构想中，印度可以成为英国在印太
重要的战略支点和倚重的合作伙伴，英印合作也符合印度“东进”战略的诉求，而印度“
东进”战略的题中之义就是进军南海和西太平洋，为印度在亚太安全体系中谋得一席之地
。因此，海洋安全合作成为英印安全合作的重中之重。2018年发表的《英印联合声明》特
别提出，英国和印度将携手共建安全、自由、开放、包容和繁荣的印太地区，明确将印太
海洋事务确定为两国安全合作的重点。
2017年，卡内基基金会印度分会举行了一场题为“变动的海洋环境下的印度和英国”的专
题研讨会。与会专家在谈到英印海洋安全合作时指出，英国和印度在印度洋一定程度上都
面临中国影响力迅速提升的挑战。印度海军是按照英国模式建立和发展起来的，英印两国
海军在传统和习俗上的相似性使得双方的合作更易展开，海军合作应该走在两国合作的前
列。专家们还认为，鉴于印度洋的战略地位不断提升，更需要在印度洋地区建立协作性和
综合性更强的海洋领域感知机制，以构建稳定的海洋安全环境。此外，英国和印度还应合
作致力于在印度洋发展蓝色经济，两国应在双边或多边框架内合力打击印度洋地区的非法
活动。
2017年4月，英国与印度进行了第一次战略对话。双方同意继续巩固英印防务与国际安全
伙伴关系，继续推进两国防务磋商工作组的机制建设。在此基础上，两国将致力于推进更
多合作领域的制度化建设。在这次战略对话中，英印两国防长特别强调，两国将进一步加
强在海军和海洋安全领域的相互交流，包括通过签订双边技术协定来交换追踪恐怖主义活
动和海盗船只方面的信息，以增强两国在海洋领域的感知能力 (MDA) 等。此外，英国水
文局也将进一步加强与印度海军水文局的合作。在“脱欧”后，现有英国在印太的海洋安
全部署将出现一系列调整。例如，欧盟在索马里打击海盗的“亚特兰大行动”的指挥部将
从英国诺斯伍德搬到西班牙的罗塔，欧盟的非洲之角海洋安全中心 (MSCHOA) 则将搬到法
国的布雷斯特。非洲之角海洋安全中心为经过亚丁湾的船只提供24小时监控信息，着眼于
加强船只、船东、运营商和欧盟海军之间的联系与沟通，以共同协力打击海盗活动，确保
船只通行安全。9该中心与印度建立的印度洋信息融合中心 (IFC-IOR) 共享相关情报。鉴
于这种合作机制的重要性，英国有必要在“脱欧”后向印度洋信息融合中心派驻一名联络
官。
2019年3月，英国第一海务大臣菲利普·琼斯同来访的印度海军参谋长苏尼尔·兰巴共同
出席了英国国际战略研究所举办的研讨会。琼斯在发言中指出，印度洋对英国海军至关重
要，它常年保持了在印度洋的活跃存在。面对印度洋存在的海盗劫掠、走私犯罪和恐怖主
义活动等诸多威胁，英国海军愿同印度海军加强双边合作及在国际联合反海盗特遣队等多
边框架下的合作，以共同应对各种错综复杂的挑战。同时，英国海军还将加强同印度在
2018年设立的印度洋信息融合中心的交流合作。另外，英印海军还将在军备研发、军事交
流等领域展开一系列合作，包括发展两国航母的协同伙伴关系等。兰巴随后还赴朴茨茅斯
参观了“伊丽莎白女王”号航母，印度代表团也到访了建造“伊丽莎白女王”级航母的苏
格兰罗塞斯造船厂。由此可见，印度已对英国“伊丽莎白女王”级航母表现出浓厚兴趣，
不排除未来英国BAE公司以该型航母为基础向印方提供图纸等技术资料，帮助印度建造新
航母的可能。不同于一般的军售项目，英印两国潜在的航母交易无疑具有重大的战略意义
。2019年4月，英国与印度在伦敦签署了新的备忘录，以求进一步加强两国在防务与安全
装备的研发、生产和采购方面的合作。5月，英国与印度举行了高级别外交磋商。在磋商
中，两国同意在印太地区进一步加强合作，尤其是在海洋安全领域的双边合作。
二、英印开展海洋安全合作的主要动因
自1971年从苏伊士运河以东撤军后，英国虽并未完全离开中东，但在广大的印度洋和太平
洋的存在感已微乎其微。进入21世纪后，英国重返苏伊士运河以东的趋势日益明显，“全
球英国”构想的提出显然将加快这一进程。因此，英国推进英印海洋安全合作也是顺应这
一战略诉求的表现。而以海洋议题为中心深化同包括英国在内的西方主要大国的防务与安
全合作，则是印度谋求提升其在印太海洋安全秩序中的地位和影响力的多边主义外交的真
实写照，其中暗含了印度携手英国“联合制华”的用意。
(一) 英国动因：以印度为支点实践其印太战略目标
英国深入推进英印海洋安全合作的原因，主要有四点：
第一，印度位于连接印度洋和太平洋的交通中枢，它依托南亚次大陆辐射印度洋，特别是
在北印度洋和孟加拉湾具有较大影响力，且其触角已经延伸至南海和西太平洋，在地缘政
治上是英国理想的合作对像。在“全球英国”构想下，英国的印太战略目标可以概括为两
点：其一，坚定地重返苏伊士运河以东，体现并加强英国在印太的安全存在；其二，同印
太主要经济体缔结贸易协定，为“后脱欧时代”发展同该地区的经贸关系做好准备。二者
是相辅相成，协调统一的。无论是在安全还是在经济层面上，印度在英国实践其印太战略
目标的过程中显然都要扮演不可替代的重要角色。
第二，印度是印度洋沿岸海洋实力最强的国家，同印度开展海洋安全合作能更有效地推进
环印度洋区域海洋治理，巩固英国在印度洋的存在。印度洋是英国海外战略资产较为集中
的地区。英国长期在波斯湾保持军事存在，并分别通过参加2001年的阿富汗战争和2003年
的伊拉克战争提升了英国在中东—中亚的政治影响力。近年来，英国还进一步推进在印度
洋和太平洋的军事基地建设。2018年，英国在巴林和阿曼的军事基地投入使用。当年底，
时任英国国防大臣威廉姆森宣布，英国将在2020年前把目前在新加坡的后勤补给设施建设
成为完备的基地。由此，英国横跨印太地区的巴林—阿曼—迪戈加西亚—新加坡—文莱的
基地链逐步成型。索马里的柏培拉也有望成为将来英国在印度洋的海军基地。另外，虽然
英国将印度洋中部的迪戈加西亚岛租借给美国作为军事基地，但英国仍保留对该岛设施的
使用权，并在该岛常驻40名军事人员。在印度洋地区，英国是环印度洋区域联盟 (IORA)
的对话伙伴国和印度洋海军论坛 (IONS) 的成员国。上述合作机制要在环印度洋区域的海
洋治理中更有效地发挥作用，显然离不开作为两大机制创始国的印度的配合，英印海洋安
全合作将有助于推动两大机制的改革和发展。
第三，英印开展海洋安全合作，有助于将印度纳入英国在印太的战略与安全合作网络之中
，提升英国在印太的影响力。英国在印太地区具有广泛的准入机制，包括英联邦 (The
Commonwealth) 、五国防务安排 (FPDA) 和五眼情报联盟 (Five Eyes) 等。而美日同盟
、美韩同盟、澳新美同盟等以美国为中心的正式同盟体系，以及澳日安全合作关系、美日
澳三方合作、美日韩三方合作和美日澳印四方合作等多边合作机制也为英国进入印太地区
提供了多层次的机制便利。秉持“全球英国”构想，英国与印度的海洋安全合作也将与英
国对美日澳印四方合作机制的支持紧密地联系在一起。2019年1月，日本首相安倍访问英
国。此访表明，英日将寻求在印太地区同第三国开展海洋安全合作，以此增强英日防务与
安全合作关系。除印度外，英日在印太地区的合作对像包括斯里兰卡、肯尼亚、印度尼西
亚、菲律宾等，而这些国家均是同印度保持重要海洋联系的国家。由此可见，印度是英日
拓展海洋安全合作的关键对像。在印度和日本提出的“亚非增长走廊” (AAGC) 倡议中，
英国也可有所作为。在这项旨在平衡中国提出的“一带一路”倡议的经济发展计划中，英
国与印度也可展开紧密的合作。
第四，英国是印度的前殖民宗主国，英印至今仍保持了较为密切的政治、经济和文化联系
，两国具有相近的价值观和较为广泛的共同利益，具备全面开展海洋安全合作的政治基础
。早在殖民帝国时期，印度就被英国视为最重要的殖民地，英国在地中海的战略布局归根
结底还是要保护经苏伊士运河通往印度航路的安全通畅。印度独立后，英国仍然与印度往
来密切，印度也成为英联邦中同英国关系最亲近的成员国之一。同时，英国在英印安全合
作中对印度平等相待，充分尊重印度的大国自尊心，这也符合印度一贯奉行的独立自主和
不结盟外交原则。相比之下，美国在开展同盟友和伙伴合作的过程中，往往凭借其压倒性
的实力优势要求盟友和伙伴接受它的决策机制和程序，而这些决策机制和程序往往建立在
与当前的战略目标和政策环境差别巨大的年代，如冷战等。同时，英国在经济总量上同印
度的接近性和两国传统关系带来的亲近感，有助于印度避免像猜忌美国一样猜忌英国，由
此赋予了英印海洋安全合作更有利的政治条件。2013年，时任英国首相卡梅伦在新德里峰
会上就呼吁建立英印新型“特殊关系”，这种特殊关系尤其要聚焦战略议题。英国需要通
过同印度的合作来巩固自己在印太，特别是南亚地区的地缘战略存在，抵制地区领土争端
和沿岸国家对英国保持和发挥影响力的挑战。
(二) 印度动因：提升在印太海洋安全秩序中的地位
相较于英国，印度对英印海洋安全合作的目标指向性没有那么明确，英印海洋安全合作是
印度开展的一系列双边或多边防务与安全合作的一部分。印度有意借助包括英国在内的西
方国家力量，提升印度在印太海洋安全秩序中的地位，并为印度争取在全球海洋事务中更
大的发言权。具体而言，印度开展英印海洋安全合作的动因主要有以下几点：
第一，在遏制中国日益上升的海洋影响力问题上，寻求更多西方国家的支持。目前，以美
国为首的西方主要大国积极推行“联印制华”战略，印美、印日、印法、印澳、美日澳印
等的防务与安全合作如火如荼，这为英印开展海洋安全合作营造了良好的外部政治环境。
莫迪政府自2018年以来开始公开支持维护“基于规则的国际制度”或“基于规则的国际秩
序”。而在2017年的美日澳印高级别外交会晤中，印度还是唯一一个避免正式声明捍卫“
基于规则的国际制度”的国家，而代之以强调“建立在维护和平的共同愿景和价值观基础
上的合作”的必要性。这种转变表明，印度正在将共同价值观和遵守“基于规则的国际制
度”作为同中国博弈的重要外交工具。而“基于规则的国际制度”也是近年来英国反复强
调的海洋价值观。在海洋领域，印度特别强调国际法的作用，尤其是看重航行自由和飞越
自由原则这显然是在坚定地支持并主张西方话语体系。在遏制中国在海洋领域日益提升的
影响力这一点上，印度与包括英国、美国在内的西方国家存在诸多共识。这在很大程度上
构成了英印海洋安全合作的政治基础。英印海洋安全合作更加旗帜鲜明地指向中国在印度
洋日益增长的影响力。事实上，印度最早对“印太”概念的理解也是建立在展望未来印度
与中国的海洋竞争基础之上的。英国同样也希望通过加强自身在印度洋的战略存在来平衡
中国在印度洋的影响力，而这正是印度在追求实现其在印度洋的主导地位问题上希望利用
的外部支持。
在2018年的香格里拉对话会上，印度总理莫迪强调，印太地区的基础设施建设倡议应建立
在尊重主权和领土完整、协商、有效治理、透明、可行及可持续性等原则基础上，以促进
贸易发展而不是引发战略竞争。这番表态无疑是印度对中国的“一带一路”倡议保持警惕
和疑虑的真实写照。为此，印度需要借助同西方大国的合作，以增加对基础设施投资的方
式来对冲中国的“一带一路”倡议。甚至有英国智库的研究者建议，为了避免进入“黄金
时代”的中英关系持续升温而引起印度的反感，英国政府应该降低积极拓展对华合作的调
门，以为英印合作创造良好政治氛围。
第二，在印太安全结构正在发生重大调整时期，通过合作增强印度应对各种类型海洋安全
威胁的能力，助力印度实现在印度洋海洋事务中的主导地位。印度谋求提升其在印太海洋
安全秩序中的地位这一目标得到了美国的大力支持，这为印度与英国深化海洋安全合作创
造了更为有利的战略环境。“印太”概念早已有之，但此前一直作为一个地理概念而存在
，它真正成为国际政治中的热门名词还是得益于美国近年来的提倡和实践。特朗普政府在
2017年底正式提出美国的“印太战略”，美军太平洋司令部在2018年5月更名为美军“印
度洋—太平洋司令部”，美国国防部在2019年6月公布了《印太战略报告》。美国这一系
列举措的根本目的都是将印度洋，特别是印度纳入美国的整体大战略设计之中。当前，美
国在印度洋的势力和影响主要体现在西印度洋和中印度洋，特别是波斯湾，它在东北印度
洋的存在感相对较弱，因而有意默认印度在东北印度洋的海上优势地位，以扶植印度成为
印太主要海军强国以对抗中国。
“印太”概念的地缘政治化标志着整个印太地区的安全结构正在发生重大调整，印太一体
化战略思维逐步深入人心，印度借由这一概念的持续升温和美国的大力支持而成为域内和
域外强国在印太开展安全合作的热门追逐对像，这也赋予了印度推行自身战略目标的有利
条件。在2018年的香格里拉对话会上，印度总理莫迪首次阐述了印度对“印太地区”的看
法。莫迪定义的印太地区涵盖了从非洲东海岸到美洲西海岸的广阔地区，而印度在这一地
区的政策将遵循“5S”原则，即由印地语表述的尊重 (Sammaan) 、对话 (Samvad) 、合
作 (Sahyog) 、和平 (Shanti) 和繁荣 (Samridhi) 这五大诉求。美国所定义的“印太地
区”是从印度西海岸延伸至美国西海岸，其涵盖范围要小于印度所定义的“印太地区”。
由此可见，印度要建立一个广泛包容、共同发展的印太，而避免自身被美国所利用成为在
地缘政治上对抗中国的急先锋。
印度对印太的愿景是建立在首先实现印度在印度洋海洋事务中的主导地位的基础之上的。
早在2015年，莫迪政府就提出了印度展望印度洋未来的计划，即“印度洋区域安全与发展
”计划 (SAGAR) ，又称“萨迦”计划。该计划本质上是一个面向印度洋地区的包容性海
洋发展倡议，旨在通过促进印度洋地区的发展构建一个和平、稳定和繁荣的印度。按照这
一计划，印度将寻求深化同其海洋邻国的经济与安全合作，帮助它们发展海洋安全能力。
对于在印度洋保持显著存在的域外国家，印度则致力于同其进行对话、互访、海军演练、
共建和强化海洋安全能力以及开展经济合作等，由此促进在印度洋建立广泛的政治、经济
和安全合作关系，捍卫国际海洋规则。“萨迦”计划也有效连接了印度的其他海洋倡议和
政策，如“东进”政策 (Act East) 、“季风”计划 (Project Mausam) 等，由此表明印
度能有效推行上述倡议和政策，以营造一个积极健康的印度洋环境。从中我们可以看出，
印度积极推进印度洋海洋治理，并坚定地谋求在其中扮演领导角色。
最新一份印度国防部年度报告也指出，印度周边的海洋安全环境呈现出传统威胁和非传统
威胁交织的复杂局面，存在多种类型的挑战，这就要求印度海军在继续保持印度洋领导地
位的同时，不断提高自身应对未来挑战的能力。不同于一般大国海军，印度海军明确将军
事职能、外交职能、警察职能和人道主义职能视为自己所扮演的四大角色，特别是强调外
交职能和警察职能的重要性，将其作为与传统军事职能并列的职责。印度海军提出要与印
度海岸警卫队及印度中央和地方各部门通力合作，以确保印度海岸和近海地带安全，打击
海盗活动。由此可见，印度海军所肩负的任务十分多样化，它反映出印度国家海洋安全战
略对海军在军事功能以外的非传统领域作用的重视。这也说明，印度将自身面临的非传统
海洋安全威胁与传统海洋安全威胁同等对待，甚至对前者的重视程度有过之而无不及，这
既顺应了印度洋较太平洋更多面临非传统海洋安全威胁、海洋治理呈现困境的现实，也彰
显出印度要主导印度洋海洋事务的决心。
第三，借助同英国的合作构建有效介入南海问题的途径，在牵制中国的同时实现印度走出
印度洋的战略目标，获得对印度周边地区乃至全球海洋安全事务更大的话语权。除印度洋
之外，太平洋是印度最为关注的战略方向，也是印度海洋扩张的首要对像。2014年，莫迪
在第12届东盟—印度峰会上正式宣布将印度传统的“东向”政策 (Look East) 升级为“
东进”政策。“东进”政策被正式描述为印度印太战略的基石。2015年公布的最新一版印
度海洋安全战略明确指出，“东进”政策的指向是东亚和东南亚地区，而南海、东海和西
太平洋则都被印度列为次级海洋利益所在区域，在战略重要性上仅次于印度洋。
近年来，英国对南海问题的介入态势愈发明显。英国同新加坡、马来西亚、澳大利亚和新
西兰订立的五国防务安排是英国介入南海问题的首要依托。随着“全球英国”构想的提出
，英国日益重视五国防务安排的作用，谋求通过增加对该集体安全机制的资源投入来加强
英国在印太地区的存在，提升英国对印太安全事务特别是对南海问题的影响力。五国防务
安排的中心在新加坡和马来西亚，两国扼守马六甲海峡，在地缘政治上与积极“东进”的
印度相呼应。同时，印度与五国防务安排中的新加坡和澳大利亚的防务与安全合作也正在
紧锣密鼓地展开，特别是身为南海周边国家的新加坡对引入域外力量来确保南海地区的动
态平衡一向持积极态度，这一“地区安全问题国际化”的思路不免也会影响五国防务安排
，由此为印度介入南海问题创造了有利条件。简言之，英国与印度都谋求成为南海问题新
的域外力量，英国在机制上的主要依托是五国防务安排，其主要切入议题就是所谓南海“
航行自由”问题。而印度在南海问题上显示存在感的主要方式是同越南开展海洋安全合作
，并将越南视为印度在东亚对中国进行战略牵制的关键伙伴。在南海问题上，英国与印度
都十分关注所谓南海“航行自由”问题，此举针对中国的意味明显。较之印度，英国介入
南海问题的路径和方式更为多样，战略回旋余地更大，联合国安理会常任理事国和美国最
重要盟友的身份则赋予了它面对中国相对较强的“抗压力”，这种优势是同为南海域外国
家的澳大利亚和日本所不具备的。印度同英国的合作能为其实质性介入南海问题，并构建
在西太平洋的影响力提供有力支持。
三、英印合作面临的制约因素与挑战
在“全球英国”与“印太”语境下，英印海洋安全合作可谓趁势而上，方兴未艾。尽管如
此，英印海洋安全合作仍面临着诸多不利因素的挑战，其未来前景在总体可期的大前提下
，也存在不少变量。
第一，现有的印度洋区域安全合作机制发展水平还不高，这在很大程度上制约了英印海洋
安全合作的机制化建设。目前，印度洋区域的安全合作机制主要存在以下问题：其一，缺
乏一个涵盖整个印度洋区域、具备足够包容性和代表性的国家间安全合作机制，特别是著
眼于促进印度洋区域海洋合作的机制。现有合作机制多为次区域合作机制，如南亚区域合
作联盟 (SAARC) 和海湾合作委员会 (GCC) 等；其二，多个机制因为严重的政治分歧等原
因，活动长期处于“停摆”状态；其三，聚焦经济议题较多而关注安全议题较少；其四，
现有合作机制的影响力还很有限，执行力和运作效率不高。环印度洋区域联盟和印度洋海
军论坛是印度洋区域覆蓋面相对较大的合作机制，它们同样存在诸多不足。例如，印度洋
海军论坛未设置负责日常事务的秘书处，其活动深受轮值国影响，并且成员国增减变化较
大，缺乏稳定性。同时，环印度洋区域联盟和印度洋海军论坛之间也缺少有效协调。印度
、斯里兰卡、新加坡、印度尼西亚、澳大利亚、毛里求斯、南非、肯尼亚、伊朗、阿曼和
阿联酋等国同时是环印度洋区域联盟和印度洋海军论坛的正式成员国，但沙特、巴基斯坦
、马尔代夫和缅甸等印度洋海军论坛的核心成员国却并未加入环印度洋区域联盟，科摩罗
和索马里这两个环印度洋区域联盟的成员国则不是印度洋海军论坛的一员。在大国之中，
英国和法国同时是印度洋海军论坛成员国和环印度洋区域联盟对话伙伴国，中国和日本是
印度洋海军论坛的观察员国和环印度洋区域联盟对话伙伴国，但美国则未加入印度洋海军
论坛，仅仅只是环印度洋区域联盟对话伙伴国。
总的来说，由于缺乏强有力的环印度洋安全机制，现有的印度洋安全结构呈现出次区域安
全机制各行其是的“碎片化”状态。每一个次区域安全机制中都有若干个较有意愿和能力
主导次区域发展的“枢纽国家” (pivotal state) ，如东非海岸的南非和肯尼亚、波斯
湾的沙特和伊朗、南亚的巴基斯坦和印度、东南亚的印度尼西亚和新加坡，以及澳大利亚
等。换言之，印度只是多个“枢纽国家”中的一员，它虽然雄心勃勃地想领导整个印度洋
区域的安全事务，但是否有能力让其他枢纽国家接受其领导地位值得怀疑，更遑论它还要
面临美国等域外大国的掣肘。
第二，印度与英国在印太战略目标和维护海洋安全的思路上存在分歧，印度要通过英印海
洋安全合作来提升自己在印太海洋安全秩序中的地位，但不愿因此而陷入同中国对抗的局
面。在维护“基于规则的国际制度”或“基于规则的国际秩序”这一点上，印度与英美等
西方大国虽然一致，但在具体执行思路上却不尽相同。西方大国习惯于通过结盟合作等来
遏制被定性为“修正主义者”的中国，秉持传统的对抗思路、以协力应对所谓“共同威胁
”的方式来维护“基于规则的国际制度”。而印度则坚持不结盟主义和战略自主等对外政
策传统，强调印度以独立实体的方式来营造稳定的地区环境，以为印度经济发展和构建在
南亚的影响力服务。
美国提出印太战略的主要目的就是将印度纳入美国的大战略设计之中，以充分利用印度的
地缘战略优势和影响力，更好地配合美国遏制甚至对抗中国。英国的印太战略构想则在相
当大程度上受制于美国的印太战略，美国将遏制、对抗的矛头直指中国，其印太战略导致
地区紧张形势加剧，这是印度所不希望看到的。印度也不愿因为同美国的合作而恶化同中
俄的关系。在印度看来，在全球化的今天，中国虽然与西方国家在意识形态、价值观等层
面上存在显著差异，但不能因此而将中国视为冷战时期的苏联那样，是美国及其盟国的共
同敌人。因此，印度特别注意避免将“印太”这一地缘政治概念简单化、片面化，尤其警
惕自身被西方大国推向同中国竞争和对抗的第一线，强调印度要在中国与西方大国之间保
持平衡，不愿过分靠近西方大国而与中国发生冲突，导致出现中印“鹬蚌相争”而英美“
渔翁得利”的结局。莫迪在2018年的香格里拉对话会上强调印太是一个包容性的地区，就
是这一思想的深刻体现。由此可见，英国同印度的海洋安全合作不得不面对美国的印太战
略设计所带来的政治风险和一定阻碍。
长期以来，印度洋和太平洋的海洋安全环境存在较大差异。印度洋主要面对海盗活动、毒
品走私、非法捕捞、跨国犯罪、自然灾害等非传统海洋安全威胁，而太平洋则面临着地区
领土海洋争端、核扩散等国家间的竞争、博弈甚至是冲突的挑战，由此导致印度洋与太平
洋国家在地缘战略思维和对安全的理解上呈现出不同特点。太平洋地区的安全理念长期建
立在联盟、军事力量和权力政治均势等概念基础上，它是西方传统的“威斯特伐利亚政治
”观念在远东的投射。而在印度洋，区域国家和域外国家则更多关注地区海洋治理，特别
是要增强环印度洋区域国家管理本国海洋事务的能力，建立一个目前急缺的印度洋区域的
综合性海洋安全机制。在这个过程中，作为印度洋“净安全提供者”的印度期望扮演领导
角色，而在潜意识里排斥多边主义行为。
第三，英印海洋安全合作面临英印政治分歧的阻碍，英国在印度战略天平中相对次要的地
位将影响印度对英印海洋安全合作的重视程度。印度独立后至上世纪末，英国虽与印度维
持了传统关系，两国间仍不乏龃龉和摩擦。冷战期间，印度与苏联的准同盟关系显著疏远
了英印关系。印度同苏联接近，也是英国在1966年将迪戈加西亚岛租借给美国，并允许其
在岛上建立军事基地的重要原因。印度一直呼吁宣布印度洋为“和平、自由和中立的地区
” (ZOPFAN) ，但英国对此置若罔闻。1991年苏联解体，这才使得阻碍英印关系发展的一
大因素不复存在。历史上，英国还曾谴责印度在1961年对葡萄牙动武收回果阿的军事行动
。尽管目前英印关系持续升温，但两国的海洋安全合作仍然深受政治分歧的困扰。在印度
洋地区，印度支持毛里求斯对查戈斯群岛的主权声索，这让英国倍感尴尬。对于印度而言
，它要在同西方大国合作以拓展其国家利益，以及同印度洋岛国保持团结以维护其传统的
反殖民声誉之间取得平衡，绝非易事。查戈斯群岛案就是这一矛盾的典型代表，印度必须
在深化英印关系与支持毛里求斯的反殖民主张之间左右逢源。印度同法国的海洋安全合作
也面临同样的问题。除查戈斯群岛案外，英印两国对南亚安全事务的看法也不尽相同。在
英俄关系、印巴关系、阿富汗、反恐的政治敏感性等问题上，英印也有着各自考虑和不同
看法，特别是印度不希望在大国政治博弈中被迫选边站队。
另一方面，英国在印度对外关系中的特殊地位正在持续下降，印度人对英国反复强调的两
国之间的历史和文化纽带越来越不感冒。英印关系的重要性已经或正在被印美关系、印日
关系，以及印度与法德等其他欧洲大国的关系所取代。英印关系对英国的重要性要显著高
于对印度的重要性，而印度朝野对英国的作用存在不同程度的轻视。在“后脱欧时代”，
英国更加需要印度在维护英国贸易体系和国际影响力中发挥积极作用。虽然英国推出了“
全球英国”构想，但这一构想尚无明确战略设计，而且印度认为英国“脱欧”后会将更多
注意力放在巩固跨大西洋关系上，也不会放弃同欧盟的合作。换言之，这种战略上的不对
等意味着英印海洋安全合作可能更多地会受到来自印度推进动力不足等因素的困扰。同时
，印度也具有排斥域外国家过分染指印度洋安全事务的倾向，它执著于维护并建设印度在
印度洋区域的领导地位，这显然同包括英国在内的域外大国在印度洋的战略诉求存在矛盾
。
第四，英国印太战略设计的滞后和资源投入不足，以及印度低效的执行力将影响英印海洋
安全合作的建设进度。目前，英国虽然提出了“全球英国”构想，并有意将印太作为其战
略重点，但还未出台一个全面、系统、具体的印太战略方案。2015年公布的《英国国家安
全战略和战略防务与安全评估报告》 (National Security Strategy and Strategic
Defence and SecurityReview 2015) 是迄今为止最新的一份英国国家安全战略，但这份
战略文件出台于“脱欧”公投之前，英国还缺少一个以“脱欧”为背景并面向“后脱欧时
代”、指导英国国家安全战略总体设计的全盘规划，更遑论有专门针对印太区域安全状况
的战略方案。在这方面，英国要落后于美国和法国。美国在2017年12月推出的《美国国家
安全战略报告》中将印太作为地区战略的首要部分，这份报告实际上是全面提出了美国的
“印太战略”。2019年6月，美国国防部又发布了《印太战略报告》。法国在2019年5月提
出了新版《印太地区的法国与安全》报告，强调法国在印太的安全利益和面临的现实威胁
。除此之外，美法两国都与印度签订了军事后勤合作协定，两国在对印海洋安全合作的深
度和广度上都要领先于英国。长期困扰英国的目标与实力之间的矛盾在“脱欧”后将进一
步加剧。“全球英国”构想赋予英国的视野更为宽广，相应地，英国要面对的战线也被拉
长，它是否能对印太投入足够资源来有效推进英印海洋安全合作值得怀疑。特别是英国海
军实力整体呈不断下降趋势，而印度则在大力发展海军力量。根据印度海军的计划，他们
将在2027年建成一支拥有200艘舰艇的舰队。届时，印度海军总体实力将超过英国海军。
由此可见，英国能为印度海洋战略提供的支持相当有限，相反它还对借助印度的力量来实
践其印太战略目标抱有厚望。
另一方面，印度官僚主义机器强大的惰性、政府各部门和各军种间严重的相互推诿和内耗
等，导致印方在推进对外海洋安全合作的具体项目时效率低下，作风拖沓，执行力较差，
这一点也会体现在英印海洋安全合作上。此外，印度目前对海洋安全合作似乎不急于求成
，而静待瞬息万变的国际和地区局势趋于稳定后再行动。这在一定程度上也造成了英印海
洋安全合作在落实上的困难和进展速度上的不确定性。
四、英印海洋安全合作的发展前景
总体而言，当前英印海洋安全合作还处于起步阶段，虽然面临诸多制约和挑战，但在“全
球英国”构想得到日益深入的推进和“印太”热度持续上升的双重背景下，其发展前景仍
然值得期待。英印海洋安全合作的发展前景可以从发展方向、合作领域、具体路径三个层
次逐级得到阐释。
在发展方向上，英印海洋安全合作虽然是典型的双边合作，但未来不排除它更多以三边甚
至多边合作的形式展开，以期从中获得更大的助推力。目前，在印度开展的一系列对外海
洋安全合作中，印美、印日、印澳这样的双边海洋安全合作，以及美日澳印多边海洋安全
合作在发展水平上处于领先地位，印度与法国之间的海洋安全合作也不断得到深入推进。
美国、日本、澳大利亚和法国等印度主要的海洋安全合作对像同时也是英国在印太的主要
盟友和伙伴，特别是近年来英日面向印太的防务与安全合作如火如荼，英国与美国、法国
、澳大利亚等在南海问题上也多有协调和配合。因此，现有较为成熟的其他合作机制，可
为发展相对滞后的英印海洋安全合作提供更广阔的空间，特别是可以通过构建英日印和英
法印三方合作机制来提升英印海洋安全合作的层级。之所以选择日本和法国作为沟通英印
合作的桥梁，是因为日本是英国在亚洲最重要的战略合作伙伴，构建紧密的英日防务与安
全合作关系是英国提升其对印太安全事务影响力的关键切入点之一。而法国则是英国的传
统盟友，且英法两国均为全球性海洋强国，它们在印太的地缘政治利益、海军实力和地区
影响力具有较高程度的相似性。
在合作领域方面，有学者建议，推进英印海洋安全合作可从深化双边海军交流、在印度洋
区域加强互利合作，以及共同维护“基于规则的国际秩序”等三个方面着手。由此可见，
根据现状和发展态势，英印海洋安全合作的领域按照地域划分，可以分为印度洋区域和印
度洋区域外，按照内容划分则可以概括为共同应对非传统海洋安全威胁和就全球海洋安全
事务展开交流对话两大部分。其中，英国和印度在印度洋区域的海洋安全合作主要围绕共
同应对恐怖主义威胁、海盗活动、海上犯罪和自然灾害等非传统海洋安全威胁展开，而在
印度洋区域外的全球海洋安全事务中的合作，则更多地表现为英印对海洋领域“基于规则
的国际秩序”的共识，而这种共识现阶段较为明显地集中于对中国在南海维权的关注上。
因此，当英印海洋安全合作聚焦于印度洋区域的海洋治理议题时，会显得更为务实，阻力
更小也更容易取得具体成果。相较而言，超出印度洋范畴的英印海洋安全对话则以务虚居
多，也会面临各种错综复杂的政治压力，特别是英印若在南海问题上一唱一和则必然将遭
到中国的反制。印度洋是印度的核心利益所在地区，在获得真正主导印度洋海洋安全事务
的地位之前，印度难有足够的资源和精力去追求印度洋以外的战略目标，它在南海和西太
平洋方向的动作更多可被视为牵制中国的权宜之计。同样地，英国也缺乏足够的实力和意
愿帮助印度成为印度洋区域以外的海洋强国。在未来很长一段时间，英印海洋安全合作主
要还是会围绕在印度洋区域内的海洋治理议题展开，但也会不时关注诸如南海问题这样印
度洋区域外的海洋安全议题。
从英国角度而言，未来加强英印海洋安全合作的具体路径主要有三点：第一，英国增加对
英印海军“可汗”联合军演的投入，并积极参加印度组织的多边联合军演，如美日印三国
的“马拉巴尔”军演，以此鼓励和带动加拿大、澳大利亚等英联邦国家加强同印度的海军
合作； 第二，英国同印度签订后勤支援协定 (如同印度同美国和法国签订的类似协定一
样) ；第三，将英印海洋安全合作的范围扩大到南海和西太平洋。前两点属于海军交流层
面，第三点则上升到外交层面，更多的是一种远景目标。对于印度而言，除推进上述三点
之外，它还期望英国积极响应其对印度洋区域海洋治理的相关倡议，并为印度在全球海洋
安全事务中发挥更大作用提供政治支持，如利用英国在西印度洋，特别是中东的存在帮助
印度提升其在波斯湾的影响力，以及在国际反海盗行动中获得更大话语权等。简言之，以
深化英印双边合作促进多边海洋安全合作。可以说，上述诉求既顺应了印度高度重视非传
统海洋安全威胁的利益认知，也契合了英国强调发挥其海洋软实力优势 (如海洋法律制度
、海洋治理经验、海洋服务体系、海洋文化传播力等) ，特别是通过海军彰显英国海洋软
实力的政策选择。
综上所述，英印海洋安全合作面临的机遇和挑战并存。随着“全球英国”构想的不断深化
和细化，以及“印太”作为地缘政治概念影响力的持续发酵，英国未来将以实践“全球英
国”为目标，立足于印太这个更加广阔的舞台去拓展英国在“后脱欧时代”的全球影响力
，而设计制定英国的印太战略则是大势所趋。印度也将会积极顺应印太地缘政治格局的分
化重组，通过英印合作来持续推进其国家战略目标。在“全球英国”和“印太”语境下，
英国与印度的海洋安全合作也将会获得更大的发展空间。